رای شماره 2270093 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال اطلاق بندهای 1 و 2 از بخشنامه شماره 24452 مورخ 1397/03/01 ریاست جمهوری

تاریخ دادنامه: 1402/8/30 شماره دادنامه: 140231390002270093 شماره پرونده: 0200084 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای علیرضا محمدی طرف شکایت: نهاد ریاست جمهوری موضوع شکایت و خواسته: ابطال بندهای 1 و 2 از بخشنامه شماره 24452 مورخ 1397/3/1 ریاست جمهوری گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال بندهای 1 و 2 از بخشنامه شماره 24452 مورخ 1397/3/1 ریاست جمهوری را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که: "رئیس جمهور در اجرای ماده 17 تصویب نامه شماره 1127128 مورخ 1396/12/28 شورای‌عالی اداری، بخشنامه‌ای را به تاریخ 1397/3/1 تحت شماره 24452 خطاب به تمامی وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، استانداری‌ها و سایر دستگاه‌ها یی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می‌کنند، صادر نموده است که فحوای کلی آن تشکیل میز خدمت در نهادهای پیش گفته و ارائه خدمت به مردم به شرح مندرج در بخشنامه مذکور است. منطوق تصویب نامه شورای عالی اداری احترام به ارباب رجوع، از حیث جلوگیری از سرگردانی در مراجعه به ادارات و سازمان‌ها و راهنمایی مراجعه‌کننده و در کل تکریم ارباب رجوع و تسریع در پیگیری امور ایشان است. ایجاد میز خدمت با حضور کارشناسان مطلع در واحد میز خدمت با اعطای اختیارات لازم حکایتی از همین امر است. همچنین تاکید بر اینکه ارباب رجوع حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را دریافت نماید نیز نشان از هدف مصوبه بر تسهیل امور مردم می‌باشد. حالیه ملاحظه می‌شود که دولت با تفسیر ناصواب از مصوبه مذکور، به منظور اجرای مفاد ماده 17 تصویب نامه شورای عالی اداری، در بند 1 از بخشنامه معترض عنه ارائه خدمت به مردم در محلی غیر از میز خدمت و ارجاع آنان به واحدهای سازمانی و کارشناسان در داخل ادارات را ممنوع و نقض مقررات بر شمرده است همچنین در بند 2 از بخشنامه مذکور پذیرش ارباب رجوع منحصر به میز خدمت شده است. ضمنا به تعبیر صدر بخشنامه، توجیه ممانعت از مراجعه ارباب رجوع به دوایر و کارشناسان داخلی نیز، پیشگیری از امکان برقراری ارتباط غیراصولی و مفسده‌آمیز با کارکنان دولت عنوان شده است. اولا در نظام و حاکمیت اسلامی، مردم ولی نعمت حکومت هستند و تمامی برکات و توفیقات کشور ناشی از پشتیبانی ملت از دولت و حکومت است و روح حاکم بر تمامی قوانین موضوعه احترام به ملت، حفظ حرمت و کرامت مردم و تکریم ارباب رجوع در مراجعه به ادارات و سازمان‌ها است. آنچه در پس اجرای این دو بند از بخشنامه معترض عنه حاصل شده، جلوگیری از مراجعه مردم به واحد مربوطه به منظور پیگیری امورات خود به بهانه بخشنامه فوق و عدم پیش‌برد کار و بروز معضلات بیشتر برای مردم است. پر واضح است که امور کارشناسی، مسائلی فنی و تخصصی هستند که در یک موقعیت شغلی نمی‌گنجد. لذا انتظار اینکه یک کارشناس پاسخگوی تمامی امورات مراجعین مختلف به یک اداره یا سازمان باشد انتظاری نادرست به نظر می‌رسد. ضمن اینکه در فرض بخشنامه، کارشناس میز خدمت می‌بایست با کارشناس مربوطه ارتباط گرفته و موضوع مراجعه‌کننده را پیگیری نماید که این خود نقض غرض است، چرا که هدف از بخشنامه جلوگیری از سرگردانی مردم، تسهیل و تسریع امورات و تکریم ارباب رجوع است نه معطل ماندن بیش از پیش مردم در میز خدمت. ثانیا ملاحظه می‌شود که در صدر بخشنامه معترض عنه، پیشگیری از امکان برقراری ارتباط غیراصولی و مفسده‌آمیز با کارکنان دولت، دلیل این تصمیم عنوان شده است. حال آنکه بر اساس اصل 37 قانون اساسی اصل برائت است و تفسیر دولت محترم در ممانعت از ملاقات ارباب رجوع و کارکنان ادارات، پیش داوری و نوعی ظن ناصواب به شمار می‌آید. ثالثا مطابق ماده 8 منشور حقوق شهروندی که بر اساس اصل 134 قانون اساسی، برنامه و خط مشی دولت عنوان شده است، اعمال هرگونه تبعیض ناروا به ویژه در دسترسی شهروندان به خدمات عمومی ممنوع است. همچنین مطابق ماده 19 این منشور، شهروندان از حق اداره شایسته امور کشور بر پایه قانون مداری، کارآمدی پاسخ‌گویی، شفافیت، عدالت و انصاف برخوردار هستند. مضاف اینکه وفق ماده 23 این منشور، مقامات و ماموران اداری باید در روابط خود با شهروندان پاسخگو و قابل دسترس باشند ایجاد واسطه‌ای که به جای تسهیل و تسریع امور، باعث تطویل کار و دلسردی مردم و عدم انتقال خواست صحیح ارباب رجوع می‌گردد نه تنها هدف تصویب نامه صدرالذکر نیست؛ بلکه مفهومی که از آن برداشت می‌شود، کمک کارشناسان مطلع در رسیدن هرچه سریعتر مردم به پاسخ سوالات و امورات خود است. نظر به اینکه دولت به عنوان نماینده حکومت در تعامل با مردم، مسئول به پاسخ‌گویی است و در این راستا مطابق قانون اساسی موظف به رعایت حقوق ملت است و بند 1 و 2 از بخشنامه معترض عنه به وضوح ایجاد بدگمانی نسبت به عامه مردم و کارکنان دولت است و نه تنها هدف تسهیل امور و تسریع در پاسخ به مردم محقق نمی‌شود، بلکه موجبات نارضایتی و تطویل در پاسخ‌گویی را بوجود می‌آورد، مضافا اینکه مفاد بخشنامه در پاسخ‌گویی انحصاری میز خدمت به مردم با مفهوم و منطوق تصویب نامه شورای‌عالی اداری متمایز است و هدف از تصویب نامه جلوگیری از سرگردانی مردم به ویژه در مراجعات مقدماتی به دستگاه‌ها است، در حالی که دولت هرگونه مراجعه به دوایر داخلی و کارشناسان را ممنوع نموده است، النهایه صدور رای مبنی بر ابطال بند 1 و 2 از بخشنامه معترض عنه، مورد استدعاست." متن بخشنامه مورد شکایت به شرح زیر است: "بخشنامه شماره 24452 1397/3/1 ریاست جمهوری بخشنامه به وزارتخانه‌ها، موسسات و شرکت‌های دولتی، نهادهای عمومی غیردولتی، استانداری‌ها و سایر دستگاه‌هایی که به نحوی از بودجه عمومی استفاده می‌کنند. به منظور جلوگیری از تضییع حقوق شهروندان، تکریم ارباب رجوع، جلوگیری از سرگردانی مردم در ساختمان‌های اداری دستگاه‌های اجرایی، پیشگیری از امکان برقراری ارتباط غیراصولی و مفسده‌آمیز با کارکنان دولت و ایجاد نظام اداری پاسخگو و کارآمد و در اجرای ماده 17 تصویب نامه شماره 1127128 مورخ 1396/12/28 شورای عالی اداری با عنوان «حقوق شهروندی در نظام اداری» موارد زیر ابلاغ می‌شود: 1 از اول تیر ماه سال 1397 به بعد، ارائه خدمت به مردم در محلی غیر از میز خدمت و ارجاع آنان به واحدهای سازمانی و کارشناسان در داخل ادارات ممنوع بوده و نقض مقررات محسوب می‌شود. 2 دستگاه‌های اجرایی مکلف هستند تنها از طریق میز خدمت (حضوری یا الکترونیکی) که در طبقه اول یا در دسترس ترین مکان با مراجعین قرار دارد، ارباب رجوع را پذیرش کرده و حتی المقدور در همان مکان از طریق فرایندهای تجمیع شده در میز خدمت، درخواست‌های مراجعان پذیرش و خدمات لازم به آن‌ها ارائه شود. در این خصوص لازم است: به هنگام پذیرش، از کامل بودن مدارک و مستندات ارائه شده توسط ارباب رجوع در محل میز خدمت، اطمینان حاصل نموده و هرگونه نقص در درخواست، مدارک یا مستندات مربوطه را صرفا در هنگام پذیرش، به اطلاع ارباب رجوع برسانند. زمان صدور پاسخ نهایی خدمت را هنگام پذیرش ارباب رجوع و دریافت مدارک، در قالب رسید به وی اعلام کنند. امکان رهگیری مراحل گردش کار خدمات درخواست شده را از طریق ارائه کد رهگیری منحصربه‌فرد برای ارباب رجوع فراهم کنند. رئیس جمهور" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت (معاون حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 81934/51282 1402/5/14 توضیح داده است که: "1 مطابق بند 1 ماده 17 مصوبه شماره 1127128 1395/12/28 شورای‌عالی اداری در خصوص حقوق شهروندی در نظام اداری مقرر گردید که «در آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که به‌طور متعارف مراجعین زیادی دارند، لازم است علاوه بر رعایت مفاد این مصوبه واحد هماهنگ‌کننده‌ای تحت عنوان «میز خدمت» با حضور کارشناسان مطلع دستگاه با اعطای اختیارات لازم تعبیه شود، به نحوی که مراجعین ضمن استقرار در محل انتظار مناسب، حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه، خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را صرفا از طریق این میز دریافت نمایند». با عنایت به مصوبه مذکور و در اجرای آن، رئیس جمهور وقت در تاریخ 1397/3/1 مبادرت به صدور بخشنامه شماره 24452 1397/3/1 نموده است. 2 شاکی ابطال بندهای 1 و 2 بخشنامه فوق الذکر را به دلیل مغایرت با مصوبه شورای عالی اداری درخواست نموده و این در حالی است که طبق بندهای (پ) و (ت) ماده 80 قانون دیوان عدالت اداری شاکی باید در دادخواست خود به خواسته ابطال مصوبه «حکم شرعی یا مواد قانونی که ادعای مغایرت مصوبه با آن شده» و «دلایل و جهات اعتراض از حیث مغایرت مصوبه با شرع یا قانون اساسی یا سایر قوانین یا خروج از اختیارات مرجع تصویب‌کننده» را مورد اشاره قرار دهد و لذا ادعای مغایرت بخشنامه رئیس جمهور با مصوبه شورای‌عالی اداری از جهات و موجبات مذکور در بندهای مزبور نبوده و از این حیث قابل امعان نظر قضایی از سوی هیات عمومی دیوان نیست. 3 با وجود ایراد فوق باید خاطر نشان نمود که در مصوبه شورای عالی اداری نیز بر این نکته تاکید شده که «مراجعین ضمن استقرار در محل انتظار مناسب، حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه، خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را صرفا از طریق این میز دریافت نمایند» و لذا رئیس جمهور وقت در بخشنامه خود بر این موضوع تاکید نموده که دستگاه‌های اجرایی، به منظور «تکریم ارباب رجوع» و «جلوگیری از سرگردانی مردم در ساختمان‌های اداری دستگاه‌های اجرایی»، صرفا «از طریق میز خدمت (حضوری یا الکترونیکی) که در طبقه اول یا در دسترس ترین مکان یا مراجعین قرار دارد»، خدمت به مردم را ارائه دهند و لذا بخشنامه معترض عنه مغایرتی با حقوق شهروندان نداشته و در راستای تامین هرچه بهتر و مطلوب تر خدمات اداری برای شهروندان است، آن چنان که در بندهای 12 و 17 سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری نیز مقرر شده که دولت باید «توجه به اثربخشی و کارآیی در فرآیندها و روش‌های اداری به منظور تسریع و تسهیل در ارائه خدمات کشوری» و «خدمات‌رسانی برتر، نوین و کیفی به منظور ارتقای سطح رضایت مندی و اعتماد مردم» را در دستور کار خود قرار دهد. 4 شاکی بندهای مورد شکایت از بخشنامه رئیس جمهور را مغایر با اصل 37 قانون اساسی مبنی بر شناسایی اصل برائت دانسته و تفسیر دولت در ممانعت از ملاقات ارباب رجوع و کارکنان ادارات را پیش داوری و نوعی ظن ناصواب دانسته و حال آن که رویکرد حاکم بر بخشنامه همچنان که در صدر آن نیز ذکر شده، «پیشگیری از امکان برقراری ارتباط غیراصولی و مفسده‌آمیز با کارکنان دولت» است و این بدان معنا نیست که دولت، کارکنان خود را فاسد و متهم قلمداد می‌نماید و بلکه به دنبال آن است که برای حفظ سلامت نظام اداری، هرگونه زمینه بروز فساد را از بین ببرد. در این باره سزاوار است که به بندهای 22 و 24 سیاست‌های کلی نظام اداری ابلاغی مقام معظم رهبری اشاره شود که به موجب آن مخاطبان این سیاست‌ها و از جمله، رئیس جمهور موظف شده که «تنظیم روابط و مناسبات اداری بر اساس امنیت روانی، اجتماعی، اقتصادی، بهداشتی، فرهنگی و نیز رفاه نسبی آحاد جامعه» و «ارتقای سلامت نظام اداری و رشد ارزش‌های اخلاقی در آن از طریق اصلاح فرآیندهای قانونی و اداری، بهره‌گیری از امکانات فرهنگی و به کارگیری نظام موثر پیشگیری و برخورد با تخلفات» را عملیاتی سازند. 5 شاکی به مغایرت بندهای 1 و 2 بخشنامه مورد شکایت با منشور حقوق شهروندی ابلاغی رئیس جمهور وقت استناد نموده که قطع نظر از اینکه ماهیتا وارد به نظر نمی‌رسد، چرا که موارد معترض عنه موجب هیچ‌گونه تبعیض نارا در دسترسی شهروندان به خدمات عمومی و عدم پاسخ‌گویی اداره در برابر مردم نخواهند بود. از نظر شکلی نیز مغایرت بخشنامه‌های ابلاغی رئیس جمهور با یکدیگر موضوع صلاحیت هیات عمومی دیوان عدالت اداری به نظر نمی‌رسد. بنا به مراتب فوق ضمن درخواست اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه خواهشمند است در هنگام طرح موضوع در هیات عمومی دیوان عدالت اداری یا هیات تخصصی ذی ربط از نماینده این معاونت جهت ارائه توضیحات لازم دعوت به عمل آید." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/8/30 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی شورای عالی اداری به منظور رفع تبعیض و ایجاد نظام اداری پاسخگو و کارآمد و با هدف بهبود و ارتقای سطح حقوق شهروندی، بهره مندی شهروندان از ظرفیت‌های ایجاد شده، تسهیل در تحقّق اهداف سیاست‌های کلّی نظام اداری، فصل سوم قانون مدیریت خدمات کشوری، بخش هفتم از «برنامه جامع اصلاح نظام اداری» مصوب 1393/10/28 هیات وزیران و همچنین «منشور حقوق شهروندی» ابلاغ شده در تاریخ 1395/9/29، مصوبه «حقوق شهروندی در نظام اداری» به شماره 1127128 مورخ 1395/12/28 را وضع و ابلاغ کرده است و در ماده 17 این تصویب نامه با پیش‌بینی میز خدمت مقرر شده است که در آن دسته از دستگاه‌های اجرایی که به‌طور متعارف مراجعین زیادی دارند، لازم است علاوه بر رعایت مفاد این مصوبه، واحد هماهنگ‌کننده‌ای تحت عنوان «میز خدمت» با حضور کارشناسان مطّلع دستگاه و با اعطای اختیارات لازم تعبیه شود، به نحوی که مراجعین ضمن استقرار در محل انتظار مناسب، حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه، خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را صرفا از طریق این میز دریافت کنند و براساس بند 1 این ماده میز خدمت وظایفی همچون ارائه اطلاعات و راهنمایی‌های لازم به مراجعین در ارتباط با امور مربوط، دریافت مدارک و درخواست‌های مراجعین، انجام امور و درخواست‌های متقاضیان در صورت امکان را برعهده دارد و در غیر این صورت، اعلام تاریخ مراجعه بعدی یا زمان ارائه خدمت نهایی به مراجعین، دریافت نتایج اقدامات انجام شده از واحدهای ذیربط و اعلام آن به مراجعین و هدایت مراجعین به واحدهای مرتبط در موارد ضروری پس از انجام هماهنگی با واحد ذیربط است. با توجه به اینکه این مقرره با هدف هماهنگ ساختن ارائه خدمت بوده و ناظر به آن دسته از دستگاه‌هایی است که به‌طور متعارف مراجعان زیادی دارند و ارائه خدمت از این مسیر با التفات به امکانات و مقدورات دستگاه‌های مشمول است و در خود بخشنامه «حقوق شهروندی در نظام اداری» نیز با عبارت "حتی المقدور بدون حضور در واحدهای داخلی دستگاه" بر این امر تصریح دارد، بنابراین نظر به اینکه براساس فصل سوم قانون مدیریت خدمات کشوری و مشخصا ماده 25 این قانون، مدیران و کارمندان دستگاه‌های اجرایی، خدمتگزاران مردم هستند و باید با رعایت موازین اخلاق اسلامی و اداری و طبق سوگندی که در بدو ورود ادا نموده و منشور اخلاقی و اداری که امضا می‌نمایند وظایف خود را به نحو احسن در راه خدمت به مردم و با در نظر گرفتن حقوق و خواسته‌های قانونی آن‌ها انجام دهند، از این رو اطلاق بندهای 1 و 2 از بخشنامه شماره 24452 مورخ 1397/3/1 ریاست جمهوری که ارائه خدمت به مردم را از ابتدای تیر ماه سال 1397 منحصرا از طریق میز خدمت اعلام کرده در مواردی که اقتضا دارد که مردم ضرورتا با حضور در واحدهای داخلی دستگاه‌های اجرایی خدمت یا پاسخ مورد نیاز خود را دریافت کنند، مغایر با تکالیف قانونی مقرر برای دستگاه‌ها و کارکنان مشمول در لزوم خدمت‌رسانی به مردم بوده و از این حیث که فراتر از تصویب نامه شورای عالی اداری است، خارج از حدود اختیار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری