رای شماره 665 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال مصوبه 29/2/1394 شورای اسلامی شهر مشهد ابلاغی به شماره 2301 /94 /4/ش 29/2/1394 در خصوص دریافت عوارض 35% بهای اراضی به جای 20% اراضی

شماره ه / 532 / 94 1396/8/21 بسمه تعالی جناب آقای جاسبی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران با سلام یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه 665 مورخ 1396/7/18 با موضوع : « ابطال مصوبه 1394/2/29 شورای اسلامی شهر مشهد ابلاغی به شماره 4 / 94 / 2301 / ش 1394/2/29 در خصوص دریافت عوارض 35 % بهای اراضی به جای 20 % اراضی .» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری مهدی دربین تاریخ دادنامه : 1396/7/18 شماره دادنامه : 665 کلاسه پرونده : 532 / 94 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای حمزه شکریان زینی موضوع شکایت و خواسته : ابطال مصوبه شماره 4 / 94 / 2301 / ش 1394/2/29 شورای اسلامی شهر مشهد گردش‌کار : شاکی به موجب دادخواستی ابطال مصوبه شماره 4 / 94 / 2301 / ش 1394/2/29 شورای اسلامی شهر مشهد در خصوص عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب از تاریخ تصویب را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « ریاست محترم هیات عمومی دیوان عدالت اداری سلام علیکم احتراما به استحضار می‌رساند : شورای شهر مشهد در تاریخ 1394/2/29 اقدام به تصویب مصوبه‌ای به شماره4 / 94 / 2301 / ش درخصوص عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب می‌نماید . در این مصوبه، در مورد میزان عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب وضع قاعده گردیده که بر اساس آن به شهرداری مشهد اجازه داده شده در مناطق یاد شده، اقدام به اخذ عوارض ورود به محدوده را بر اساس 35 % قیمت کارشناسی روز برای اراضی مشاعی و قولنامه‌ای نماید . شهرداری نیز به استناد این مصوبه، علاوه بر میزان حقوقات قانونی شهرداری در ورود به محدوده املاک، مبالغ هنگفتی را از شهروندان تحت عنوان عوارض ورود به محدوده دریافت می‌نماید . لذا به استناد دلایل ذیل، ابطال این مصوبه را به دلیل غیرشرعی و غیرقانونی بودن آن از تاریخ تصویب خواستارم : دلایل غیرشرعی بودن مصوبه معترض عنه : با عنایت به احکام بیع در قانون مدنی و رساله امام خمینی ( ره ) خرید و فروش املاک و خروج اموال از ید هر شخص، می‌باید اختیاری و در کمال آزادی و رغبت انجام پذیرد و در غیراین صورت از موارد غصب به حساب خواهد آمد . این مفهوم بر مبنای قواعد فقهی از جمله « الناس مسلطون علی اموالهم » ، « من اتلف مال الغیر، فهو له ضامن » ، « من طلب الخراج بغیر اماره اخرب البلاد و اهلک العباد » ، « حرمه مال المومن کحرمه دمه » ، « لاضرر و لاضرار فی الاسلام » و ... می‌باشد . به عبارتی دیگر در موازین اسلام و قوانین جاری اخذ مجانی نداریم و هرگونه خروج مال از دارایی اشخاص، می‌باید با دلیل شرعی صورت پذیرد . مصوبه معترض‌عنه نیز بدون تجویز قانونی و برخلاف شرع مقدس است . زیرا شورای شهر مشهد بدون آن که اختیار قانونی داشته باشد، عملا شهروندان را بالاجبار، ملزم به پرداخت رایگان بهای 35 درصد قیمت ملک خود برای ورود به محدوده می‌نماید که این موضوع مسلما برخلاف اصل تسلیط و حرمت اموال اشخاص و همچنین بر خلاف متن تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367 است که صرفا به شهرداریها اجازه اخذ 20 % ملک را می‌دهد . دلایل غیرقانونی بودن مصوبه معترض عنه : الف : بر مبنای تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها، شهرداری در هنگام ورود املاک به محدوده شهری، حق خواهند داشت حداکثر تا 20 % این اراضی را به منظور تامین معوض تملکات خود از مالکان دریافت نماید . حال آن که در این مصوبه اولا : درصد تعیین شده در متن تبصره فوق‌الذکر از 20 % به 35 % افزایش یافته و تصویب چنین بندهایی، خارج از اختیارات قانونی شورای شهر و بدون تجویز قانونی می‌باشد و دوما : علیرغم اینکه در متن تبصره یاد شده، شهرداری مکلف به دریافت 20 % ملک گردیده است، مصوبه معترض‌عنه شهروندان را مجبور به پرداخت مبلغ آن می‌نماید . در صورتی که ممکن است شهروندی بر اساس قانون، تمایل به واگذاری 20 % از اصل ملک به شهرداری را داشته باشد . بنابراین از این جهت مصوبه معترض‌عنه برخلاف قانون به تصویب رسیده است . ب : موضوع افزایش سهم شهرداری در ورود به محدوده املاک، قبلا نیز در مصوبات شورای شهر سایر شهرها تکرار شده بود که برخی از این مصوبات نیز در هیات عمومی دیوان عدالت اداری بررسی و ابطال گردید . به عنوان مثال می‌توان به رای شماره 346 1380/10/23 هیات عمومی دیوان عدالت اداری در ابطال بند 3 از طرح تفصیلی شهر کاشان، رای شماره 153 1392/2/30 در ابطال بند 2 ذیل ماده 24 از عوارض محلی تبریز و رای شماره 1958 1393/12/11 در ابطال ماده 43 تعرفه عوارض محلی شهر اردبیل اشاره نمود . به عبارتی دیگر علیرغم اینکه مطابق ماده 53 قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1378/12/18 و ماده 92 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392، شهرداری و شورای شهر مشهد ملزم به رعایت مفاد رای صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری بوده‌اند، لیکن بدون توجه به مفاد این آراء، اقدام به تصویب مصوبه‌ای مشابه نموده و از این باب حقوق شهروندان را تضییع می‌نمایند . نظر به مراتب یاد شده، با توجه به مغایرت آشکار مصوبه معترض‌عنه با قواعد شرعی مذکور و همچنین تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها و همچنین با توجه به سابقه ابطال این‌گونه مصوبات در رای شماره 346 1380/10/23 و 153 1392/2/30 و 1958 1393/12/11 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، بر اساس بند 1 ماده 12 و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای ابطال مصوبه معترض‌عنه از تاریخ تصویب آن را دارم .» متن مصوبه مورد اعتراض به قرار زیر است : « جناب آقای گلستانی فرد فرماندار محترم شهرستان مشهد موضوع : عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب سلام علیکم با احترام، لایحه شماره 21 / 174594 1393/10/21 در ارتباط با عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب در جلسه علنی مورخ 1394/2/29 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس مطرح شده و به شرح زیر به تصویب رسید : متن مصوبه : « ماده واحده : به شهرداری مشهد مقدس اجازه داده می‌شود عوارض ورود به محدوده قطعات تا مساحت 2000 ( دو هزار ) مترمربع از اراضی محدوده خین عرب، مطابق نقشه ( مهر شده توسط شورای اسلامی شهر مقدس مشهد ) را بر اساس 35 % قیمت کارشناسی روز برای زمینهای مشاعی، قولنامه‌ای یا زمینهایی که واگذاری سهم شهرداری زیر حد نصاب تفکیک می‌باشد، دریافت نماید . 1 حوزه درآمدی بافت مسکونی ساخته شده سه و بقیه محدوده خین عرب حوزه درآمدی دو می‌باشد . 2 شهرداری مشهد مقدس موظف است مجوزهای لازم را از مراجع ذیصلاح اخذ نماید . 3 هرگونه اقدام در خصوص اراضی محدوده خین عرب، منوط به ذکر نام یا شماره این مصوبه خواهد بود .» بدیهی است این مصوبه با رعایت قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور لازم‌الاجراست . نایب رئیس شورای اسلامی شهر مشهد » در پاسخ به شکایت مذکور، رئیس شورای اسلامی شهر مشهد به موجب لایحه شماره 4 / 94 / 10260 / ش 1394/7/25 توضیح داده است که : « هیات محترم عمومی دیوان عدالت اداری موضوع : لایحه دفاعیه دادخواست آقای حمزه شکریان زینی به کلاسه 532 / 94 سلام علیکم با احترام، بازگشت به نسخه دوم دادخواست آقای حمزه شکریان موضوع پرونده شماره 9409980900000280 مبنی بر درخواست ابطال مصوبه شماره 4 / 94 / 2301 / ش 1394/2/29 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در خصوص عوارض ورود به محدوده اراضی خین عرب به استحضار می‌رساند : شاکی که وکیل دادگستری می‌باشد و سابقا از کارشناسان و مشاوران حقوقی شهرداری بوده از ابتدای سال 1393 به صورت هدفمند برای پانزدهمین بار است که ابطال یکی از مصوبات شورای اسلامی شهر مشهد را خواستار شده و در اغلب دادخواستها مسایل خلاف واقع مطرح کرده است . اما در دفاع از مصوبه معترض‌عنه معروض است : تبدیل املاک بزرگ مقیاس به خصوص زمینهای با کاربری کشاورزی به املاک ریزدانه به دلیل عدم رعایت اصول و ضوابط شهرسازی و صرفا با هدف کسب منافع اقتصادی توسط سرمایه داران و صاحبان املاک بزرگ انجام می‌شود که این امر علاوه بر ایجاد مشکلات عمده در زمینه مسایل شهرسازی و مدیریت شهری به ویژه در بافت حاشیه شهر، ارائه خدمات از سوی شهرداریها را نیز با موانعی مواجه می‌نماید . با توجه به اینکه در گذشته برای جلوگیری از ریزدانه شدن قطعات در اراضی پهنه خین عرب و حفظ حقوق شهروندان، عوارض ورود به محدوده بر اساس مصوبات مربوط به عوارض ورود به محدوده در قالب تفاهم‌نامه دریافت می‌شده است، به منظور تسریع در پاسخ‌گویی به املاک با مساحت کمتر از حد تفکیک و همچنین تعیین تکلیف اراضی قولنامه‌ای مقرر شد تا به شرح مصوبه شماره 4 / 94 / 2301 / ش 1394/2/29 اقدام گردد . در محدوده اراضی خین عرب با مساحت 3446820 مترمربع ( 344 هکتار ) که کاربری آن کشاورزی می‌باشد قطعاتی وجود دارد که بدون پرداخت حق تفکیک و عوارض ورود به محدوده صرفا به صورت غیرقانونی به قطعات کوچکی تقسیم شده و توسط مالکان قولنامه‌ای ساخته شده‌اند و در حال حاضر به صورت کارگاه، مراکز تجاری و منزل مسکونی مجزا محل کار و سکونت افراد و خانواده‌های زیادی می‌باشند . در چنین شرایط این خانواده‌ها از خدمات شهری به دلیل عدم تعیین تکلیف ملک مسکونی بی‌بهره‌اند و شهرداری نیز برای ارائه خدمات دچار مشکل خواهد بود و عملا محلی برای در نظر گرفتن سرانه فضاهای عمومی و خدماتی و سرانه شوارع و معابر و دریافت قدرالسهم شهرداری وجود ندارد . به همین دلیل شهرداری مشهد مقدس لایحه اخذ 35 % قیمت کارشناسی روز برای فقط زمینهای مشاعی و قولنامه‌ای یا زمینهایی که واگذاری سهم شهرداری زیر حد نصاب تفکیک می‌باشد را پیشنهاد نمود که اعضای شورای اسلامی شهر مشهد مقدس نیز با درایت کامل و عدم مغایرت با قانون و به استناد بند 16 ماده 76 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 اقدام به تصویب آن نمود . قضات مستحضرند که در غیراین صورت هیچ کدام از املاک مورد اشاره در شرایط فعلی شان قادر به تامین قدرالسهم شهرداری ( با توجه به ساخت و سازهای انجام شده ) نیستند و شهرداری نیز با توجه به نبود عرصه کافی امکان ارائه خدمات شهری شامل فضای سبز، خیابانها و ...) را نخواهد داشت که تبعات این موضوع ایجاد حاشیه شهر و مسایل نامطلوب امنیتی و بهداشتی را به دنبال خواهد داشت . این مصوبه تنها راهکار به دست آمده در خصوص حل مشکل شهروندان است که با استقبال آنان نیز روبرو شده است . با اجرای این مصوبه درآمد ناشی از اخذ 35 % قیمت کارشناسی روز، جهت تملکات لازم برای اجرای طرحهای شهرداری مصرف می‌شود و بدین ترتیب روند پاسخ‌گویی به املاک متقاضی منطقه خین عرب سرعت قابل ملاحظه‌ای خواهد گرفت . البته در بند 2 مصوبه معترض‌عنه شهرداری مکلف شده است تا نسبت به اخذ مجوزهای لازم از جمله کمیسیون ماده 5 قانون تاسیس شورای عالی شهرسازی و معماری ایران برای ارائه پایانکار به املاک متقاضی اقدام نماید . شاکی به برخی قواعد فقهی اشاره کرده است و مصوبه شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را مغایر این قواعد دانسته و خلاف شرع می‌داند که اعلام می‌دارد دریافت عوارض ورود به محدوده به هیچ وجه منافاتی با تسلط مالکانه و حق مالکیت اشخاص نداشته و مالکیت شرعی، رسمی و قانونی افراد بر اموال خود برای همه اشخاص حقیقی و حقوقی از جمله شورای اسلامی شهر مشهد مقدس لازم و قابل احترام می‌باشد . هدف شورا از تصویب این عوارض جنبه درآمدی نبوده بلکه راهکاری در راستای حل مشکل شهروندان برای پاسخ‌گویی سریعتر و همچنین تشویق ایشان برای تعیین تکلیف املاک و مستحدثات و جلوگیری از تبعات منفی متعدد حاشیه‌نشینی شهر شامل مشکلات حقوقی نقل و انتقال املاک قولنامه‌ای، مسایل زیست‌محیطی ناشی از عدم ارائه خدمات توسط شهرداری، مشکلات امنیتی و اجتماعی بافت نابسامان این منطقه می‌باشد . در خصوص ادعای شاکی مبنی بر نقض تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها توسط شورای اسلامی شهر مشهد مقدس معروض است : در تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مقرر گردیده در صورت تقاضای مالک برای استفاده از مزایای ورود به محدوده شهری، می‌باید علاوه بر تامین اراضی مورد نیاز جهت تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی و آماده‌سازی زمین، معادل بیست درصد از خالص زمین را نیز به شهرداری واگذار نماید و با عنایت به اینکه خدمت عمومی دقیقا در طرح جامع و تفصیلی شهرها دارای مصادیق خاص خود می‌باشد و از طرفی تفکیک اراضی بر مبنای ضوابط طرحهای جامع و تفصیلی یکی از مهمترین مصادیق استفاده از مزایای ورود به محدوده خدمات شهری خواهد بود به همین دلیل نیز در تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداریها به موضوع تامین اراضی مورد نیاز جهت فضاهای خدمات اشاره شده است . اگر شهرداری حقوق مزایای ورود به محدوده را مستقل از میزان زمین موضوع تبصره 3 و 4 ماده 101 اصلاحی دریافت نماید و هر کدام را به صورت مجزا محاسبه نماید در این صورت درصد قابل توجهی از زمین مالک باید به شهرداری واگذار شود به عبارت دیگر سرانه‌های طرح جامع و تفصیلی شهر در خصوص محاسبه تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی به علاوه 20 درصد خالص موضوع تبصره 4 ماده واحده بالغ بر 56 درصد خواهد بود و از طرفی اگر مالک همین زمین را نیز تفکیک نماید بر اساس گفته خود شاکی باید 43 درصد ملک را به شهرداری واگذار نماید که جمعا 99 درصد خواهد بود که به هیچ عنوان با عدالت سازگاری نخواهد داشت لذا شورای اسلامی شهر مشهد مقدس در جهت جلوگیری از ورود زیان بیشتر به مالکین اقدام به تصویب ماده 37 از دفترچه ضوابط درآمدی نموده و مقرر شده شهرداری جهت مزایای ورود به محدوده و انجام عملیات تفکیک حداکثر 43 / 75 درصد از زمین را دریافت و مجوز تفکیک را صادر نماید و بنا به دلایلی که بیشتر ارائه شد مصوبه معترض‌عنه را جهت مساعدت بیشتر به شهروندان و حل مشکلات جاری ایشان و منطقه به تصویب رسانید که تنها 35 % از ارزش روز ساختمان را شامل می‌شود و حتی کمتر از 43 / 75 درصد قبلی نیز می‌باشد . بنابراین ملاحظه می‌فرمایید نه تنها در حق مالکین اجحافی صورت نگرفته بلکه این مصوبه به نفع مردم بوده و نهایت مساعدت را در حق مردم اعمال کرده است که بذل عنایت ویژه هیات به این مهم را تقاضامند است . در پایان ضمن ارائه لایحه دفاعیه فوق که موید قانونی بودن مصوبه شماره 4 / 94 / 2301 / ش 1394/2/29 شورای اسلامی شهر مشهد مقدس می‌باشد مستدعیست نسبت به صدور حکم به رد دادخواست شاکی عنایت نموده و شورای اسلامی شهر مشهد مقدس را در پیش‌برد اهداف والای مدیریت شهری پایتخت معنوی ایران یاری فرمایند .» در خصوص ادعای مغایرت موضوع مصوبه شماره 4 / 94 / 2301 / ش 1394/2/29 شورای اسلامی شهر مشهد با شرع مقدس اسلام، قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان به موجب لایحه شماره 95 / 102 / 1689 1395/5/5 اعلام کرده است که : « اگر چه قانون حق جعل عوارض را به شورای اسلامی شهرداده است اما نظر به اینکه شاکی مدعی شده در خصوص مورد بحث این حق به واسطه تبصره 4 ماده واحده قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب 1367/8/29 تقیید می‌گردد، علیهذا در این صورت اخذ عوارض چون بدون مجوز قانونی است خلاف موازین شرع می‌باشد . البته تشخیص خلاف قانون بودن با آن دیوان است .» هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1396/7/18 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی مطابق تبصره 4 قانون تعیین وضعیت املاک واقع در طرحهای دولتی و شهرداریها مصوب سال 1367 مراجع قانونی می‌توانند در مقابل موافقت با تقاضای صاحبان اراضی برای استفاده از مزایای ورود به محدوده توسعه و عمران شهر، علاوه بر انجام تعهدات مربوط به عمران و آماده‌سازی زمین و واگذاری سطوح لازم برای تاسیسات و تجهیزات و خدمات عمومی، حداکثر تا 20 % از اراضی آن‌ها را برای تامین عوض اراضی واقع در طرحهای موضوع قانون و همچنین اراضی عوض طرحهای نوسازی و بهسازی شهری به‌طور رایگان دریافت کنند . نظر به اینکه در مصوبه 1394/2/29 شورای اسلامی شهر مشهد که طی شماره 4 / 94 / 2301 / ش 1394/2/29 ابلاغ شده به جای 20 % اراضی، 35 % بهای اراضی به عنوان عوض دریافت می‌شود، این حکم مغایر تبصره 4 قانون فوق‌الذکر است و با لحاظ نظریه شماره 95 / 102 / 1689 1395/5/5 قائم‌مقام دبیر شورای نگهبان، چون مصوبه مورد اعتراض مغایر قانون تشخیص شد مغایر شرع نیز می‌باشد با استناد به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و تبصره 2 ماده 84 و مواد 87 و 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 و تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان، حکم بر ابطال مصوبه از تاریخ تصویب آن صادر می‌شود . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی