رای شماره 2269675 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع عدم ابطال دستورالعمل بند (ز) تبصره (6) ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور موضوع تصویب نامه شماره 68762/ت61386ه 1402/4/21

شماره0203097 - 1402/9/21 بسمه تعالی مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری با شماره دادنامه 140231390002269675 مورخ 1402/8/30 با موضوع: «تصویب نامه شماره 68762/ت61386ه مورخ 1402/4/21 هیات وزیران با عنوان دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور که بر مبنای بند قانونی مذکور اختیار تعیین میزان قطعی عوارض موضوع بند فوق به هیات وزیران واگذار شده است ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد. مدیرکل هیات عمومی و هیات‌های تخصصی دیوان عدالت اداری یداله اسمعیلی فرد تاریخ دادنامه: 1402/8/30 - شماره دادنامه: 140231390002269675 شماره پرونده: 0203097 مرجع رسیدگی: هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی: آقای علیرضا وراقی طرف شکایت: هیات وزیران موضوع شکایت و خواسته: ابطال دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور موضوع تصویب نامه شماره 68762/ت 61386 ه 1402/4/21 گردش کار: شاکی به موجب دادخواستی ابطال دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور موضوع تصویب نامه شماره 68762/ت 61386 ه 1402/4/21 را خواستار شده و در مقام تبیین خواسته به‌طور خلاصه اعلام کرده است: " به موجب بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور مقرر شده است: به منظور اجرای قانون جهش تولید دانش بنیان مصوب 1401/1/21 و توسعه زنجیره ارزش تولید و عبور از خام فروشی، صادرات کلیه مواد و محصولات معدنی، صنایع معدنی فلزی و غیرفلزی، محصولات نفتی، گازی و پتروشیمی مندرج در فهرست تصویب نامه هیات وزیران راجع به بند (ص) تبصره 6 قانون بودجه سال 1401 کل کشور منطبق بر قانون جهش تولید دانش بنیان در تمام نقاط کشور مشمول مالیات بر درآمد شده و از ابتدای سال 1402، نیم درصد به ماخذ ارزش صادراتی این کالاها به عنوان عوارض صادراتی افزوده خواهد شد. میزان قطعی این عوارض در دستورالعملی که توسط وزارت صنعت معدن و تجارت با همکاری وزارت نفت و معاونت علمی فناوری و اقتصاد دانش بنیان ریاست جمهوری ظرف دو ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون تهیه می‌شود و به تصویب هیات وزیران می‌رسد تعیین خواهد شد. حتی قانون‌گذار در قسمت اخیر بند (ز) تبصره 6 در جایی که محل هزینه کرد و محل واریز ردیف درآمدی را توضیح می‌دهد سقف میزان عوارض صادراتی را نیم درصد ارزش صادراتی کلیه مواد و محصولات خام و نیمه خام لحاظ نموده است. لذا: اولا: مطابق بند (الف) ماده 23 قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور، هرگونه وضع مالیات یا عوارض برای صادرات کالاهای مجاز و غیریارانه‌ای و جلوگیری از صادرات هرگونه کالا به منظور تنظیم بازار داخلی ممنوع اعلام شده است. ثانیا: بر اساس ماده 29 قانون معادن به منظور ایجاد ثبات در محاسبات اقتصادی تولید مواد معدنی، مقرراتی که منجر به تحمیل هزینه غیر مرتبط و سربار برای تولید مواد مذکور می‌شود از تاریخ تصویب این قانون کان لم یکن تلقی می‌گردد و افزایش عوارض صادرات موجب افزایش هزینه‌های تولید برای صنایع و تولید‌کنندگان خواهد شد. ثالثا: بند 3 از قسمت (ط) ماده 45 