رای شماره 249807 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در خصوص ابطال تعرفه شماره (28 2) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر لاله جین تحت عنوان عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی

شماره 9903308 - 1403/2/19 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390000249807 مورخ 1403/2/4 با موضوع: «تعرفه شماره (28 2) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر لاله جین تحت عنوان عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیر کل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/2/4 شماره دادنامه: 140331390000249807 شماره پرونده: 9903308 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای ایمان قوامی فرد طرف شکایت: شورای اسلامی شهر لاله جین موضوع شکایت و خواسته: ابطال تعرفه شماره (28 2) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر لاله جین تحت عنوان عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال تعرفه شماره (28 2) از تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر لاله جین تحت عنوان عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که: "آنچه تحت عنوان سابقه دار کردن اراضی و املاک دارای سند عادی از طریق مواد 147 و 148 توسط اداره ثبت تصویب گردیده است، ماهیتا همان عوارض تفکیک است که کرارا توسط هیات عمومی دیوان عدالت اداری به علت خروج از صلاحیت شورای شهر و صلاحیت خاص ادارات ثبت، ابطال گردیده است. آراء شماره 607، 608 و 609 مورخ 1396/6/28 ، 731 مورخ 1396/8/2 ، 198 مورخ 1392/3/20 ، 1089 مورخ 1396/10/26 و 621 مورخ 1391/9/13 دال بر آن است. لذا وفق ماده 101 قانون شهرداری‌ها و ماده 154 اصلاحی قانون ثبت اسناد و املاک، وظیفه تفکیک و افراز بر عهده اداره ثبت است و شهرداری صرفا در خصوص انطباق با طرح‌های شهری اظهار نظر می‌نماید. پر واضح است که تعرفه مارالذکر، مبنا و معیار اخذ عوارض مرقوم را صدور سند و نه افراز و تفکیک قرار داده است. این در حالی است که اخذ قدرالسهم‌های موضوع تبصره 3 اصلاحی ماده 101 قانون شهرداری‌ها که عوارض مبحوث عنه تابع آن است، استثنا بر اصل تسلیط هستند و بایستی در موضوع نص تفسیر شوند و دین شخص به شهرداری محسوب نمی‌شوند و مطالبه شهرداری نسبت به آن‌ها پس از صدور سند فاقد ضرورت و موازین شرعی است. همچنین توجها به اینکه در املاک موضوع ماده 147 قانون ثبت، با اصلاحات صورت گرفته در قانون، اکنون حسب ماده 16 قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی املاک و ساختمان‌های فاقد سند رسمی مصوب 1390/9/20 برای آن‌ها سند صادر می‌شود و قانون مزبور جایگزین ماده 147 گردیده و از تاریخ تصویب قانون فوق که چند ماه پس از تصویب ماده 101 اصلاحی قانون شهرداری‌ها است، صدور سند برای املاک موضوع ماده 147 قانون ثبت طبق این قانون صورت می‌گیرد لذا اعمال ماده 101 اصلاحی و تبصره 3 آن مصوب 1390 در مورد آن‌ها، از همان سال 1390 طبق این قانون انجام می‌شود. این املاک از املاکی هستند که حسب ماده 147 تا تاریخ 1370/1/1 اعیان داشته و با شوارع و معابر موجودیت یافته و شکل گرفته‌اند که مبین عدم ضرورت اخذ قدرالسهم است لذا در ما نحن فیه با توجه به صدور اسناد مالکیت حسب وضعیت خاص اعیانی تا سال 1370 و نیز بندهای خاص (الف) تا (ت) ذیل ماده 1 قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی مصوب 1390/9/20 ، شخص در مقام تفکیک یا افراز نیست و با توجه به صدور سند، لزوم و ضرورتی هم جهت اخذ قدرالسهم‌های موضوع تبصره 3 اصلاحی ماده 101 قانون شهرداری‌ها از وی وجود ندارد چرا که شبکه دسترسی‌ها و شوارع و معابر قبلا شکل گرفته و شهرداری آن‌ها را نامگذاری نموده و به رسمیت شناخته است و نیاز و ضرورتی به ایجاد معبر و شارع در محل نیست تا بتوان به یاری قیاس، قیمت یا بهای آن را پس از رسمیت تصرفات سابقه شخص مطالبه نمود. در مورد سرانه خدماتی نیز با توجه به نظرات متعدد فقهای شورای نگهبان در مورد اخذ آن حسب نیاز و ضرورت آن باید باشد. شایان ذکر است اطلاق مصوبه حتی شامل املاکی که قبل از سال 1390 تفکیک گردیده‌اند لکن سند اخذ ننموده‌اند نیز می‌شود که کاملا خلاف قانون و شرع است. در حقیقت دینی وجود ندارد و اسباب مملک در شرع و ایضا در ماده 140 قانون مدنی تصریح شده و با توجه به عدم مجوزی برای آن، اخذ آن فاقد وجاهت شرعی است. از سوی دیگر صدور سند جزء وظایف اداره ثبت است و از حیطه وظایفی شهرداری خارج است. لذا جواز اخذ وجه به میزان تناسب با زمین رفته به معبر از زمین شخص، پس از صدور سند برای آن، خلاف اصل تسلیط و حدیث نبوی «الناس مسلطون علی اموالهم» بوده و با اصل برائت از تعهدات و حدیث «حرمه مال المسلم کحرمه دمه» و نیز آیه شریفه «لا تاکلوا اموالکم بینکم بالباطل» مغایرت دارد و همچنین طبق نظریه فقهای شورای نگهبان مورخ 1390/9/3 دریافت وجه با تجویز آیین‌نامه و دستورالعمل مغایر شرع است. همچنین طبق ماده 17 قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی پر واضح است که شخصی که در راستای قانون تعیین تکلیف وضعیت ثبتی اراضی و ساختمان‌های فاقد سند رسمی (ماده 147 سابق) تقاضای سند دارد، بایستی 5 % ارزش منطقه‌ای ملک خود را به خزانه‌داری کل بپردازد و اگر مسبوق به صدور سند مالکیت اولیه نباشد، علاوه بر مبلغ فوق باید ما به التفاوت هزینه ثبتی (بقایای ثبتی) را نیز بپردازد. لذا با عنایت به مستندات مزبور، رویکرد قانون‌گذار مبنی بر حذف تشریفات و مانع زدایی و تسریع در صدور اسناد و تعیین تکلیف املاک موصوف بوده است و وقتی که استعلام از شهرداری را حتی برای انطباق با طرح تفصیلی شهر و شبکه معابر ضروری ندانسته است، به طریق اولی شمول قدرالسهم خدمات و فضاهای عمومی و عوارض آن که امری فرعی است در اسناد مزبور لازم الرعایه نمی‌باشد. اصل نیز عدم شرطیت است و با توجه به رویکرد استثنایی قانون‌گذار در املاک مذکور، توسعه و تفسیر موسع آن جایز نبوده و مغایر با هدف قانون‌گذار و سیاق و مدلول کلام وی است. همچنین با توجه به ماده 59 قانون رفع موانع تولید تعیین شرطیت عدم نیاز در خصوص دستگاه‌های مربوط، مغایر با ماده مرقوم می‌باشد. مع هذا نظر به مراتب فوق الذکر و با امعان نظر به اینکه عوارض مغایر شرع و قانون و خارج از حدود اختیار مقام واضع وضع گردیده و با وضع عوارض مصوب مذکور و اعلان عمومی آن، اخذ هر مقدار وجوه از اشخاص با ابتناء بر آن غیر شرعی و فاقد وجاهت و استغنای حقوقی است و خارج از اختیارات واضع آن است و وفق مواد 301 و 303 قانون مدنی، مستوجب ضمان عین و منافع می‌باشد که با توجه به اخذ وجوه مارالذکر، بدین‌وسیله بدوا تقاضای ارجاع به شورای نگهبان جهت احراز خلاف شرع بودن آن و سپس ابطال مصوبه موضوعه معنونه شورای اسلامی شهر لاله جین از زمان تصویب مستندا به مواد 13 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392 مورد استدعاست." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است: "تعرفه عوارض و بهای خدمات سال 1399 مصوب شورای اسلامی شهر لاله جین تعرفه شماره (28 2) عوارض سابقه دار کردن املاک و اراضی: در جهت تامین سرانه‌های عمومی شهر در هر کاربری، هنگام سابقه دار نمودن املاک عادی و آنهایی که براساس ماده 148 و 147 قانون ثبت اسناد و املاک تفکیک شده‌اند یا دارای اسناد عادی معتبر باشند و در شهرداری فاقد سابقه و اعیان هستند و یا به هر عنوان سابقه پرونده در شهرداری می‌باشند، به صورت زیر مشمول دریافت عوارض می‌گردد: تبصره 1: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر از 10 % کمتر یا برابر باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP ) 30) خواهد بود. تبصره 2: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (20 % 10 %) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان( SP 30) 9 % خواهد بود. تبصره 3: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (30 % 20 %) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP ) 30 ( 9 % خواهد بود. تبصره 4: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (40 % 30 %) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP ) 30 ( 8 % خواهد بود. تبصره 5: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر ( 50% 40 %) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP ) 30 ( 7 % خواهد بود. تبصره 6: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (60% 50%) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP ) 30 ( 6 % خواهد بود. تبصره 7: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (70 % 60 %) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP ) 30 ( 4 % خواهد بود. تبصره 8: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (80 % 70 %) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP ) 30 ( 3 % خواهد بود. تبصره 9: در صورتی که در اجرای طرح تفکیکی زمین رفته به معبر (80 % و بالاتر) باشد، عوارض سابقه دار کردن همان SP ) 30 ( 1 % خواهد بود. تبصره 10: در اراضی بالای 500 مترمربع براساس ماده 101 قانون شهرداریها عمل خواهد گردید. تبصره 11: در املاک با کاربری تجاری به مقدار ضرایب فوق 10 P نیز اضافه می‌گردد. تبصره 12: جهت سابقه دار نمودن املاک و ساختمان‌های قدیمی که در شهرداری هیچ‌گونه سابقه تفکیک، پروانه تایید بنا و یا نقل و انتقال ندارند، عوارض سابقه دار کردن به شرح ذیل می‌باشد: عرصه تا 200 مترمربع 70/000/000 ریال عرصه از 400 مترمربع 120/000/000 ریال عرصه تا 500 مترمربع 180/000/000 ریال املاکی که دارای کاربری عمومی می‌باشند و از ادارات ذی ربط پیرو درخواست مالک استعلام گردیده است و عدم نیاز خود را اعلام می‌نمایند، شهرداری می‌تواند براساس قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرح‌های دولتی، نسبت به صدور مجوز فروش، ساخت، حق تفکیک و... با کاربری املاک مجاور و با تراکم پایه شهر و سطح اشغال مجاورین با اخذ تعهد محضری 5 ساله اقدام نماید. در املاک واقع در بلوار 45 متری و سطح شهر که عملیات پیاده روسازی و زیباسازی صورت می‌پذیرد، 50 % هزینه آن را مالکین به عنوان خودیاری به شهرداری باید پرداخت کنند. مالکینی که در نظر دارند نسبت به تعیین تکلیف (اخذ پروانه ساختمانی، تفکیک و...) ملک خود در معابری که عملیات اصلاح و توسعه معابر توسط شهرداری اجرا گردیده و در حال حاضر جدول‌گذاری، زیرسازی و آسفالت آن‌ها در دست اقدام و یا تکمیل شده است، باید نسبت به پرداخت خودیاری تا 50 % اقدام نمایند." علی رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن برای طرف شکایت تا زمان رسیدگی به پرونده پاسخی واصل نگردیده است. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/2/4 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی اولا بر اساس ماده 2 قانون عمران و نوسازی شهری : «در شهر تهران از تاریخ اول فروردین ماه 1348 و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین و اعلام کند بر کلّیه اراضی و ساختمان‌ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به ماخذ پنج در هزار بهای آن‌ها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد، برقرار می‌شود. شهرداری‌ها مکلّفند براساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصرا به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند. مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر موارد مصرح در این قانون در حکم تصرف غیرقانونی در اموال دولت خواهد بود» و طبق تبصره 1 ماده فوق : «ترتیب ممیزی و تشخیص و طرز وصول عوارض مذکور و ترتیب تعیین نسبی از قیمت ملک که در هر شهر با توجه به مقتضیات و شرایط خاص اقتصادی ماخذ دریافت عوارض قرار می‌گیرد، به موجب آیین‌نامه‌ای که از طرف وزارت کشور تنظیم و به تصویب هیات وزیران می‌رسد، تعیین و اجرا خواهد شد.» ثانیا تهیه پرونده جهت املاک و اراضی واقع در محدوده شهر برای وصول عوارض از وظایف شهرداری بوده و اخذ عوارض برای سابقه دار کردن املاک و اراضی از مصادیق اخذ عوارض مضاعف است. ثالثا هیات عمومی دیوان عدالت اداری براساس آراء مختلف خود از جمله دادنامه شماره 1146 مورخ 1400/4/5 این هیات، وضع عوارض برای سابقه دار کردن املاک و اراضی را توسط شوراهای اسلامی شهر مغایر با قانون و خارج از حدود اختیار تشخیص و ابطال کرده است. با توجه به مراتب فوق، تعرفه شماره (28 2) از تعرفه عوارض محلی سال 1399 شهرداری لاله جین که تحت عنوان عوارض سابقه دارکردن املاک و اراضی به تصویب شورای اسلامی این شهر رسیده، خلاف قانون و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 از تاریخ تصویب ابطال می‌شود. این رای بر اساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری