رای شماره 1227 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال ماده 2 مصوبه شماره 15199/ت52534ه 1395/2/12 هیات وزیران

شماره 9800754 – 23/10/1399 بسمه تعالی جناب آقای اکبرپور رئیس هیات مدیره و مدیرعامل محترم روزنامه رسمی جمهوری اسلامی ایران یک نسخه از رای هیات عمومی دیوان عدالت اداری به شماره دادنامه‌های 9909970905811227 مورخ 6/10/1399 با موضوع « ابطال ماده 2 مصوبه شماره 15199 / ت 52534 ه - 12/2/1395 هیات وزیران » جهت درج در روزنامه رسمی به پیوست ارسال می‌گردد . مدیرکل هیات عمومی و هیاتهای تخصصی دیوان عدالت اداری - مهدی دربین تاریخ دادنامه : 6/10/1399 شماره دادنامه : 1227 شماره پرونده : 9800754 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکی : آقای جواد کوخائی موضوع شکایت و خواسته : ابطال ماده 2 مصوبه شماره 15199 / ت52534ه 1395/2/12 هیات وزیران ( آیین‌نامه اجرایی تبصره بند 1 ماده 26 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 ) گردش کار : شاکی به‌موجب دادخواستی ابطال ماده2 مصوبه شماره 15199 / ت52534ه 1395/2/12 هیات وزیران ( آیین‌نامه اجرایی تبصره بند 1 ماده 26 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 ) را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : " به استحضار می‌رساند که در بند 1 ماده 26 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت اعلام می‌دارد که وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و سایر دستگاه‌های اجرایی در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت مکلفند صورت‌های مالی خود را بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی کشور ( تدوین شده توسط سازمان حسابرسی ) در چهارچوب دستورالعمل‌های حسابداری وزارت امور اقتصاد دارایی ( بر مبنای حسابداری تعهدی ) تهیه نمایند . دستگاه‌های اجرایی موظفند در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت نسبت به ارائه صورت‌های مالی بر اساس استانداردهای بخش عمومی کشور اقدام نمایند و در تبصره ذیل آن ذکر گردیده است که آیین‌نامه ماده مذکور به تصویب هیات دولت خواهد رسید . در ماده 2 مصوبه شماره 1599 / ت52534ه 1395/2/12 هیات دولت ذکر شده است شهرداری‌ها از ابتدای سال 1395 موظفند رویدادهای مالی مربوط به منابع غیربودجه‌ای خود را علاوه بر منابع بودجه عمومی دولت را بر اساس استانداردهای بخش عمومی با هماهنگی خزانه‌داری کل کشور شناسایی نمایند . این در حالی است که قانون‌گذار به صراحت در خصوص اینکه صرفا دستگاه‌های اجرایی ( شهرداری‌ها ) بایستی در صورت استفاده از بودجه عمومی دولت نسبت به اجرای استانداردهای بخش عمومی و شناسایی صورت‌های مالی بر اساس آن اقدام نمایند اشاره نموده است و به استناد ماده 42 آیین‌نامه مالی شهرداری‌ها وزارت کشور موظف است دستورالعمل حسابداری اعم از نقدی یا تعهدی بودن را به شهرداری‌ها ابلاغ نماید . لذا با توجه به صراحت مغایرت ماده 2 مصوبه مذکور با صدر ماده 26 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت استدعا دارم نسبت به ابطال ماده 2 مذکور با محدود نمودن دستگاه‌های اجرایی از جمله شهرداری‌ها در موارد عدم استفاده از بودجه عمومی دولت دستور اقدام فرمایید . " متن مقرره مورد اعتراض به شرح زیر است : " آیین‌نامه اجرای تبصره بند 1 ماده 26 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 ( نحوه و زمان‌بندی اجرای کامل حسابداری تعهدی ) ماده2 موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری‌ها از ابتدای سال 1395 موظفند رویدادهای مالی مربوط به منابع غیربودجه‌ای خود را علاوه بر منابع بودجه عمومی دولت، بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی منطبق با بند ( ی ) ماده 7 اساسنامه سازمان حسابرسی، با هماهنگی معاونت نظارت مالی و خزانه‌داری کل کشور شناسایی نمایند . " در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت به موجب لایحه شماره 39632 / 131047 1398/10/11 توضیح داده است که : " بازگشت به ابلاغیه مورخ 1398/3/26 موضوع ارسال نسخه دوم دادخواست آقای جواد کوخائی به خواسته ابطال مصوبه شماره 15199 / ت52534ه 1395/2/12 هیات وزیران ( موضوع آیین‌نامه اجرایی تبصره بند 1 ماده 26 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 ) که طی پرونده شماره 9809980905800436 وکلاسه 9800754 در دست رسیدگی قرار دارد، ضمن ایفاد تصویر نامه شماره 194651 1398/4/17 سازمان برنامه و بودجه کشور و نامه شماره 54 / 98476 1398/5/15 وزارت امور اقتصادی و دارایی، مراتب ذیل را به استحضار می‌رساند : الف ) ایراد شکلی : خواسته مطروحه از سوی شاکی در ستون « موضوع شکایت » و « شرح دادخواست » متفاوت بوده و از این حیث، مردد و نامعین است بدین توضیح که در ستون موضوع شکایت ابطال کل مصوبه خواسته شده و در شرح دادخواست ابطال ماده 2 تصویب‌نامه مورد شکایت تقاضا شده است . علاوه بر آن در سطر انتهایی دادخواست شاکی چنین عنوان نموده است «... نسبت به ابطال ماده 2 مذکور یا محدود نمودن دستگاه‌های اجرایی از جمله شهرداری‌ها در موارد عدم استفاده از بودجه عمومی دولت، دستور اقدام فرمایید ». بنابراین ملاحظه می‌شود که خواسته مطروحه منجز نبوده بلکه به نحو تردید و غیرقطعی مطرح گردیده که نتیجتا با استناد به ملاک بند 9 ماده 84 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی مصوب 1379/1/21 با اصلاحات بعدی ناظر به ماده 122 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب 1392/3/25 شکایت مطروحه مردد و غیرجزمی به نظر می‌رسد . ب ) دفاع ماهوی : شاکی در دادخواست ارائه شده مدعی مغایرت ماده 2 آیین‌نامه اجرایی تبصره بند 1 ماده 26 قانون الحاق موادی به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 با متن ماده 26 قانون شده است، بدین نحو که حکم ماده 26 قانون در مورد نهادهای عمومی غیردولتی نظیر شهرداری‌ها را صرفا ناظر به مواردی دانسته که از بودجه عمومی استفاده می‌کنند و نتیجه گرفته که ماده 2 آیین‌نامه مغایر با ماده 26 قانون است . درحالی که اولا : تکلیف مقرر در ماده 26 قانون مبنی بر « تهیه و ارائه صورت حساب‌های مالی بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی » و در چارچوب دستورالعمل حسابداری وزارت امور اقتصادی و دارای » در مواردی که نهاد عمومی غیردولتی از بودجه عمومی دولت استفاده می‌کند، در ماده 1 آیین‌نامه و کاملا منطبق با ماده 26 قانون مقرر گردیده است و تکلیف مقرر در ماده 2 آیین‌نامه مورد شکایت متفاوت و مجزا از تکلیف قانونی مندرج در ماده 26 قانون است . چرا که در ماده 2 آیین‌نامه موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری‌ها موظف به « شناسایی رویدادهای مالی مربوط به منابع غیربودجه‌ای خود بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی » شده‌اند و چنان که ملاحظه می‌گردد جنس تکلیف مقرر در ماده 26 قانون تنظیم مقررات مالی 2 و به تبع آن ماده 1 آیین‌نامه، با جنس ماده 2 آیین‌نامه مورد شکایت متفاوت است . بنابراین و از آنجا که