رای شماره 2873 الی 2880 هیات عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال امصوبات شماره 20701/ت30820ه - 1384/4/13 و 33752/ت54320ه - 1396/3/24 و 1028/ت49421ه - 1396/1/19 هیات وزیران در قسمت‌هایی که واحدهای تقسیمات کشوری خارج از محدوده شهرستان بندر انزلی را جزو منطقه آزاد تجاری - صنعتی انزلی آورده است

شماره دادنامه : 2873 الی 2880 تاریخ دادنامه : 10/10/1398 شماره پرونده : 9700907، 9700886، 9700873، 9700341، 9700330، 9700031، 9601342 مرجع رسیدگی : هیات عمومی دیوان عدالت اداری شاکیان : آقای علی اصغر کاشفی و خانم فاطمه کاشفی موضوع شکایت و خواسته : ابطال تصویب‌نامه‌های شماره 1 ) 20701 / ت30820ه 13/4/1384 هیات وزیران در خصوص تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن بندرانزلی و شهرک صنعتی انزلی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی 2 ) 33752 / ت54320ه 24/3/1396 هیات وزیران در خصوص اصلاح محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی به مساحت ( 8609 ) هکتار 3 ) 1028 / ت49421ه 19/1/1396 هیات وزیران در خصوص تعیین طرح جامع منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی گردش کار : الف ) آقای علی اصغر کاشفی به موجب دادخواستی ابطال تصویب‌نامه شماره 20701 / ت30820ه 13/4/1384 هیات وزیران در خصوص تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن بندر انزلی و شهرک صنعتی انزلی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « ریاست محترم دیوان عدالت اداری با سلام و احترام به استحضار می‌رساند؛ با عنایت به اینکه محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی به استناد مصوبه ابلاغی به شماره 20701 ت / 30820ه 13/4/1384 هیات وزیران بدین شرح تعیین شد : « محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن بندرانزلی و شهرک صنعتی انزلی به شرح نقشه پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت می‌باشد به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی تعیین می‌گردد .» با توجه به اینکه محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن بندر انزلی به استناد تصویب‌نامه ابلاغی شماره 49083 ت / 17065ک 31/6/1375 هیات وزیران به این شرح تعیین شد : « الف منطقه اول داخل تاسیسات بندری بندرانزلی قرار دارد، از شمال و شمال شرقی به تاسیسات نیروی دریایی، از شرق به خیابان شهید مصطفی خمینی، از جنوب به فلکه غازیان و از غرب به کانال مرداب انزلی محدود است و سازمان بنادر و کشتیرانی به عنوان سازمان مسئول این منطقه ویژه اقتصادی تعیین می‌گردد . ب منطقه دوم در زمینی به وسعت تقریبی 140 هکتار و در 15 کیلومتری شرق بندر انزلی ایجاد می‌گردد . این منطقه از شمال به دریای خزر، از شرق به طرح سالم‌سازی دریا در روستای جفرود، از جنوب به جاده زیبا کنار و از غرب به رودخانه معتمد بکنده محدود است و شرکت سهامی سرمایه‌گذاری توسعه گیلان به عنوان سازمان مسئول این منطقه تعیین می‌گردد، تایید می‌گردد .» با توجه به مساحت منطقه ویژه اقتصادی اعلامی در این تصویب‌نامه مشتمل بر یک محدوده 140 هکتاری و یک محدوده 105 هکتاری می‌باشد و نیز مساحت شهرک صنعتی بندر انزلی که بر اساس اعلام شرکت شهرک‌های صنعتی استان گیلان 55 هکتار است لذا می‌توان نتیجه گرفت که مساحت تصویبی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی 300 هکتار است که این مساحت می‌بایست در نقشه تدقیق و جانمایی می‌گشت اما تصویب‌نامه شماره 20701 ت / 30820ه 1384 هیات وزیران در خصوص تعیین منطقه ویژه اقتصادی گلشن بندر انزلی به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی، شامل 3200 هکتار بوده که بیش از ده برابر شرح تصویب‌نامه است . این مساله نشان می‌دهد که شرح نقشه با جانمایی محدوده منطقه آزاد انزلی در نقشه پیوست مطابقت نداشته و عملا محدوده وسیع‌تری از شرح