رای شماره 2664306 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال نامه شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ 1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان

شماره 0401473 - 1404/10/22 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140431390002664306 مورخ 1404/10/16 مبنی بر: نامه شماره 25417 /42 /80 /1402 مورخ 1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره 9276 /42 /80 /1403 مورخ 1403/4/16 مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان که بر اساس آن برای کلیه املاکی که در معرض تفکیک و افراز قرار می‌گیرند مقدار قدرالسهم شهرداری‌ها حاصل از تفکیک را به نحو مطلق و با نرخ ثابت تعیین و تجویز نموده است به دلیل مغایرت با قانون و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1404/10/16 شماره دادنامه: 140431390002664306 شماره پرونده: 0401473 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : سازمان بازرسی کل کشور طرف شکایت : استانداری گیلان موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ 1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان گردش کار : معاونت حقوقی، نظارت همگانی و امور مجلس سازمان بازرسی کل کشور به موجب دادخواست و لایحه‌ای به شماره 478287 مورخ 1403/12/15 اعلام کرده است که: "احتراما، به استحضار می‌رساند؛ وفق تصریح مقنّن در تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری‌ها مصوّب 1390/1/28 «در اراضی با مساحت بیش تر از 500 مترمربع که دارای سند شش دانگ است، شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد (25%) و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی، با توجه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد (25%) از باقی مانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را بر اساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید.» بنا به مفاد قانونی مذکور، حداکثر سهم شهرداری از تفکیک و افراز زمین‌های شهری مجموعا برابر با 43/75 درصد خواهد بود؛ یعنی شهرداری تنها می‌تواند 25 درصد از اراضی شهری را برای سرانه فضای عمومی و خدماتی و 25 درصد دیگر از باقی مانده زمین را برای شوارع و معابر از ملک مورد نظر تصاحب کند. برابر بررسی‌های انجام شده، مدیرکل دفتر امور شهری استانداری گیلان خارج از حدود اختیارات قانونی، در مکاتبات با شهرداری‌های استان نظیر نامه‌های شماره 1402 /80 /25417 مورخ 1402/10/4 و شماره 1403 /80 /49 /9276 مورخ 1403/4/16به ترتیب خطاب به شهردار شهرهای خمام، لاهیجان و ... چنین مقرّر نموده است: « ... در اجرای ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری اشعار می‌دارد شهرداری مکلّف است از 28/16 درصد قدرالسهم تفکیک و یا افراز اراضی مشمول ( از تاریخ 1390/3/15 به بعد) در سطح شهر، قدر السهم 4/22 درصد فضاهای عمومی را صرف تامین فضای عمومی شهری و قدرالسهم 23/94 درصدی معابر عمومی را صرف توسعه معابر عمومی شهر نماید.» مدیرکل دفتر شهری طی مکاتبات مذکور در هر حال و به نحو مطلق در سطح شهر، مقدار قدرالسهم شهرداری‌ها حاصل از تفکیک را 28/16 درصد اعلام نموده که این امر بنا به جهات متعدّد ذیل مورد اشکال است: اولا مقنّن در تبصره 3 ماده معنونه با تعیین نصاب حداکثری قدرالسهم، برای شهرداری در خصوص میزان قدرالسهم ماخوذه اختیار قائل شده و این جواز و اختیار قانونی شهرداری‌ها نیز بنا به مصالحی نظیر موقعیت جغرافیایی و تفاوت‌های اجتماعی و اقتصادی در هر شهر قابل قبول بوده، زیرا اساسا با عنایت به امور مذکور، تعیین نصاب واحد برای تمام موارد در سراسر شهرداری‌های کشور امکان‌پذیر نمی‌باشد. ثانیا در نامه مدیرکل دفتر شهری