رای شماره 3307534 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع: اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767 1402/4/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری

شماره0205231 - 1403/1/5 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390003307534 مورخ 1402/12/19 با موضوع: «با اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767 مورخ 1402/4/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری که بر اساس آن حکم به ابطال بندهای شماره 01234015، 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران کشور صادر شده است، موافقت نگردید و بنابراین رای مذکور به قوت خود باقی است.» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/12/19 شماره دادنامه: 140231390003307534 شماره پرونده: 0205233 0205232 0205231 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری متقاضی: رئیس دیوان عدالت اداری موضوع شکایت و خواسته: اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767 1402/4/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری گردش کار: وزیر نیرو و معاون آب و آبفا، رئیس هیات مدیره و مدیرعامل شرکت مادر تخصصی مدیریت منابع آب ایران به موجب نامه‌های جداگانه اما با متن مشابه به شماره‌های 1402/31147/40/100 1402/6/4 و 1402/100/12007 1402/6/5 به رئیس دیوان عدالت اداری به‌طور خلاصه اعلام کرده‌اند که: "در خصوص دادنامه شماره 140231390001064767 1402/4/27 صادره از هیات عمومی دیوان عدالت اداری موضوع ابطال بندهای شماره 01234015، 01234016 و 01234019 از جداول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران کشور، با توجه به اینکه رای صادره واجد ایرادات قانونی به شرح ذیل می‌باشد، خواهشمند است در اجرای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری ضمن موافقت با توقف اجرای دادنامه مذکور، مساعدت شایسته مبنی بر رسیدگی مجدد به موضوع را مبذول فرمایند. ایرادات قانونی و اجرایی: بستر رودخانه‌ها «در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران» است و نه در مالکیت وزارت نیرو و وظایف مرتبط با آن بین دستگاه‌های مختلف تقسیم شده است. وظایف قانونی وزارت نیرو طبق ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب و تبصره‌های ذیل آن در خصوص رودخانه‌ها، محدود به تعیین حد حریم و بستر رودخانه‌ها، موافقت یا مخالفت با ایجاد اعیانی یا حفاری یا تصرف در بستر رودخانه‌ها طبق ضوابط جاری و نیز اقدام قانونی در رفع اعیانی‌های مزاحم امور آب و برق است و در هیچ نص قانونی، وظیفه‌ای مبنی بر لایروبی یا تنظیف و رفع خطر سیلاب از رودخانه‌ها در حوزه عملکردی شهرداری‌ها، بر عهده وزارت نیرو نهاده نشده است و این وظایف اخیرالذکر در محدوده شهرها طبق نصوص صریح قانونی بر عهده شهرداری‌ها می‌باشد. از این رو باید توجه داشت، مالکیت اموال عمومی، هیچ ارتباطی با وظایف قانونی ندارد. لازم به ذکر است عدم مالکیت شهرداری‌ها بر بستر رودخانه‌ها در داخل شهرها، نافی وظایف شهرداری‌ها در اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل (از جمله لایروبی رودخانه‌ها) نخواهد بود. بندهای 2 و 4 ماده 55 قانون شهرداری، معتبر و لازم الاجرا است و به کلیه مجاری آبی که می‌تواند باعث ایجاد سیل گردد، تعمیم دارد. وظیفه تنظیف و نگهداری و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آب‌ها و اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل که بندهای 2 و 14 ماده 55 قانون شهرداری آن‌ها را جزو وظایف شهرداری‌ها قلمداد کرده است، هیچ ارتباطی با وضعیت مالکیت بستر رودخانه نداشته و ندارد و تغییر وضعیت مالکیت آن از «مالکیت شهرداری» طبق تبصره 6 ماده 96 قانون اصلاح قانون شهرداری‌ها (مصوب 1345) به «متعلق به دولت» طبق قانون آب و نحوه ملی شدن آن (مصوب 1347) و «در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران» طبق قانون توزیع عادلانه آب (مصوب 1361)، هیچ خدشه‌ای بر وظایف شهرداری‌ها در این باره وارد نمی‌کند. برخلاف ادعای شاکی رودخانه‌ها در مالکیت دولت نیست و صرفا بستر رودخانه‌ها به عنوان مشترکات، در اختیار حکومت جمهوری اسلامی ایران است و مضافا وزارت نیرو متولی نگهداری رودخانه نیست بلکه فقط وظایفی در چهارچوب ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب نسبت به بستر رودخانه‌ها دارد. همچنین باید توجه داشت واژه «تنظیف» در بند 2 ماده 55 قانون شهرداری اعم از «لایروبی» بوده و تمام اقدامات لازم برای پاکسازی مجاری آبی از اجرام طبیعی و مصنوعی را شامل می‌شود، کما اینکه عبارت «اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل» در بند 14 ماده 55 همان قانون، تصریح و تاکیدی بر کلیه اقدامات از جمله لایروبی و هرگونه اقدام لازم بوده و تمام شبهات احتمالی را برطرف می‌کند. مواد 1 و 8 قانون پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل (مصوب 1348) به قوت خود باقی است. از این رو مبرهن است قانون‌گذار، قانون پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل را به تصویب رسانده و وزارت کشور و شهرداری‌ها را موظف به حفظ جان و مال مردم از خطرات سیل و انجام کلیه اقدامات لازم برای حفظ و اصلاح و احداث مسیل و سیل برگردان نموده است. نظریه شماره 2731/95/7 1395/10/25 اداره کل حقوقی قوه قضائیه نیز بر وظیفه شهرداری‌ها درباره تنظیف و نگهداری رودخانه‌ها در داخل شهرها تصریح دارد. نسخ تبصره 6 ماده 96 قانون شهرداری‌ها هیچ ارتباط حقوقی و قانونی به از بین رفتن مسئولیت شهرداری‌ها در تنظیف و نگهداری و تسطیح معابر و انهار عمومی و مجاری آب‌ها و اتخاذ تدابیر موثر و اقدام لازم برای حفظ شهر از خطر سیل طبق بندهای 2 و 14 ماده 55 قانون شهرداری ندارد. نظریه شماره 2731/95/7 1395/10/25 اداره کل حقوقی قوه قضائیه مبنی بر اینکه «تنظیف و نگهداری انهار عمومی، خدمت عمومی محسوب می‌گردد و ارتباطی به مالکیت یا واگذاری بستر انهار، رودخانه‌ها و کانال‌های عمومی و ... به وزارت نیرو ندارد»، موید استدلال فوق بوده و عدم ارتباط وضعیت مالکیت بستر رودخانه با وظایف محوله را صراحتا بیان می‌کند. استناد به رای غیرقطعی شماره 18827 1399/4/14 هیات حل اختلاف دستگاه‌های اجرایی استان لرستان، واجد اشکال بوده و به هیچ وجه قابل تعمیم به کل کشور نیست. باید بیان داشت رای شماره 18827 1399/4/14 پس از طی مراحل در معاونت حقوقی ریاست جمهوری در حال حاضر طبق اصل 134 قانون اساسی که بیان می‌دارد: «در موارد اختلاف نظر و یا تداخل در وظایف قانونی دستگاه‌های دولتی در صورتی که نیاز به تفسیر یا تغییر قانون نداشته باشد، تصمیم هیات وزیران که به پیشنهاد رئیس جمهور اتخاذ می‌شود لازم الاجرا است» در حال بررسی در هیات دولت می‌باشد و از سوی دیگر، تعمیم دادن تصمیم غیرقطعی و موردی هیات حل اختلاف دستگاه‌های اجرایی استان لرستان به کل کشور بلاوجه می‌باشد. تلقی مبنی بر مسئولیت وزارت نیرو در لایروبی رودخانه‌ها در داخل شهرها، باعث تحمیل فشار مالی بر بودجه عمومی کشور خواهد شد. به موجب قانون شهرداری‌ها و قانون پیشگیری و مبارزه با خطرات سیل، ایمن‌سازی شهرها در برابر سیل از طریق اقداماتی مانند دیواره‌سازی مسیر رودخانه‌ها یا لایروبی آن‌ها بر عهده شهرداری‌ها و از محل درآمدهای شهری است. از این رو از نظر بار مالی، فشار