نقشه به عنوان منطقه آزاد انزلی جانمایی شده است . از سوی دیگر با توجه به عدم درج مساحت برای محدوده بندرگاهی، موضوع بند الف تصویب‌نامه محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن بندرانزلی ابلاغی شماره 49083 ت / 17065ک 31/6/1375 و تملک اراضی تاسیسات نیروی دریایی موضوع بند الف تصویب‌نامه اخیرالاشاره توسط اداره کل بنادر و دریانوردی استان گیلان و نیز استحصال زمین از دریا توسط این اداره کل، در سنوات بعدی، باعث افزایش محدوده منطقه آزاد انزلی منبعث از عوارض مصنوع بعدی گردیده و به نحوی مساحت محدوده شناور تعیین شده است که این موضع مغایر قانون ایجاد منطقه آزاد آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی مصوب 1382 می‌باشد، زیرا در این قانون تعیین محدوده منطقه آزاد در حدود شهرستان بندرانزلی بر عهده هیات وزیران نهاده شده از این رو هیات وزیران مکلف به تعیین محدوده قطعی و مشخص منطقه آزاد انزلی بودند . کما اینکه عدم تطبیق مساحت به شرح مصوبه با نقشه پیوستی و شناور بودن محدوده و مبهم تعیین کردن مساحت محدوده منطقه آزاد انزلی مندرج در این تصویبنامه می‌تواند باعث اعمال مزیت‌ها، معافیت‌ها و وظایف و اختیارات احصاء شده در قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی، بر گستره جغرافیایی مبهم گردد . از این رو با اتکا به اصل یکصد و هفتادم قانون اساسی و مستفاد از بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری با توجه به مغایرت تصویب‌نامه تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی ابلاغی به شماره 20701 ت / 30820ه 13/4/1384 هیات وزیران با قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی آبادان خرمشهر و جلفا و بندر انزلی مصوب 1382 به شرح مندرج در متن دادخواست، تقاضای ابطال آن را از قضات شریف دیوان عدالت خواستارم . » متن تصویب‌نامه‌های مورد اعتراض به قرار زیر است : الف ) تصویب‌نامه شماره 20701 / ت / 30820ه 13/4/1384 هیات وزیران « تعیین محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن بندر انزلی و شهرک صنعتی انزلی به‌عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی هیات وزیران در جلسه مورخ 8/3/1384 بنا به پیشنهاد شماره 83 / 11 / ن 1383/3/5 دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و به استناد ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی مصوب 1382 تصویب نمود : محدوده منطقه ویژه اقتصادی گلشن بندر انزلی و شهرک صنعتی انزلی به شرح نقشه پیوست ( 1 ) که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت می‌باشد به عنوان محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی تعیین می‌گردد . معاون اول رییس‌جمهور » ب ) تصویب‌نامه شماره 33752 / ت54320ه 24/3/1396 هیات وزیران « تصویب‌نامه در خصوص اصلاح محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی به مساحت ( 8609 ) هکتار دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی سازمان حفاظت محیط زیست هیات وزیران در جلسه 21/3/1396 به پیشنهاد شماره 551 / 10 / 962 24/2/1396 دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی مصوب 1382 تصویب کرد : 1 محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی به مساحت ( 8609 ) هکتار مشتمل بر محدوده‌های زیر به شرح نقشه پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، اصلاح می‌شود : الف شمالا به طول 33 کیلومتر متصل به دریای خزر . ب غربا به طول 1 /5 کیلومتر متصل به کانال طالب آباد . پ جنوبا به طول 44 کیلومتر متصل به کنار گذر امام زاده هاشم به انزلی و عوارض طبیعی و مصنوع واقع در جنوب محدوده . ت شرقا به طول 4 کیلومتر متصل به رودخانه سفید رود و پارک ملی بوجاق . 2 سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی موظف است طرح جامع محدوده یاد شده را با در نظر گرفتن گرایشهای غالب منطقه و با رعایت قوانین و مقررات مربوطه به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی ارایه کند . 