صرفا نسبت به قدرالسهم اراضی سطح شهر تعیین تکلیف شده است، مراتب مذکور در حالی است که حسب تصریح مقنّن در ماده 101 قانون شهرداری‌ها، هرگونه تفکیک و افراز اراضی در محدوده و حریم شهر مستلزم پرداخت قدرالسهم بوده، فلذا مشخّص نیست با ابتنا به کدام مبانی قانونی، چنین تفکیکی بین مقدار قدراالسهم در «محدوده» و «حریم» شهر در نامه‌های مذکور در نظر گرفته شده است. ثالثا مصوبه مدیرکل دفتر امور شهری استانداری گیلان در تعیین قدرالسهم ثابت ( 28/16 درصد) ضمن آن که در تضادی آشکار با نصّ تبصره یادشده قرار دارد، با آرای وحدت رویه هیئت عمومی دیوان عدالت اداری به شماره‌های 9610090905800950 مورخ 1396/9/28 و 9909970905811210 مورخ 1399/10/6 نیز مغایرت دارد. توضیح آن که هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در رای شماره 9610090905800950 با موضوع ابطال بند 3 بخشنامه شماره 20682 1393/3/19 مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری آذربایجان غربی مبنی بر تعیین ثابت میزان 43/75 درصد حق السهم شهرداری، رای به ابطال داده است. هم چنین دیوان عدالت اداری در رای شماره 9909970905811210 با موضوع ابطال ردیف 2 از بند 6 صورتجلسه شماره 35 مورخ 1398/5/19 مصوّب شورای اسلامی شهر ملایر نیز رای به ابطال داده است. بنا به مراتب نامه‌های شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ 1402/10/4 و شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 مدیر کل دفتر امور شهری استانداری گیلان با توجّه به این که برای کلّیه املاکی که در معرض تفکیک و افراز قرار می‌گیرند، مقدار قدرالسهم شهرداری‌ها حاصل از تفکیک را به نحو مطلق و با نرخ ثابت تعیین و تجویز نموده است، مغایر صریح تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری‌ها و خارج از حدود اختیارات واضع بوده و ابطال آن‌ها در هیئت عمومی دیوان مورد تقاضا می‌باشد." متن مقرره‌های مورد شکایت به شرح زیر است: "الف: نامه شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ 1402/10/4 شهردار خمام سلام علیکم احتراما بازگشت به نامه شماره 2438 /ص /20 /1402 مورخ 1402/9/19 در اجرای ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری اشعار می‌دارد شهرداری مکلّف است از 28/16 درصد قدرالسهم تفکیک و یا افراز اراضی مشمول ( از تاریخ 1390/3/15به بعد) در سطح شهر، قدر السهم 4/22 درصد فضاهای عمومی را صرف تامین فضای عمومی شهری و قدرالسهم 23/94 درصدی معابر عمومی را صرف توسعه معابر عمومی شهر نماید. سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان ب: نامه شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 شهردار لاهیجان سلام علیکم احتراما بازگشت به نامه شماره 7337/33 مورخ 1403/3/20 در اجرای ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری اشعار می‌دارد آن شهرداری مکلّف است از 27/55 درصد قدرالسهم تفکیک و یا افراز اراضی مشمول (از تاریخ 1390/3/15 به بعد) در سطح شهر، قدرالسهم 3/40 درصدی فضاهای عمومی را صرف تامین فضای عمومی شهری و قدرالسهم 24/15 درصدی معابر عمومی را صرف توسعه معابر عمومی شهر نماید. مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان" در پاسخ به شکایت مذکور، استانداری گیلان به موجب لایحه شماره 1404220719254521 مورخ 1404/6/30، نامه شماره 1404 /80 /42 /209310 مورخ 1404/6/29 مدیر کل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان را ارسال کرده است که متن نامه به‌طور خلاصه به قرار زیر است: "دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان با صدور نامه شماره 1402 /80 /42 /24059 مورخ 1402/9/18 به شهرداری‌ها تاکید کرد «مطابق آرای متعدّد هیئت عمومی دیوان عدالت اداری (از