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 مقرر می‌دارد: تحدید مقدار عرضه و تقاضا به منظور افزایش یا کاهش قیمت بازار ممنوع است و مصوبه مورد شکایت موجب محدودیت و بعضا عدم صادرات خواهد شد. ضمن اینکه برخلاف بندهای 35 و 45 سیاست‌های کلی نظام است. رابعا: دستورالعمل مورد شکایت برخلاف ماده 2 آیین‌نامه اجرایی ماده 37 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر است و وضع عوارض صادراتی پیش از مقرره قانونی به دلیل ایجاد مازاد عرضه، تولید از صرفه اقتصادی خارج خواهد شد و موجب تعطیلی صنایع خواهد گردید. خامسا: مصوبه و دستورالعمل فوق در تضاد صریح با ماده 2 آیین‌نامه اجرایی ماده 37 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور می‌باشد و با وضع عوارض صادراتی بیش از مقرره قانونی به دلیل ایجاد مازاد عرضه، تولید از صرفه اقتصادی خارج خواهد شد و با عدم صادرات به دلیل عدم صرفه اقتصادی به دلیل عوارض بالاتر از سقف مقرر در ماده واحده قانون بودجه، تعطیلی صنایع و تولیدی‌ها را در پی خواهد شد. بر اساس ماده 2 آیین‌نامه اجرایی ماده 37 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، وضع هرگونه عوارض بر صادرات کالاها و خدمات به استثنای کالاها و خدمات یارانه‌ای، مواد خام و کالاهای با ارزش افزوده پایین ممنوع است. کالاهای یارانه‌ای، مواد خام و کالاهای با ارزش افزوده پایین صرفا در قالب این آیین‌نامه و منوط به رعایت شرایط زیرمی توانند مشمول عوارض صادراتی گردند: الف وضع عوارض مزبور موجب مازاد عرضه در بازار داخل نشود. تبصره برای کالاهای پذیرش شده در بورس کالا، مازاد عرضه صرفا بر اساس فرآیند عرضه و تقاضای کالا در عرصه (رینگ) داخلی بورس مزبور تعیین می‌شود به گونه‌ای که اگر پس از عرضه در سه نوبت متوالی به قیمت متناسب، تقاضا وجود نداشته باشد، مازاد عرضه احراز می‌شود. برای سایر کالاها مازاد عرضه مبتنی بر تشخیص وزارت صنعت، معدن و تجارت، حسب مورد با کسب نظر وزارت جهاد کشاورزی و اتاق‌های بازرگانی، صنایع، معادن و کشاورزی ایران و تعاون مرکزی جمهوری اسلامی ایران خواهد بود. ب فرآوری کالاها و ایجاد خدمات در زنجیره‌های ارزش بالاتر دارای توجیه فنی و اقتصادی باشد. پ سهم هدف‌گذاری شده کشور از بازار جهانی مواد خام و کالاهای با ارزش افزوده پایین ذیربط (در صورت انجام هدف‌گذاری توسط دستگاه‌های مربوط) کاهش نیابد. ت وضع عوارض صادراتی برای مواد خام و کالاهای با ارزش افزوده پایین نباید موجب کاهش قیمت به نحوی گردد که تولید از صرفه اقتصادی خارج شده و متوقف شود. تبصره در صورت کاهش و یا توقف تولید، وزارتخانه ذی ربط مکلف است با ارایه گزارشی به شورای اقتصاد که در آن میزان و منشا کاهش تولید مشخص شده باشد، لغو یا کاهش عوارض صادراتی کالای مزبور را درخواست نماید. لذا ابطال مصوبه مورد تقاضا می‌باشد." متن مصوبه مورد شکایت به شرح زیر می‌باشد: " دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور ماده1 در این دستورالعمل، اصطلاحات زیر در معانی مشروح مربوط به کار می‌روند: 1 مواد خام و نیمه خام: کلیه مواد و محصولات معدنی، صنایع معدنی فلزی و غیرفلزی محصولات نفتی، گازی و پتروشیمی موضوع فهرست پیوست تصویب نامه شماره 133291/ ت60334 ه مورخ 1401/7/27 2 شورا: شورای راهبردی فناوری‌ها و تولیدات دانش بنیان 3 قانون: قانون جهش تولید دانش بنیان مصوب 1401. ماده2 میزان قطعی عوارض صادراتی فهرست مواد خام