3 سازمان مذکور موظف به رعایت الزامات زیست محیطی و حفظ کاربری اراضی کشاورزی به ویژه اراضی شالیکاری در محدوده منطقه یاد شده می‌باشد . معاون اول رئیس‌جمهور » ج ) تصویب‌نامه شماره 1028 / ت49421ه 19/1/1396 هیات وزیران « تصویب‌نامه در خصوص تعیین طرح جامع منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی " هیات وزیران در جلسه 9/1/1396 به پیشنهاد دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد ماده 34 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوری اسلامی ایران مصوب1372 تصویب کرد : طرح جامع منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی و نقشه‌ها و ضوابط فنی آن به شرح پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، تعیین می‌شود . معاون اول رئیس‌جمهور »" ب ) خانم فاطمه کاشفی به موجب دادخواستی ابطال تصویب‌نامه‌های شماره 33752 / ت54320ه 24/3/1396 و 1028 / ت49421ه 9/1/1396 هیات وزیران را خواستار شده و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده است که : « ریاست محترم دیوان عدالت اداری با سلام و احترام؛ به استحضار می‌رساند سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی به استناد ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 7/6/1372 که عنوان می‌دارد : « صدور مجوز برای انجام هر نوع فعالیت اقتصادی مجاز، ایجاد بنا و تاسیسات و تصدی به انواع مشاغل توسط اشخاص حقیقی و حقوقی، در مورد مشاغلی که متصدی مستقیم ندارند در محدوده منطقه فقط در اختیار سازمان می‌باشد » ، اقدام به صدور پروانه ساختمانی، نظارت، صدور پایانکار ساختمانی و نیز دریافت عوارض مرتبط و نظایر آن می‌نماید . کما اینکه این اقدام را مستفاد از ماده صدرالاشاره دانسته و به استناد مکاتبات متعدد از جمله : نامه شماره 10754 / 130 / 87 6/9/1378 سرپرست مدیریت حقوقی منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی با شورای اسلامی روستای حسن رود که طی آن با استناد به ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی جمهوریاسلامی و تبصره 25 بودجه سال 1386، صدور مجوز برای هر نوع ایجاد بنا و تاسیسات را در محدوده مصوب منطقه آزاد وفق مقررات صرفا جزء اختیارات اصلی و ذاتی این سازمان دانسته و مجوزهای صادره از سوی سایر مراجع را خلاف قانون ارزیابی کرده است و در ادامه هرگونه صدور مجوز ساخت و ساز را توسط مراجع غیرمنطقه آزاد انزلی مطلقا ممنوع دانسته که به فوریت از طریق محاکم قضایی نسبت به ابطال آن اقدام خواهد شد و ... 2 مکاتبه شماره 15156 / 300 / 90 27/11/1390 سرپرست معاونت فنی و عمرانی منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی به فرماندار شهرستان بندرانزلی که عنوان داشته : در راستای اجرای تبصره 2 ذیل بند الف ماده 112 قانون برنامه پنجم توسعه و اعمال ماده 11 قانون چگونگی اداره مناطق آزاد و عطف به بند 6 و 7 نامه شماره 89 / 829 /1 /80 15/10/1390 استاندار استان گیلان که در آن نحوه صدور پروانه ساختمانی و مرجع رسیدگی به تخلفات ساختمانی در محدوده منطقه آزاد انزلی صریحا مورد اشاره قرار گرفته [ اشاره به منطقه آزاد انزلی ] و از آنجایی که هنوز برخی از دهیاریها در محدوده منطقه نسبت به صدور پروانه ساختمانی اقدام می‌نمایند، مقرر فرمایید اعلام گردد که صدور هرگونه مجوز در این محدوده صرفا با هماهنگی سازمان منطقه آزاد انزلی امکان‌پذیر بوده و ... از آنجایی که شکل‌گیری منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی طی ماده واحده مصوب مجلس شورای اسلامی در تاریخ 2/6/1382 ( قانون ایجاد مناطق تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی ) صورت پذیرفت اما محدوده‌های آن توسط تصمیمات هیات وزیران بدوا طی تصویب‌نامه مصوب 4/5/1383 وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری صنعتیو ویژه اقتصادی طی شماره 20701 / ت30820ه 7/4/1384 ابلاغ گردید . سپس بر اساس تصویب‌نامه شماره 17139 / ت 50408ک 20/2/1393 وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی منطقه آزاد انزلی افزایش محدوده یافت . که این افزایش محدوده بر اساس رای شماره 856 هیات عمومی دیوان عدالت اداری، ناشی از شکایت سازمان بازرسی کشور با موضوع مغایرت آن با برخی مفاد قوانین شکار و صید مصوب 1346 با اصلاحات بعدی و قانون حفاظت و بهسازی محیط زیست مصوب 1354با اصلاحات بعدی در مورخ 28/05/1391 ابطال گردید . ایضا بر اساس آخرین اصلاحیه محدوده طی تصویبنامه هیات وزیران به شماره 33752 / ت54320ه 24/3/1396 به شرح ذیل ابلاغ گردید : هیات‌وزیران در جلسه 21/3/1396 به پیشنهاد شماره 551 / 10 / 962 24/2/1396 دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی و به استناد ماده واحده قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی مصوب 1382 تصویب کرد : 1 محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی به مساحت ( 8609 ) هکتار مشتمل بر محدوده‌های زیر به شرح نقشه پیوست که تایید شده به مهر دفتر هیات دولت است، اصلاح می‌شود : الف شمالا به طول ( 33 ) کیلومتر متصل به دریای خزر ب غربا به طول ( 1 / 5 ) کیلومتر متصل به کانال طالب آباد پ جنوبا به طول ( 44 ) کیلومتر متصل به کنارگذر امامزاده هاشم به انزلی و عوارض طبیعی و مصنوع واقع در جنوب محدوده ت شرقا به طول ( 4 ) کیلومتر متصل به رودخانه سفیدرود و پارک ملی بوجاق 2 سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی موظف است طرح جامع محدوده یادشده را با در نظر گرفتن گرایشهای غالب منطقه و با رعایت قوانین و مقررات مربوط به دبیرخانه شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی ارایه کند . 3 سازمان مذکور موظف به رعایت الزامات زیست محیطی و حفظ کاربری اراضی کشاورزی به ویژه اراضی شالیکاری در محدوده منطقه یادشده می‌باشد . با توجه به محدوده تعیین شده برای منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی، مجموعا تعداد بیش از 19 روستا از توابع شهرستان‌های رشت و بندرانزلی شامل : 1 لیچارکی 2 طالب‌آباد 3 حسن رود 4 گلشن 5 جفرود پایین جملگی از توابع بخش مرکزی شهرستا ن بندر انزلی و 1 چپرپرد بالا 2 سرخشکی، 3 گورابجیر صحرا، 4 فشتکه اول 5 فشتکه دوم، 6 فتاتو، 7 چاپارخانه، 8 جفرود بالا، 9 کویشاد 10 تالش محله 11 امین‌آباد12 باغ امیر بکنده 13 پیرعلیده 14 چپرپرد زمان 15 توکده 16 حاجی بکنده 17 سیاه اسطلخ 18 امیربکنده 19 چوکده و ... جملگی از توابع شهرستان رشت، در این حدود قرار گرفته‌اند . لازم به ذکر است کلیه مناطق یاد شده بر اساس ماده 2 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب 1362/4/15 روستا شناخته شده و دارای کد روستایی مصوب هستند و به استناد ماده 1 این قانون جزئی از عناصر تقسیماتکشوری محسوب می‌گردد و همچنین به استناد ماده واحده مصوب 1377/4/14 قانون تاسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور که عنوان می‌دارد : ماده واحده به وزارت کشور اجازه داده می‌شود به منظور اداره امور روستاها، سازمانی به نام دهیاری با توجه به موقعیت محل با درخواست اهالی و به صورت خودکفا با شخصیت حقوقی مستقل در این روستاها تاسیس نماید . این سازمانها نهادهای عمومی غیردولتی محسوب می‌گردند ... از این رو دارای کد روستایی مجزا و به استناد ماده 7 قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوب 1366/9/17 که بیان داشته « تهیه طرح‌های هادی و اصلاح معابر در روستا با هماهنگی دستگاه‌های ذیربط و اجرای آن با مشارکت مردم از محل اعتبارات مصوب واگذاری دولت می‌باشد » طرحهای هادی مصوب این روستاها تنظیم، تصویب و ابلاغ شده است . اولا : با نظر به ماده واحده قانون ایحاد مناطق آزاد تجاری صنعتیآبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی مصوب 1382/6/2 : « محدوده‌ای از منطقه شهرستان‌های آبادان و خرمشهر و محدوده‌ای از شهرستانهای جلفا و بندرانزلی که هیات وزیران تعیین می‌کند به عنوان مناطق آزاد تجاری صنعتی شناخته می‌شود ....» همان‌طور که در نص صریح این ماده واحده قانونی آمده است هیات وزیران مکلف بود تا در محدوده شهرستان بندرانزلی نسبت به تعیین حدودی به عنوان منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی اقدام نماید این در حالی است که در تصویب‌نامه‌های شماره 17139 / ت50408ک 1393/2/20 و 72392 / ت50918ک 1393/6/29 محدوده‌هایی در شهرستانهای رشت و آستانه اشرفیه بر خلاف نص صریح قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی، به آن اضافه گردید . ثانیا : با نظر به اصول ششم، هفتم و یکصدم قانون اساسی؛ امور کشور با اتکاء بر اراده مردم صورت می‌گیرد و شوراهای اسلامی روستا به عنوان یکی از ارکان تصمیم‌گیری و اداره امور کشور در راستای پیش‌برد سریع برنامه‌های اجتماعی، اقتصادی، عمرانی، بهداشتی، فرهنگی و ... منبعث از قانون اساسی و بر اساس سایر قوانین تشکیل شده‌اند و به تبع قوانین صادره بعدی، دهیار را برای اداره امور روستا مستفاد از قانون تاسیس دهیاریهای خودکفا و نیز بند ( م ) ماده 76 قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی، برمی‌گزینند تا در راستای تحقق قانون اساسی و نیز قوانین اصدار یافته بعدی اقدامات اجرایی را روستاها تمهید نماید . همچنین طبق نص اصل یکصد و سوم قانون اساسی : « استانداران، فرمانداران، بخشداران و سایر مقامات کشوری که از طرف دولت تعیین می‌شوند در حدود اختیارات شوراها ملزم به رعایت تصمیمات آن‌ها هستند .» اطلاق این اصول نشان‌دهنده این امر است که در کلیه مناطق کشور باید شوراها تشکیل شده و به وظایف قانونی خود عمل نمایند و با توجه به اینکه احکام مربوط به شوراها در این اصول دارای اطلاق می‌باشند، مستثنا نمودن برخی از مناطق کشور مانند مناطق آزاد با اطلاق این اصول مغایرت دارد . لذا ضروری است شوراهای اسلامی و شهرداریها و دهیاریها در مناطق آزاد نیز مانند سایر مناطق کشور تشکیل شده و مطابق قانون به وظایف محوله خود عمل نمایند . ثالثا : با نظر به ماده 194 قانون برنامه پنجساله توسعه جمهوری اسلامی ایران که طی آن دولت مکلف شده بود تا به منظور بهبود وضعیت روستاها در زمینه سیاستگذاری، برنامه‌ریزی، راهبری، نظارت و هماهنگی بین دستگاه‌های اجرایی، ارتقاء سطح درآمد و کیفیت زندگی روستائیان و کشاورزان و کاهش نابرابریهای موجود بین جامعه روستایی، عشایری و جامعه شهری حمایتهای لازم مندرج در این ماده را انجام دهد و نیز به استناد ماده 27 قانون برنامه پنجساله ششم توسعه جمهوری اسلامی ایران که عنوان می‌دارد : دولت موظف است به منظور تحقق سیاستهای کلی برنامه و اقتصاد مقاومتی، شناسایی و بهره‌برداری از ظرفیتهای موجود در نواحی روستایی و ارتقای منزلت اجتماعی روستاییان و جایگاه روستاها در اقتصاد ملی و ایجاد بستر لازم برای شکوفایی و پیشرفت عدالت محور روستاها اقدامات [ به شرح بندهای این ماده ] را مطابق قوانین و در قالب بودجه‌های سنواتی معمول دارد . که من حیث المجموع تحقق آن، حفظ و توسعه بافت‌های روستایی و پیشگیری از مهاجرت ساکنین روستاها به شهرها را ممکن می‌سازد . لذا قوانین بالادستی در راستای حفظ و صیانت از روستا و جامعه ساکن در روستا دلالت می‌نماید که تصویب‌نامه‌ها نیز می‌بایست بر اساس قوانین موضوعه و این دسته از اسناد بالادستی مصوب کردند . علی‌ایحال هیات وزیران بر اساس تصویب‌نامه شماره 1028 / ت 49421ه 1396/1/9 نسبت به تصویب طرح جامع منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی اقدام نمود که این طرح بدون در نظر گرفتن حقوق روستاهای واقع در آن از جمله، مواد فصل سوم وظایف و اختیارات شوراهای اسلامی و نیز دهیاران مندرج در قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی تنظیم که مستندا بند 2 1 12 این تصویب‌نامه چنین عنوان می‌دارد : « تا زمان تهیه و تصویب طرح تفضیلییکپارچه سکونت‌گاه‌های روستایی ساخت و صدور پروانه احداث واحدهای خدمانی شامل : تجاری، آموزشی ( دبستان، راهنمایی، دبیرستان ) ، مسجد، کتابخانه، مرکز خدمات درمانی و مهمانسرا بر اساس ضوابط طرح‌های هادی روستایی مصوب و تایید در کارگروه معماری و شهرسازی سازمان منطقه آزاد انزلی ( کمیسیون ماده پنج ) الزامی است « تبصره : پس از تهیه و تصویب طرح تفضیلییکپارچه سکونت‌گاههای روستایی صدور هرگونه پروانه ساخت و احداث واحدهای مسکونی و خدماتی بر اساس این طرح ملاک عمل خواهد بود و به کارگیری ضوابط طرح هادی روستایی مجاز نخواهد بود . مجموعه اقدامات فعلی منطقه آزاد انزلی در صدور پروانه ساختمانی و ... و نیز تاکید بند و تبصره اخیرالذکر طرح جامع منطقه آزاد انزلی، موید محروم ساختن دهیاران روستاهای این مناطق از حقوق قانونی خود است . این در حالی است که اولا : به استناد بند 11 ماده 78 قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی : « تشکیل پرونده و صدور پروانه برای ایجاد بناها و تاسیسات واقع در محدوده قانونی روستا پس از هماهنگی با بنیاد مسکن انقلاب اسلامی و اخذ نظرات فنی نهاد مذکور در چهارچوب ضوابط و مقررات طرح‌های هادی مصوب روستا، بر عهده دهیاران می‌باشد » و ثانیا : به استناد ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مصوب 1384/10/14 : « محدوده روستا عبارت است از محدوده‌ای شامل بافت موجود روستا و گسترش آتی آن در دوره طرح هادی روستایی که با رعایت مصوبات طرح‌های بالادست تهیه و به تصویب مرجع قانونی مربوط می‌رسد . دهیاریها کنترل و نظارت بر احداث هرگونه ساخت و ساز داخل محدوده را عهده دار خواهد شد » و تکمیلا به استناد ماده 12 قانون اخیرالذکر « هرگونه تخلف از احکام موضوع این قانون به عنوان تجاوز به حقوق عمومی، جرم محسوب شده و مرتکبین علاوه بر اعاده وضع و رفع اثر از تخلفات، به مجازات مربوط برابر قانون مجازات اسلامی محکوم خواهند شد .» مستفاد از مفاد دو قانون اخیرالذکر و از آنجائی که بر اساس بررسی‌های بعمل آمده هیچیک از سازمانهای مناطق آزاد تجاری صنعتی کشور شامل کیش، قشم، اروند، ارس، ماکو و چابهار پروانه ساختمانی در محدوده روستاهای دارای طرح هادی مصوب صادر ننموده و وظایف دهیاران را در انحصار خود درنیاورده‌اند، این اقدام منطقه آزاد انزلی با قوانینیاد شده منافات داشته و حقوق مصرح قانونی دهیاریها و روستاهای داخل محدوده منطقه آزاد انزلی بدین سبب اهمال می‌شود . در نتیجه، مجموعه اقدامات مشروحه منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی در صدور پروانه ساختمانی و ... و جلوگیری از ایفای نقش قانونی دهیاران در خصوص صدور پروانه ساختمانی، نظارت، کنترل و ... در محدوده طرح هادی مصوب و نیز اعمال ماده 11 قانون چگونگی تشکیل مناطق آزاد بدون در نظر گرفتن اصول ششم، هفتم، یکصدم و یکصد و سوم قانون اساسی و قوانین اصدار یافته بعدی به ویژه فصل سوم قانون تشکیلات و حدود وظایف شوراهای اسلامی شهر و روستا و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 و اصلاحات بعدی و نیز ماده 3 قانون تعاریف محدوده و حریم شهر، روستا و شهرک و نحوه تعیین آن‌ها مصوب 1384/10/14 به ممانعت از انجام تکالیف قانونی دهیاران در حوزه ساخت و ساز منتهی شده و طرح جامع مصوب منطقه آزاد انزلی و متعاقبا طرح تفضیلی نیز به تبع از مفاد ذکر شده در طرح جامع با استناد موارد فوق‌الاشاره باعث تضییع حقوق قانونی دهیاری‌های روستاهای داخل طرح هادی مصوب، شده و خواهد شد . کمااینکه مصوبه قانونی ایجاد منطقه آزاد بندر انزلی در 1382/6/2 و نیز تصویب‌نامه تعیین محدوده آن در 1383/5/4 پس از تصویب قانون تشکیلات حدود وظایف شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 اصدار یافته و بنیاد مسکن انقلاب