حکم مقرر در قانون ( ماده 2 قانون تنظیم ) و مقرره ( ماده 2 آیین‌نامه ) متفاوت است، ادعای تعارض و مغایرت آن‌ها با هم موضوعا منتفی است . ثانیا : و به فرض اینکه حکم و تکیف مقرر در قانون با تکلیف مندرج در مقرره مورد شکایت از یک جنس دانسته شود، از این امر به هیچ وجه نمی‌توان تعارض میان حکم قانون و مقرره را نتیجه گرفت و به تبع آن ابطال مصوبه دولت را خواستار شد چرا که ماده 26 قانون تنظیم 2 صرفا حاوی تکلیف سایر دستگاه‌های اجرایی در مواردی است که از بودجه عمومی دولت استفاده می‌کنند و نسبت به مواردی که دستگاه‌های عمومی غیردولتی از بودجه دولتی استفاده نمی‌کنند متضمن هیچ‌گونه حکمی اعم از تکلیف یا منع نیست . به عبارت دیگر متن ماده 26 قانون تنظیم 2 به هیچ وجه متضمن منع و عدم جواز ایجاد تکلیف برای نهادهای عمومی غیردولتی در مواردی که از بودجه دولتی استفاده نمی‌کنند نیست بر همین اساس هیات وزیران با استفاده از سایر تجویزها و بلکه تکالیف قانونی، مبادرت به وضع حکم مندرج در ماده 2 آیین‌نامه مبنی بر تکلیف موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی از جمله شهرداری‌ها به « شناسایی رویدادهای مالی مربوط به منابع غیربودجه‌ای خود بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی » نموده است . از جمله این تجویزات و تکالیف قانونی می‌توان به بند ( ز ) ماده 7 اساسنامه سازمان حسابرسی مصوب 1366 مجلس شورای اسلامی و بند 2 جزء ( الف ) و بند 2 جزء ( ب ) ماده 8 قانون برنامه ششم توسعه مصوب 1395 مجلس شورای اسلامی اشاره نمود که به موجب آن دولت موظف شده است تا نسبت به « ارتقای نظام نظارت از طریق اصلاح سامانه مالی و حسابداری بخش عمومی و گزارشگری مالی بخش عمومی » و همچنین تهیه صورت‌های مالی تلفیقی در سطح بخش عمومی اقدام نماید . نظر به مراتب فوق و با عنایت به اینکه ماده 2 تصویب‌نامه مورد شکایت، هیچ‌گونه مغایرتی با ماده 26 قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت ( 2 ) نداشته و سایر تجویزها و تکالیف قانونی که بدان اشاره شد متضمن جواز و تکلیف دولت به وضع حکم مندرج در ماده 2 آیین‌نامه مورد شکایت بوده و لذا اتخاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحه مورد درخواست می‌باشد . " هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 6/10/1399 با حضور معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی بر اساس بند 1 ماده 26 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 مصوب سال 1393 « وزارتخانه‌ها، موسسات دولتی و سایر دستگاه‌های اجرایی در موارد استفاده از بودجه عمومی دولت، مکلّفند صورت‌های مالی خود را بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی کشور ( تدوین شده توسط سازمان حسابرسی ) در چهارچوب دستورالعمل‌های وزارت امور اقتصادی و دارایی ( بر مبنای حسابداری تعهدی ) تهیه نمایند .» نظر به اینکه بر مبنای حکم مقرر در ماده 2 آیین‌نامه اجرایی تبصره بند 1 ماده 26 قانون الحاق برخی مواد به قانون تنظیم بخشی از مقررات مالی دولت 2 ، حکم مقرر در بند قانونی فوق مبنی بر تکلیف دستگاه‌های اجرایی از جمله شهرداری‌ها به تهیه صورت‌های مالی خود بر اساس استانداردهای حسابداری بخش عمومی کشور، به منابع غیربودجه‌ای شهرداری‌ها نیز تسری داده شده، لذا حکم مقرر در ماده 2 آیین‌نامه مذکور خلاف قانون و خارج از اختیار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . هیات عمومی دیوان عدالت اداری معاون قضایی دیوان عدالت اداری مرتضی علی اشراقی