جمله 140009970905813112 و 140009970905813117 1400/11/30)، شورای اسلامی شهر صلاحیتی در خصوص تفسیر و یا وضع دستورالعمل یا آیین‌نامه اجرایی برای ماده 101 قانون شهرداری ندارد. با این وجود برخی شهرداری‌ها مبادرت به مداخله شورا در تعیین و اخذ میزان و نوع قدرالسهم شهرداری از عین زمین مورد تفکیک و افراز می‌نمایند... بعضا بر خلاف قانون و یا زیاده بر مقرّرات قانونی وجه یا مالی اخذ یا امر به اخذ آن نموده‌اند... با این توصیف از آن جا که اقدامات کلّیه دستگاه‌ها همواره باید بر اساس قانون و مقرّرات باشد و از اعمال سلیقه‌های گوناگون و فراقانونی اجتناب شود» لذا به منظور نظارت بر حسن اجرای قانون ... تصویری از «جدول سطوح و سرانه کاربری‌های شهر» مندرج در طرح تفصیلی مصوّب را از شهرداری‌های استان مطالبه کرد. همان گونه که در نامه‌های شماره 1403 /80 /4 /17272 مورخ 1403/7/18 و 1404 /80 /4 /189147 مورخ 1404/4/9 معاون هماهنگی امور عمرانی استانداری تصریح شده است «مطابق آرای شماره 9610090905800950 1396/9/28 و 9909970905811210 مورخ 1399/10/6 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری چون مطابق تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری مصوّب سال 1390 قدرالسهم‌های شهرداری حداکثر تا 43/75 بر اساس طرح جامع و تفصیلی و با توجّه به ارزش افزوده ایجاد شده از عمل تفکیک برای مالک است؛ لذا تعیین حق السهم شهرداری به صورت ثابت میزان 43/75 درصد خلاف قانون و طبق نظر فقهای معظّم شورای نگهبان اخذ عوارض تفکیک زائد بر حق و آنچه که در قانون مقرّر شده است، خلاف موازین شرع شناخته شد که به موجب ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری، آرای هیئت عمومی در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند 1 ماده 12 این قانون، در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری، معتبر و ملاک عمل است. به علاوه مطابق تبصره 5 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری «هرگونه تخلّف از موضوع این قانون در تفکیک یا افراز اراضی، جرم تلّقی شده و متخلّفین، طبق قانون مجازات اسلامی و قانون تخلّفات اداری تحت پیگرد قانونی قرار خواهند گرفت.» لازم به ذکر است فصول دهم و سیزدهم قانون مجازات اسلامی مصوب 1370 در خصوص تقصیرات و تعدّیات مقامات و مامورین دولتی تعیین تکلیف کرده است.» «با التفات به مواد 598، 600، 603 و 606 قانون مجازات اسلامی، مصوّب 1370 و مواد 13، 15 و 26 قانون ارتقاء سلامت نظام اداری و مقابله با فساد مصوّب 1399 و نیز ماده 95 قانون شهرداری که به موجب آن وزارتین کشور و دادگستری مامور اجرای این قانون می‌باشند به منظور پیشگیری از اعمال سلیقه‌های گوناگون و فراقانونی و نظارت بر حسن اجرای ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری برای نخستین بار در کشور درصد قدرالسهم‌های شهرداری‌ها از اراضی مورد تفکیک و افراز بر اساس «جدول سطوح و سرانه پیشنهادی کاربری‌های شهر» مندرج در طرح جامع تفصیلی هر یک از شهرهای استان گیلان توسط دفتر امور شهری و شوراها با همکاری دفتر فنّی، امور عمرانی و حمل‌ونقل و ترافیک استانداری محاسبه و اعلام و در تعرفه درآمدهای شهرداری‌ها درج و اعلام عمومی شده است». مع الوصف این دفتر در نامه‌های معترض عنه میزان قدرالسهم‌های شهرداری‌ها را تعیین (مقرّره‌گذاری) نکرده است بلکه حداکثر قدرالسهم‌های قابل وصول توسط هر شهرداری را بر اساس طرح‌های مصوّب هر شهر محاسبه و اعلام نموده است. علی هذا نه تنها این مکاتبات مصوبه نبوده و از شمول ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری خارج است بلکه در راستای آرای شماره 9610090905800950 1396/9/28 و 9909970905811210 مورخ 1399/10/6 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و تاکید بر حسن اجرای مقرّرات تبصره 3 ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری بوده است. از آنجا که شاکی در دادخواست خود، دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مکاتبات این دفتر با این مقرّرات را تصریح نکرده است، بنابراین رد شکایت مورد استدعا است." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1404/10/16 به ریاست معاون قضایی دیوان عدالت اداری در امور هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی و با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیئت عمومی براساس ماده 101 قانون شهرداری اصلاحی مصوّب 1390/1/28 مقرر گردیده است: «ادارات ثبت اسناد و املاک و حسب مورد دادگاه‌ها موظّفند در موقع دریافت تقاضای تفکیک یا افراز اراضی واقع در محدوده و حریم شهرها از سوی مالکین، عمل تفکیک یا افراز را براساس نقشه‌ای انجام دهند که قبلا به تایید شهرداری مربوط رسیده باشد. نقشه‌ای که مالک برای تفکیک زمین خود تهیه نموده و جهت تصویب در قبال رسید تسلیم شهرداری می‌نماید، باید پس از کسر سطوح معابر و قدرالسهم شهرداری مربوط به خدمات عمومی از کل زمین، از طرف شهرداری حداکثر ظرف سه ماه تایید و کتبا به مالک ابلاغ شود. بعد از انقضاء مهلت مقرّر و عدم تعیین تکلیف از سوی شهرداری مالک می‌تواند خود تقاضای تفکیک یا افراز را به دادگاه تسلیم نماید. دادگاه با رعایت حداکثر نصاب‌های مقرّر درخصوص معابر، شوارع و سرانه‌های عمومی با اخذ نظر کمیسیون ماده 5 به موضوع رسیدگی و اتّخاذ تصمیم می‌نماید. کمیسیون ماده 5 حداکثر ظرف دو ماه باید به دادگاه مذکور پاسخ دهد. در صورت عدم ارسال پاسخ در مدت فوق، دادگاه با ملاحظه طرح جامع و تفصیلی در چهارچوب سایر ضوابط و مقرّرات به موضوع رسیدگی و رای مقتضی صادر می‌نماید» و براساس تبصره‌های 3 و 4 این ماده الحاقی مصوب 1390/1/28 نیز مقرّر گردیده: «در اراضی با مساحت بیشتر از پانصد مترمربع که دارای سند شش دانگ است شهرداری برای تامین سرانه فضای عمومی و خدماتی تا سقف بیست و پنج درصد و برای تامین اراضی مورد نیاز احداث شوارع و معابر عمومی شهر در اثر تفکیک و افراز این اراضی مطابق با طرح جامع و تفصیلی با توجه به ارزش افزوده ایجادشده از عمل تفکیک برای مالک، تا بیست و پنج درصد از باقی مانده اراضی را دریافت می‌نماید. شهرداری مجاز است با توافق مالک قدرالسهم مذکور را براساس قیمت روز زمین طبق نظر کارشناس رسمی دادگستری دریافت نماید» و «کلّیه اراضی حاصل از تبصره 3 و معابر و شوارع عمومی و اراضی خدماتی که در اثر تفکیک و افراز و صدور سند مالکیت ایجاد می‌شود، متعلّق به شهرداری است و شهرداری در قبال آن هیچ وجهی به صاحب ملک پرداخت نخواهد کرد. در مواردی که امکان تامین انواع سرانه، شوارع و معابر از زمین مورد تفکیک و افراز میسّر نباشد، شهرداری می‌تواند با تصویب شورای اسلامی شهر معادل قیمت آن را به نرخ کارشناسی دریافت نماید.» بنا به مراتب مذکور و با عنایت به اینکه حد نصاب تفکیک در سطح شهر و حریم آن براساس ماده 101 قانون شهرداری و تبصره 3 آن تعیین شده و در این ماده و تبصره‌های آن حکمی درخصوص این امر که چه میزان از اراضی حاصل از تفکیک صرف فضاهای عمومی و یا صرف توسعه معابر عمومی شود تعیین نگردیده، لذا نامه شماره 1402 /80 /42 /25417 مورخ1402/10/4 سرپرست دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان و نامه شماره 1403 /80 /42 /9276 مورخ 1403/4/16 مدیرکل دفتر امور شهری و شوراهای استانداری گیلان مغایر با مفاد ماده 101 قانون شهرداری و تبصره‌های 3 و 4 آن و خارج از حدود صلاحیت مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. هیئت عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مهدی دربین