زیادی بر منابع عمومی کشور ایجاد می‌کند. رویه جاری کشور در اقدامات مربوط به لایروبی و رفع خطر سیل و اختصاص بودجه در سنوات پیشین به وزارت کشور، دال بر اعتقاد به وظیفه شهرداری‌ها در محدوده‌های شهری است که در طول سنوات طولانی نشان از اعتقاد قوه مجریه و دستگاه‌های نظارتی و قضایی بر تقسیم این وظایف دارد. از سوی دیگر اختصاص بودجه در سال‌های قبل به وزارت کشور و استانداری‌ها و وجود توافق نامه‌های متعدد در شهرهای مختلف مبنی بر لایروبی رودخانه‌ها در مناطق شهری توسط شهرداری‌ها تاکیدی بر این موضوع است . تصریح دستورالعمل نحوه مقابله با ترک وظایف قانونی مدیران و کارمندان و پیشگیری از آن (ابلاغی شماره 100/12340/9000 1399/7/30 از سوی رئیس قوه قضائیه) بر بند 14 ماده 55 قانون شهرداری حاکی از وظیفه شهرداری‌ها در لایروبی رودخانه‌های واقع در محدوده‌های شهری است و هرگونه استنکاف شهرداری‌ها از این وظیفه قانونی، مصداق ترک فعل بوده و قابل تعقیب از سوی مراجع ذی صلاح قانونی و قضایی خواهد بود . مضافا اینکه وظیفه قانونی وزارت نیرو در خصوص رودخانه‌ها صرفا به تبصره 4 ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب مبنی بر تخلیه و قلع اعیانی‌های موجود در بستر و حریم انهار و رودخانه‌ها و کانال‌های عمومی و مسیل‌ها و مرداب و برکه‌های طبیعی مزاحم برای امور مربوط به آب یا برق با اجازه و نظارت دادستان یا نماینده او محدود است. علاوه بر موارد مارالذکر ایراداتی بر صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایت مذکور به قرار ذیل وارد می‌باشد: اساسا رسیدگی به شکایت شهرداری خرم آباد (شاکی) در هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر اصل 173 قانون اساسی و خارج از شمول صلاحیت هیات عمومی می‌باشد. طبق اصل 173 و رای شماره 37، 38 و 39 وحدت رویه هیات عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 10/7/1368 شاکی باید فردی از آحاد مردم باشد و این امر منصرف از مراجع عمومی از قبیل شهرداری‌ها می‌باشد و گسترش مفهوم «مردم» به نهادی عمومی مانند شهرداری‌ها واجد ایراد اساسی و توسعه شمول قانون است. مصوبات شورای عالی مدیریت بحران کشور (طرف شکایت) قابلیت طرح در هیات عمومی دیوان عدالت اداری را ندارد. طبق قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران، تصویب نامه‌ها و آیین‌نامه‌های دولتی صرفا محدود به مصوباتی است که توسط قوه مجریه وضع می‌شود. آن چنان که از ترکیب اعضای شورای عالی مدیریت بحران کشور بر می‌آید اعضای آن صرفا از بین اعضای دولت (قوه مجریه) نیست و اعضایی از نهادهای تحت نظر مقام معظم رهبری (مدظله العالی)، مجلس شورای اسلامی و موسسه خیریه غیرانتفاعی غیردولتی (جمعیت هلال احمر) را در بر دارد و اساسا این شورای عالی، دولتی نبوده و ماهیتی فرابخشی دارد و در محدوده سیاست‌های کلی ابلاغی مقام معظم رهبری (مدظله العالی) عمل می‌کند. لذا بدیهی است مصوبات آن خارج از شمول بند 1 ماده 12 قانون دیوان عدالت اداری تحت عنوان آیین‌نامه‌ها یا سایر نظامات و مقررات دولتی قرار دارد. لذا با توجه به رای شماره 37، 38 و 39 10/7/1368 و شماره 155 25/7/1371 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات و اعتراضات جز نسبت به مصوبات و نظامات دولتی از قلمرو صلاحیت دیوان خارج است. با عنایت به مراتب فوق الذکر و تاکید بر اینکه طبق تبصره 1 ماده 17 لایحه حفاظت از رودخانه‌ها وکاهش خطرات سیل که آخرین اراده دولت و قوه مجریه درباره نحوه مدیریت سیلاب در رودخانه‌های داخل شهرها و روستاها می‌باشد و تصریح می‌نماید «اجرای اقدامات مرتبط با طرح‌های ایمن‌سازی مراکز جمعیتی از قبیل لایروبی، ساماندهی و رفع موانع آبگذری در داخل محدوده و حریم شهرها بر عهده شهرداری و در محدوده روستا بر عهده دهیاری هر محل می‌باشد» و هم اکنون طی نامه شماره 56571/130626 1401/7/24 رئیس جمهور در فرآیند رسیدگی برای تصویب در مجلس شورای اسلامی قرار دارد و از سوی دیگر، رای صدرالذکر علاوه بر ایجاد تبعات نامطلوب شدید بر بودجه عمومی کشور، باعث اختلال در مدیریت رودخانه‌ها و سیلاب شده و امکان ورود خسارات جانی و مالی برمردم و بیت المال را فراهم می‌آورد، رسیدگی مجدد طبق ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری مورد تقاضا است. در خاتمه با توجه به اینکه اجرای دادنامه صدرالذکر، تکلیف مالایطاق بر عهده شرکت‌های آب منطقه‌ای استان‌ها و شرکت سهامی سازمان آب و برق خوزستان تحمیل می‌نماید، استدعا دارد موافقت فرمایند تا تعیین تکلیف درخواست اعمال ماده 91 اجرای دادنامه مذکور متوقف شود." متن رای شماره 140231390001064767 1402/4/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری به قرار زیر است: "اولا براساس بند (و) تبصره 8 قانون بودجه سال 1399 کل کشور مقرر شده است: «به منظور تامین بخشی از کسری منابع مورد نیاز طرح‌های ساماندهی و لایروبی رودخانه‌های در معرض یا مستعد وقوع سیلاب، به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان‌ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده می‌شود بهره برداری از مصالح مازاد رودخانه‌ای را در قالب قرارداد مشارکت عمومی خصوصی، به پیمانکاران واگذار و منابع حاصله را به ردیف 210301 واریز کنند و از محل منابع مزبور نسبت به اجرای اقدامات پیشگیرانه مرتبط با طرح‌های مذکور و بازسازی و رفع خسارات ناشی از سیلاب اقدام کنند. دستورالعمل اجرایی این بند ظرف مدت سه ماه از تاریخ ابلاغ این قانون توسط وزارت نیرو تهیه و ابلاغ می‌گردد.» ثانیا برمبنای جزء 1 بند (ز) تبصره 8 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقرر شده است: «1 به منظور پیشگیری و بازسازی خسارت ناشی از سیل و ساماندهی و لایروبی رودخانه‌ها و آب بندان‌ها و استخرها و لایروبی تالاب‌ها و سدها به شرکت‌های آب منطقه‌ای استان‌ها و سازمان آب و برق خوزستان اجازه داده می‌شود بهره برداری از مصالح مازاد رودخانه‌ای و خاک مازاد آب بندان‌ها را از طریق مزایده به پیمانکاران و بهره برداران شن و ماسه (با به کارگیری پیمانکاران دارای صلاحیت) به شرط واریز حقوق دولتی و رعایت ملاحظات محیط زیستی و حقوق ذینفعان و بهره برداران بخش کشاورزی واگذار نماید...» و بر همین اساس، شرکت‌های آب منطقه‌ای استان‌ها و سازمان آب و برق خوزستان متولی اصلی لایروبی رودخانه‌ها و آب بندان‌ها و استخرها و تالاب‌ها و سدها هستند. ثالثا براساس قسمت آخر بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوری اسلامی ایران مصوب سال 1389 پرداخت هرگونه هزینه از اعتبارات شهرداری به دستگاه‌های اجرایی ممنوع اعلام شده است. رابعا براساس رای شماره 18827 مورخ 1399/4/14 هیات حل اختلاف دستگاه‌های اجرایی استان لرستان نیز عملیات لایروبی، احداث دیواره حفاظتی و آزادسازی حریم رودخانه‌ها در داخل شهر از وظایف ذاتی وزارت نیرو و به تبع شرکتهای آب منطقه‌ای استان‌ها اعلام شده است. بنا به مراتب فوق و با عنایت به اینکه در بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 جدول معترض عنه، سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور و همچنین شهرداری‌ها به عنوان دستگاه مسئول نسبت به امر ساماندهی و ایمن‌سازی و لایروبی مسیل‌ها و رودخانه‌ها تعیین شده‌اند، لذا بندهای شماره 01234015 و 01234016 و 01234019 از جدول مصوب جلسه مورخ 1400/9/24 شورای عالی مدیریت بحران مغایر با مواد قانونی مذکور و خارج از حدود اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است." شهردار خرم آباد به موجب لایحه‌ای به شماره 100752 1402/9/9 در جهت تایید و ابرام دادنامه فوق الذکر به‌طور خلاصه توضیح داده است که: "احتراما در خصوص درخواست وزارت نیرو مبنی بر رسیدگی مجدد نسبت به دادنامه شماره 140231390001064767 1402/4/27 همان‌طور که مستحضرید تمام وظایف و امورات رودخانه‌های داخل محدوده شهرها از وظایف شرکت آب منطقه‌ای می‌باشد و ارتباطی به شهرداری‌ها ندارد و توسط مراجع تصمیم گیر (مجلس شورای اسلامی، قوه قضائیه، معاونت حقوقی رئیس جمهور، هیات حل اختلاف دستگاه‌های اجرایی استان) و هیات عمومی دیوان عدالت اداری تعیین تکلیف شده است. کلیه امورات رودخانه‌ها در داخل محدوده شهرها اعم از لایروبی احداث دیواره تنظیف و آزاد‌سازی حریم رودخانه‌ها به عهده شرکت‌های آب منطقه‌ای می‌باشد و شهرداری‌ها در این خصوص مسئولیتی ندارند و بند (ح) و (ط) تبصره 8 قانون بودجه سال 1402 که موخر بر تمامی قوانین می‌باشد مسئول و متولی پیشگیری، بازسازی خسارت ناشی از سیل و ساماندهی و ایمن‌سازی و لایروبی رودخانه‌ها اعم از داخل و خارج از شهرها شرکت‌های آب منطقه‌ای تعیین شده است. از طرفی به استناد بند (ز) ماده 174 قانون برنامه پنجم توسعه هرگونه هزینه از اعتبارات شهرداری‌ها برای دولت ممنوع است و از همه مهمتر استفتاء مورخ 1376/2/4 مقام معظم رهبری پرداخت و کمک شهرداری‌ها به دستگاه‌های موضوع ماده 5 قانون مدیریت خدمات کشوری به هر طریق مغایر آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها و فاقد وجاهت قانونی و شرعی بوده و مسئولیت ناشی از اجرای دقیق این موضوع به عهده ذیحسابان شهرداری (شهردار و مسئول امور مالی) می‌باشد و با توجه به اینکه به استناد اصل 45 قانون اساسی و ماده 2 قانون توزیع عادلانه آب مالکیت رودخانه‌ها در اختیار دولت می‌باشد. لذا شهرداری شرعا و قانونا حق هیچ‌گونه هزینه‌ای برای امورات رودخانه‌ها را ندارند. در نهایت حسب شکایت شهرداری خرم آباد هیات عمومی دیوان عدالت اداری ضمن ابطال مصوبه شورای عالی بحران کشور لایروبی، ایمن‌سازی و ساماندهی رودخانه‌های داخل محدوده شهرها را از وظایف وزارت نیرو دانسته که دادنامه موصوف طی نامه شماره 107569 1402/5/28 توسط قائم مقام وزارت کشور جهت اجراء به ستاد مدیریت بحران کشور ابلاغ گردید که ظاهرا وزارت نیرو در راستای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری و با این عنوان که رای موصوف خلاف قانون صادر شده تقاضای رسیدگی مجدد نموده است. علی هذا با توجه به مراتب مذکور تقاضای تایید و ابرام دادنامه شماره 140231390001064767 1402/4/27 که بر مبنای قانون صادر شده و خدشه‌ای بر آن وارد نمی‌باشد مورد استدعاست." رئیس دیوان عدالت اداری در اجرای ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری موضوع را جهت بررسی به هیات تخصصی اداری و امور عمومی دیوان عدالت اداری ارجاع کرد و متعاقبا پس از اظهارنظر آن هیات، پرونده در دستورکار جلسه هیات عمومی قرار گرفت. هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/12/19 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است. رای هیات عمومی پس از بررسی موضوع و دلایل ابرازی، رای شماره 140231390001064767 مورخ 1402/4/27 هیات عمومی دیوان عدالت اداری مغایر با قانون و واجد ایراد و اشتباه تشخیص داده نشد و با توجه به اینکه رای مذکور در چهارچوب قوانین و مقررات قانون بودجه حاکم صادر شده است، لذا موجبی برای اعمال ماده 91 قانون دیوان عدالت اداری نسبت به آن وجود ندارد. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری