رای شماره 1829543 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال اطلاق نامه شماره 53/028/462450 مورخ 1400/5/10 مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور

شماره 107487 - 1403/8/19 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیئت عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140331390001829543 مورخ 1403/8/1 با موضوع: «اطلاق نامه شماره 53/028/462450 مورخ 1400/5/10 مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور به تبعیت از نظر فقهای شورای نگهبان در حد مقرر در نظریه مذکور از تاریخ تصویب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیر کل هیئت عمومی و هیئت‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1403/8/1 شماره دادنامه: 140331390001829543 شماره پرونده: 0107487 مرجع رسیدگی: هیئت عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای احسان قائمی طرف شکایت: سازمان امور اراضی کشور موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره 53/028/462450 مورخ 1400/5/10 مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال نامه شماره 53/028/462450 مورخ 1400/5/10 مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است که : " همان‌طور که مستحضرید دیوارکشی باغات (و نه اراضی زراعی)، وفق بند 5 تبصره یک دستورالعمل تعیین مصادیق و ضوابط موضوع تبصره 4 الحاقی به ماده 1 و تبصره اصلاحی ماده2 قانون حفظ کاربری زراعی و باغ‌ها، موضوع ماده 10 تصویب نامه شماره 59879 ت 37110 ه مورخ 1386/4/19 هیئت وزیران، تغییر کاربری محسوب نمی‌شد و از مصادیق بهینه‌سازی تولیدات کشاورزی به حساب می‌آمد. در پی صدور دادنامه شماره 9909970905810633 مورخ 1399/4/15 [ 1399/5/14 ] هیئت عمومی دیوان عدالت اداری، دستورالعمل مار الاشاره مورد بازبینی قرار گرفت و دستورالعمل اصلاحی در تاریخ 1399/10/29 به شماره 020/26213 از سوی وزیر جهاد کشاورزی به روسای سازمان‌های جهاد کشاورزی استان‌ها ابلاغ شد . همان گونه که فوقا اشاره شد دیوار کشی باغات به صراحت از مصادیق تغییر کاربری استثناء شده بود و ذیل تبصره 4 ماده 1 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها لحاظ شده بود و بالتبع از پرداخت عوارض تغییر کاربری معاف بود. در دستورالعمل اصلاحی جدید، دیوار کشی باغات مسکوت ماند. به نحوی که تصمیم‌گیری در مورد این که آیا مصداق تغییر کاربری می‌باشد یا خیر و بلاتکلیف ماندن اخذ یا عدم اخذ عوارض از سوی سازمان‌های جهاد کشاورزی استان‌ها موجب پرسش‌های بسیاری برای این سازمان‌ها شد. در همین راستا، مدیر امور اراضی استان خراسان جنوبی طی نامه‌های شماره 1400/2/12528 مورخ 1400/2/8 و شماره 1400/2/36937 مورخ 1400/4/5 به مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور در خصوص آخرین ضوابط دیوارکشی پرسش نموده که در پاسخ نامه‌ای به شماره 53/028/462450 مورخ 1400/5/10 به استان ارسال شده است که همین نامه مبنای تخصیص عوارض تغییر کاربری به کلیه دیوارکشی‌ها برای استان‌ها (بدون تفکیک دیوارکشی اراضی زراعی یا باغات) قرار گرفته است . اصل احترام به اموال اشخاص و عدم تعرض به اموال در موارد مشکوک مقرر در اصل 22 قانون اساسی و لزوم نص صریح برای اخذ وجوه از مردم در ماده 4 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت سال 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مصوب 1389 که بر اساس آن اخذ هرگونه وجه، کالا و خدمات از سوی دستگاه‌های اجرایی به تجویز نص صریح قانون‌گذار منوط شده است، موید غیرقانونی بودن نامه مورد شکایت است . از بعد شرعی نیز فقهای شورای نگهبان طی چندین نامه به دیوان عدالت اداری، بارها براین نکته تاکید نموده‌اند که اخذ عوارض باید مستند به قانون باشد و عوارض مستند به بخشنامه و دستورالعمل و ... خلاف شرع است. خلاصه این که اخذ عوارض برای دیوارکشی باغات مستند به یک بخشنامه از سوی مدیر کل سازمان امور اراضی مغایرت صریح با شرع دارد. با عنایت به جمیع موارد فوق الذکر و نظر به این که تخصیص عوارض، شرعا و قانونا خارج از حدود اختیار مدیر کل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور می‌باشد، ابطال نامه موردنظر را از هیئت عمومی دیوان عدالت اداری و به طریق اولی، اعلام معافیت دیوارکشی باغات از پرداخت عوارض تغییر کاربری را استدعا دارم ." متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است : " مدیر محترم امور اراضی استان خراسان جنوبی سلام علیکم بازگشت به نامه‌های شماره 1400/2/12528 مورخ 1400/2/8 و 1400/2/36937 مورخ 1400/4/5 در خصوص آخرین ضابطه دیوار کشی به اطلاع می‌رساند، دیوار کشی با رعایت شرایط لازم به موجب بخشنامه شماره 254044 مورخ 1394/11/6 این سازمان به عنوان تبصره 4 تلقی گردیده که متاثر از دادنامه شماره 9909970905810633 مورخ 1399/4/15 [ 1399/5/14 ] هیئت محترم عمومی دیوان عدالت اداری دیوار کشی نیز به مانند سایر طرح‌ها مستلزم طرح در کمیسیون تبصره یک ماده یک مقرر در قانون گردید و با عنایت به این که هم اکنون دیوار کشی با هیچ یک از مصادیق تبصره یک و دو اصلاحی ماده 2 اصلاحی قانون اصلاح قانون حفظ کاربری قابل تطبیق نمی‌باشد لذا در سامانه صدور مجوزها، در زیر مجموعه طرح‌های مشمول پرداخت عوارض تعریف گردیده است. شایان ذکر است که ضوابط و مقررات مربوطه و نکات مندرج در بخشنامه‌های ابلاغی لازم الاجراست. مدیرکل دفتر حفظ کاربری اراضی کشاورزی سازمان امور اراضی کشور " در پاسخ به شکایت مذکور، مدیرکل دفتر امور حقوقی سازمان امور اراضی کشور به موجب لایحه شماره 53/026/537613 مورخ 1402/1/8 اعلام کرده است که : " اولا: همان گونه که مستحضرید قانون‌گذار با تصویب قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها و به موجب ماده 1 آن، هر گونه تغییر کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها جز در موارد ضروری را ممنوع نموده است. لذا تغییر کاربری اراضی موصوف صرفا پس از تشخیص ضرورت و صدور مجوز تغییر کاربری از طریق کمیسیون تبصره 1 ذیل ماده 1 قانون مرقوم (متشکل از نمایندگان دستگاه‌های دولتی احصاء شده) و پس از پرداخت عوارض امکان‌پذیر می‌باشد. بنابراین اصل بر ممنوعیت تغییر کاربری است . ثانیا: مقنن به جهت حمایت از بخش‌های مرتبط با بخش تولیدات کشاورزی و صنایع تبدیلی تکمیلی این بخش در تبصره 4 ذیل ماده 1 با تصریح عناوین موصوف پس از صدور مجوز از کمیسیون مارالبیان صرفا از پرداخت عوارض معاف نموده است . ثالثا: با توجه به رای وحدت رویه شماره 9909970905810633 مورخ 1399/5/14 هیئت عمومی دیوان عدالت اداری قلمرو شمول تبصره 4 ماده 1 قانون «اراضی داخل محدوده روستاهای فاقد طرح هادی مصوب» تعیین گردید. بنابراین رسیدگی به درخواست تغییر کاربری اراضی زراعی و باغی به سایر کاربری‌ها حتی نسبت به طرح‌های مندرج در تبصره 4 ماده 1 در خارج از محدوده مذکور، مستلزم طرح موضوع در کمیسیون تبصره 1 ماده 1 و کاملا منطبق بر قانون می‌باشد . رابعا: بر خلاف ادعای شاکی که اخذ عوارض را مستند به بخشنامه و دستورالعمل دانسته و مستند به نظریه شماره 76/2105621 مورخ 1378/8/13 فقهای شورای نگهبان و دادنامه شماره 9109970910600701 مورخ 1391/11/11 شعبه 33 دیوان عالی کشور موضوع را بر خلاف شرع می‌داند، معروض می‌دارد موضوع شمول یا عدم شمول عوارض تغییر کاربری بر اساس بخشنامه سازمان تعیین نگردیده، بلکه این مهم دارای مبنای قانونی بوده و براساس ماده 2 قانون حفظ کاربری اراضی زراعی و باغ‌ها مصوب 1374/3/31 و اصلاحیه مورخ 1385/8/1 ، در کلیه مواردی که طبق مقررات این قانون مجوز تغییر کاربری صادر می‌شود، عوارض آن از مالکین وصول می‌گردد و موارد مستثنی از پرداخت عوارض مذکور، صرفا در تبصره‌های 1 و 2 این ماده پیش‌بینی شده است. لذا مطابق قانون به استثنای طرح‌های موضوع تبصره‌های اخیرالذکر، سایر طرح‌ها از جمله دیوارکشی، مشمول پرداخت عوارض می‌باشد . در پایان، با عنایت به مستندات و دفاعیات ارائه شده به شرح مارالذکر ملاحظه می‌فرمایید بخشنامه صدرالذکر مغایرتی با شرع، قانون و مقررات حاکم بر موضوع نداشته، بنابراین با عنایت به این که خواسته و ادعای شاکی برخلاف سیاست‌های کلی نظام در حفظ و حراست از عرصه‌های کشاورزی که مهمترین عامل تعیین‌کننده در حفظ و تحقق امنیت غذایی جامعه محسوب می‌شود، می‌باشد لذا درخواست صدور حکم به رد شکایت شاکی مورد استدعاست ." در پاسخ به ادعای خلاف شرع بودن مقرره مورد شکایت، قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/43599 مورخ 1403/7/8 اعلام کرده است که: " موضوع نامه شماره 53/028/462450 مورخ 1400/5/10 سازمان امور اراضی کشور در خصوص ضابطه دیوارکشی، در جلسه مورخ 1403/6/21 فقهای شورای نگهبان مورد بحث و بررسی قرار گرفت که به شرح ذیل اعلام نظر می‌گردد : اطلاق ممنوعیت دیوارکشی نسبت به مواردی که مصلحت ملزمه‌ای اقتضای این ممنوعیت را نداشته باشد و مآلا دریافت عوارض از خصوص این جهت، خلاف موازین شرع شناخته شد ." هیئت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1403/8/1 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیئت عمومی قائم مقام دبیر شورای نگهبان به موجب نامه شماره 102/43599 مورخ 1403/7/8 در رابطه با جنبه شرعی نامه شماره 53/028/462450 مورخ 1400/5/10 سازمان امور اراضی کشور اعلام کرده است که: «اطلاق ممنوعیت دیوارکشی نسبت به مواردی که مصلحت ملزمه‌ای اقتضای این ممنوعیت را نداشته باشد و مآلا دریافت عوارض از خصوص این جهت، خلاف موازین شرع شناخته شد.» بنابراین در اجرای حکم مقرر در ماده 87 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 مبنی بر لزوم تبعیت هیئت عمومی دیوان عدالت اداری از نظر فقهای شورای نگهبان درخصوص جنبه شرعی مقررات اجرایی، اطلاق نامه مورد شکایت در حد مقرر در نظریه مذکور خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 بطلان آن از تاریخ صدور اعلام می‌شود. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است . رئیس هیئت عمومی دیوان عدالت اداری احمدرضا عابدی