و نیمه خام مطابق جدول پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، تعیین می‌شود. تبصره1 هشتاد واحد درصد عوارض صادرات انواع قراضه فلزات مندرج در جدول پیوست (کد تعرفه‌های 72041000، 72042900 ،72042100 ،72043000، 72044100، 72044900، 7404، 7503، 7602، 7802، 7902، 8002، 810197، 81033000، 81042000، 81053000، 81102000، 81110010، 81121300، 81122200، 81125200، 81126100، 81129200) بر اساس مصوبه جلسه 1393/7/7 شورای اقتصاد می‌باشد. تبصره2 گمرک جمهوری اسلامی ایران موظف است میزان عوارض تعیین شده در فهرست پیوست را از ابتدای سال جاری اعمال و اخذ نماید. ماده3 وزارت امور اقتصادی و دارایی با همکاری سازمان برنامه و بودجه کشور موظف است منابع وصول شده موضوع این دستورالعمل (به استثنای عوارض موضوع تبصره (1) ماده (2) این دستورالعمل) را به ردیف درآمدی شماره (110520) قانون بودجه سال 1402 کل کشور واریز کند. تبصره گمرک جمهوری اسلامی ایران موظف است گزارش عملکرد اجرای این ماده را به تفکیک کد تعرفه‌های جدول پیوست، هر سه ماه یک بار به هیات وزیران، شورا و وزارت صنعت، معدن و تجارت ارسال نماید. ماده4 معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش بنیان رییس‌جمهور موظف است گزارش نحوه هزینه کرد منابع حاصل موضوع این دستورالعمل جهت اجرای قانون را هر شش ماه یکبار به هیات وزیران ارائه کند. معاون اول رئیس جمهور" در پاسخ به شکایت مذکور، معاون هماهنگی و برنامه‌ریزی امور حقوقی دستگاه‌های اجرایی ریاست جمهوری (حوزه معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره 104928/52093 – 1402/6/14 اعلام کرده است: "1 موضوع وضع و دریافت عوارض برای صادرات مواد اولیه فرآوری نشده پیش‌تر در بند «د» ماده 33 قانون برنامه چهارم توسعه مصوب 1384 و ماده 104 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 نیز مقرر شده بوده و در نهایت ماده 37 قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور مصوب 1394 به عنوان حکم دائمی در این خصوص تصویب شد. سیاست عدم وجود محدودیت مطلق برای صادرات مواد خام و نیمه خام در سال‌های بعد از تصویب قانون یاد شده، تغییر چشم‌گیری داشته است. به نحوی که در بند (ص) تبصره 6 قانون بودجه سال 1401 کل کشور، ضمن وضع عوارض و مالیات بر درآمد حاصل از صادرات مواد خام و نیمه خام، تعیین موارد و مصادیق مشمول مالیات و عوارض صادراتی و تعیین فهرست را بر عهده هیات وزیران قرار داده است. بند «ز» تبصره 6 قانون بودجه 1402 نیز ضمن تاکید بر اجرای تصویب نامه هیات وزیران راجع به بند «ص» تبصره 6 قانون بودجه سال 1401 کل کشور مقرر نمود: «به منظور اجرای قانون جهش تولید دانش بنیان مصوب 1401/2/11 و توسعه زنجیره ارزش تولید و عبور از خام فروشی، صادرات کلیه مواد و محصولات معدنی، صنایع معدنی فلزی و غیر فلزی، محصولات نفتی، گازی و پتروشیمی مندرج در فهرست تصویب نامه هیات وزیران راجع به بند «ص» تبصره 6 قانون بودجه سال 1401 کل کشور منطبق بر قانون جهش تولید دانش بنیان در تمام نقاط کشور مشمول مالیات بر درآمد شده و از ابتدای سال 1402، نیم درصد به ماخذ ارزش صادراتی این کالاها به عنوان عوارض صادراتی افزوده خواهد شد. میزان قطعی این عوارض در دستورالعملی که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت با همکاری وزارت نفت و معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش بنیان ریاست جمهوری ظرف دو ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون تهیه می‌شود و به تصویب هیات وزیران می‌رسد، تعیین خواهد شد.» لذا آخرین اراده مقنن در خصوص صادرات کلیه مواد و محصولات معدنی، صنایع معدنی فلزی و غیر فلزی، محصولات نفتی، گازی و پتروشیمی خام و نیمه خام، وضع عوارض و مالیات بر آن‌ها و تعیین میزان قطعی توسط دولت است. 2 شاکی ادعا دارد که بر اساس بند «ز» تبصره 6 قانون بودجه، هیات وزیران حداکثر به میزان نیم درصد از ماخذ ارزش صادراتی کالای ذکر شده را می‌تواند به عنوان عوارض تعیین نماید و بیش از آن خارج از صلاحیت و مغایر حکمت مقنن است. در این خصوص باید توجه داشت که فراز نخست بند «ز» علاوه بر بیان این مطلب که نیم درصد به میزان عوارض صادراتی افزوده می‌شود، مقرر می‌دارد که میزان قطعی عوارض در هر صورت در دستورالعمل اجرایی مصوب هیات وزیران تعیین می‌شود. لذا اگر کلام شاکی درست باشد، این حکم از قانون بودجه لغو و بیهوده خواهد شد. 3 همچنین در این صورت، استناد به فراز دوم بند «ز» که به موجب آن مقرر شده است، «... برای شرکت‌های تولیدی مشمول عوارض موضوع این بند، در صورت سرمایه‌گذاری در فعالیت‌های تحقیق و توسعه، تا سقف میزان عوارض صادراتی کلیه مواد و محصولات خام و نیمه خام موضوع این بند، اعتبار مالیاتی لحاظ شده...» هم بلاوجه است؛ زیرا اعتبار مالیاتی قلمداد نمودن مبلغ سرمایه‌گذاری شرکت تولیدی مشمول عوارض، حداکثر تا سقف نیم درصد تجویز شده است و نیم درصد در این فراز، سقف میزان عوارض موضوع فراز نخست این بند نیست؛ بلکه بیشینه میزان تعیین اعتبار مالیاتی است که می‌توان برای یک شرکت در زمان اعمال این بند در نظر گرفت. لیکن شاکی با تفسیر نادرست از عبارت «تا سقف میزان عوارض صادراتی معادل نیم درصد» ادعا دارد که مراد از افزایش به میزان نیم درصد در فراز نخست بند «ز»، تعیین سقف برای بیشینه میزان عوارض معادل نیم درصد از ماخذ صادرات است. 4 استناد به سابقه نظارت بر تصویب قانون از سوی مجمع تشخیص مصلحت نظام و شورای نگهبان در شرح دادخواست، زمانی می‌تواند به عنوان دلیلی بر اثبات ادعای شاکی مورد استناد قرار گیرد که در متن نهایی ابلاغ شده قانون بودجه، قرائنی وجود داشته باشد. متن اولیه مصوب مجلس به این قرار بوده است: «... حداقل نیم درصد از ارزش صادراتی این کالاها به عنوان عوارض صادراتی اخذ خواهد شد. ... میزان قطعی این عوارض به تصویب هیات وزیران می‌رسد.» با ایراد ابهام به عبارت «حداقل»، عبارت زیر جایگزین شده است: «نیم درصد به ماخذ ارزش صادراتی این کالاها به عنوان عوارض صادراتی افزوده خواهد شد. ... میزان قطعی این عوارض ... به تصویب هیات وزیران می‌رسد.» به خوبی مشاهده می‌شود که تنها تفاوت این دو بند، حداقل یا میزان افزایش است که با توجه به تکیه مجلس بر قسمت «تعیین میزان قطعی عوارض توسط هیات وزیران» و تامین هدف آن که همان تصویب میزان عوارض به تشخیص نهایی هیات وزیران بوده است، خللی به آن وارد نشده است. آنچه در متن مصوب به عنوان قانون مشاهده می‌شود عینا حکمی است که در متن ابتدایی مصوب مجلس هم وجود داشته است و مرتفع نمودن ایرادات مطروحه در اصل حکم (تصویب میزان قطعی عوارض توسط هیات وزیران و به تشخیص آن) تغییری به وجود نیاورده است. بنابراین فارغ از ایراد شورای نگهبان، از آنجایی که تعیین تکلیف درصد نهایی با هیات وزیران بوده و این مرجع نیز بر اساس تشریفات مقرر در بند یاد شده، جدول موضوع شکایت را به تصویب رسانده است، ایرادی از این جهت بر آن وارد نیست. 5 استناد شاکی به قوانین مختلف از جمله ماده (37) قانون رفع موانع تولید رقابت‌پذیر و ارتقای نظام مالی کشور، ماده 45 قانون اجرای سیاست‌های کلی اصل 44 قانون اساسی، ماده 23 قانون احکام دائمی توسعه کشور در نفی وضع عوارض بر صادرات مواد خام و نیمه خام، فارغ از خروج موضوعی برخی از آن‌ها، در مواجهه با صراحت حکم مقرر در قوانین بودجه 1401 و 1402 دایر بر «وضع عوارض صادراتی برای کاهش صادرات مواد خام به خارج از کشور» و «صلاحیت انحصاری هیات وزیران» برای این مهم قابلیت استناد ندارند. به عبارت دیگر، نگاه به قیود مندرج در موارد ذکر شده از حیث وضع عوارض بر صادرات، با هدف از وضع مقررات مندرج در قانون بودجه 1402 مغایرت کامل دارد و فارغ از آنکه آیا واقعا در عمل آنچه که شاکی ادعا دارد روی داده باشد یا خیر، قابل ترتیب اثر دادن نیست. 6 ادعای شاکی در خصوص اینکه عوارض تعیین شده سبب کاهش صادرات شده و این امر اسباب کاهش اشتغال در داخل را فراهم آورده است، نمی‌تواند توجیه‌کننده غیرقانونی بودن دستورالعمل مورد شکایت و در عین حال جهتی برای ابطال آن باشد. هیات وزیران مکلف بوده است برای عبور از خام فروشی و تکمیل زنجیره ارزش، عوارض صادراتی برای مواد خام و نیمه خام وضع نماید. پر واضح است که عبور از خام فروشی اسباب تعطیلی کسب و کارهایی را به همراه دارد که از طریق صادرات مواد خام و نیمه خام منتفع بودند. لذا آنچه که شاکی به آن اعتراض دارد، نه مصوبه هیات وزیران بلکه حکم مقرر در قانون بودجه است." هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1402/8/30 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی براساس بند (ز) تبصره 6 قانون بودجه سال 1402 کل کشور مقرر شده است که: «به منظور اجرای قانون جهش تولید دانش بنیان مصوب 1401/2/11 و توسعه زنجیره ارزش تولید و عبور از خام فروشی، صادرات کلّیه مواد و محصولات معدنی، صنایع معدنی فلزی و غیرفلزی، محصولات نفتی، گازی و پتروشیمی مندرج در فهرست تصویب نامه هیات وزیران راجع به بند (ص) تبصره (6) قانون بودجه سال 1401 کل کشور منطبق بر قانون جهش تولید دانش بنیان در تمام نقاط کشور مشمول مالیات بر درآمد شده و از ابتدای سال 1402، نیم درصد به ماخذ ارزش صادراتی این کالاها به عنوان عوارض صادراتی افزوده خواهد شد. میزان قطعی این عوارض در دستورالعملی که توسط وزارت صنعت، معدن و تجارت با همکاری وزارت نفت و معاونت علمی، فناوری و اقتصاد دانش بنیان ریاست جمهوری ظرف دو ماه پس از لازم الاجرا شدن این قانون تهیه می‌شود و به تصویب هیات وزیران می‌رسد، تعیین خواهد شد...» نظر به اینکه برمبنای بند قانونی مذکور اختیار تعیین میزان قطعی عوارض موضوع بند فوق به هیات وزیران واگذار شده و هیات وزیران نیز منطبق با قانون در مقرره مورد شکایت به تعیین عوارض یاد شده اقدام کرده است، لذا تصویب نامه شماره 68762/ت 61386 ه مورخ 1402/4/21 هیات وزیران با عنوان دستورالعمل بند (ز) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 کل کشور خارج از حدود اختیار و خلاف قانون نیست و ابطال نشد. این رای براساس ماده 93 قانون دیوان عدالت اداری (اصلاحی مصوب 1402/2/10 ) در رسیدگی و تصمیم‌گیری مراجع قضایی و اداری معتبر و ملاک عمل است. رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری حکمتعلی مظفری