اسلامی به استناد ماده 7 قانون اساسنامه بنیاد مسکن انقلاب اسلامی مصوب 1366/9/17، نسبت به تدوین، ابلاغ و اجرای طرح‌های هادی از گذشته تا کنون برای روستاهای بدوالاشاره مبادرت کرده است و با توجه به ماده واحده قانون تاسیس دهیاریهای خودکفا و ماده 2 آیین‌نامه اساسنامه تشکیلات و سازمان دهیاری‌ها مصوب 1380/11/21 هیات وزیران که عنوان می‌کند « دهیاری نهاد عمومی غیردولتی محسوب می‌شود، دارای شخصیت حقوقی مستقل است و به صورت خودکفا اداره می‌شود .» بنابراین تعیین محدوده و به تبع آن تصویب طرح جامع توسط هیات وزیران برای منطقه آزاد انزلی تداخل در طرح‌های هادی مصوب ( روستاهای داخل محدوده منطقه آزاد انزلی ) و امور دهیاری و وظایف مصرح قانونی آن محسوب می‌گردد و با توجه به ماهیت غیردولتی، دهیاریها و وظایفی چون صدور پروانه ساختمانی در چهارچوب طرح‌های هادی و به تبع آن دریافت عوارض مربوطه، این حقوق را نمی‌توان جزء حقوق انحصاری دولت برشمرد که آن را در قالب تصویب‌نامه هیات وزیران و از طریق تعیین محدوده‌هایی با متولی خاص به سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی واگذار نماید و به مسئولیت دهیاریهای داخل این محدوده بی‌توجهی نماید . لذا از آنجائی که بر اساس اصل یکصد و سی و هشتم قانون اساسی تصویب‌نامه‌های هیات وزیران نباید با روح و متن قوانین مغایرت داشته باشند و مستفاد از اصل یکصد و هفتادم و یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی و نیز بند 1 ماده 12 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری، از آن مقام قضایی اولا : جلوگیری از اجرا و ابطال تصمیم منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی در صدور پروانه ساخت و ساز و نظارت و کنترل بر آن و دریافت عوارض مربوطه در محدوده طرح هادی روستاهای مستقر در محدوده سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی ( در حدود شهرستانهای رشت و بندرانزلی ) که به شرح این دادخواست اهلیت قانونی صدور پروانه در محدوده طرح‌های هادی روستایی را ندارد، خواستار است و ثانیا : ابطال تصویب‌نامه شماره 33752 / ت54320ه 1396/3/24 هیات وزیران با موضوع تعیین محدوده منطقه آزاد انزلی را با نظر به مغایرت با نص قانون ایجاد مناطق تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی مصوب 1382/6/2 از سویی و از سوی دیگر خارج ساختن روستاهای دارای طرح هادی مصوب مستقر در محدوده منطقه آزاد انزلی را با هدف جلوگیری از مداخله کارکردی وظایف سازمان منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی را در طرح‌های هادی مصوب روستایی داخل آن محدوده، درخواست دارد . همچنین اولا : با توجه به دریافت عوارض و صدور پروانه ساخت و امور مربوطه توسط منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی در محدوده شهرستان‌های رشت و آستانه اشرفیه که منجر به وصول عوارض به مرجع غیرمتولی می‌باشد و از سوی دیگر سرمایه‌گذاری جهت توسعه منطقه آزاد در مناطق یاد شده که عملا بر خلاف مجوز قانون ایجاد مناطق تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندرانزلی مصوب 1382/6/2 است که استمرار این فعالیت بیت‌المال را به انحایی تضییع می‌نماید، ثانیا : اجرای طرح جامع منطقه یاد شده و نیز ضیغ زمانی موجود که امکان ابلاغ طرح تفضیلی منطقه آزاد انزلی را میسر می‌سازد که عملا با توجه به شرایط ذکر شده برای آن نقش دهیاریهای روستاهای واقع در مناطق آزاد انزلی از حیث امورات عمرانی و برخی شرح وظایف مندرج در قوانین بیان شده کاملا نادیده گرفته شده و موضوع غیرمجاز شمردن طرح هادی روستایی پس از اجرای طرح تفضیلی منطقه آزاد انزلی، عملا ارتزاق دهیاریها را با مشکل جدی روبرو می‌سازد که این امر منجر به ضرر و زیان عمده ایشان می‌گردد، از این رو تقاضای صدور دستور موقت توقف اجرای 1 تصویب‌نامه شماره 33752 / ت54320ه 1396/3/24 ( با موضوع محدوده منطقه آزاد انزلی ) و 2 طرح جامع منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی موضوع تصویب‌نامه شماره 1028 / ت 49421ه 1396/1/9 مصوب هیات وزیران را به همراه رسیدگی به این دادخواست از محضر قضات شریف دیوان درخواست دار د .» در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت [ حوزه معاونت حقوقی رئیس‌جمهور ] به موجب لایحه شماره 35462 / 37484 1397/3/29 توضیح داده است که : « بازگشت به ابلاغیه شماره 9609980904201490 ( کلاسه 1342 / 96 ) موضوع ارسال نسخه دوم درخواست خانم فاطمه کاشفی، به خواسته « ابطال تصویب‌نامه شماره 33752 / ت54320ه 1396/3/24 هیات وزیران ( تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی و تصویب‌نامه شماره 1028 / ت49421ه 1396/1/9 ( طرح راهبردی و جامع منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی )» ضمن ایفاد تصویر نظریه شماره 962 / 60 / 6184 1396/12/27 معاونت حقوقی و امور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی اعلام می‌دارد : 1 به موجب قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی ( مصوب 1382 ) مقرر گردیده است : « ماده واحده محدوده‌ای از شهرستانهای جلفا و بندرانزلی که هیات وزیران تعیین می‌کند به عنوان مناطق آزاد تجاری صنعتی شناخته می‌شود، مناطق یاد شده در کلیه امور بر اساس قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1372/6/7 و اصلاحات بعدی آن اداره خواهد شد ورود کالای همراه مسافر از سه منطقه آزاد یاد شده به سایر نقاط کشور به هر میزان ممنوع است . این قانون از تاریخ تصویب لازم‌الاجرا است .» با توجه به این موضوع، هیات وزیران برابر مصوبه شماره 33752 / ت54320ه 1396/3/24 اقدام به تعیین محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی نموده است که کاملا مبتنی بر وظایف و اختیارات قانونی مربوطه می‌باشد . 2 در رابطه با درخواست دیگر شاکی به خواسته ابطال تصویب‌نامه شماره 1028 / ت49421ه 1396/1/9 ( طرح راهبردی و جامع منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی ) هر چند مقرره مذکور دارای مفاد متعددی در خصوص نحوه استفاده از اراضی، تحولات کالبدی و نحوه ساخت و ساز در محدوده منطقه آزاد موصوف می‌باشد در حالی که شاکی پس از اشاره به درخواست خود مبنی بر خارج نمودن روستاهای دارای طرح هادی مصوب مستقر در منطقه از شمول طرح موصوف ( بند2 1 16 ) بدون تصریح به ادله قانونی مربوطه درخواست ابطال تمامی مقرره مذکور را نموده است . لازم به ذکر است برابر ماده 24 قانون مرقوم عنوان شده « نحوه استفاده از زمین و منابع ملی و ترتیب فروش یا اجاره آن به اتباع کشور در محدوده هر منطقه که در مالکیت دولت باشد طبق مقررات مصوب هیات وزیران و با رعایت برنامه‌های عمرانی هر منطقه تعیین می‌گردد . سازمان هر منطقه مسئول اجرای مقررات مربوط خواهد بود ». با توجه به این موضوع هیات وزیران برابر مصوبه یاد شده اقدام به تصویب ضوابط لازم نموده است که کاملا مبتنی بر موازین قانونی مربوطه است . در ضمن با توجه به اینکه به صراحت قسمت اخیر متن قانونییاد شده که عنوان می‌دارد « سازمان هر منطقه مسئول اجرای مقررات مربوط خواهد بود » و نیز خاص بودن این قانون نسبت به قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران ( مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدی ) و قانون تاسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور ( مصوب 1377 ) لذا تشکیل پرونده و صدور مجوز ساخت و ساز مسکونی و ... در روستاهای واقع در محدوده منطقه موصوف در اختیار سازمان منطقه آزاد یاد شده می‌باشد . 3 لازم به ذکر است برابر بند ( الف ) ماده 83 قانون برنامه ششم توسعه نیز مقرر گردیده « سازمانهای مناطق آزاد مکلفند به منظور زدودن فقر از چهره مناطق آزاد تجارییک درصد ( 1 %) از محل وصول عوارض ورود کالا و خدمات این مناطق را پس از واریز به خزانه کل کشور طبق بودجه سنواتی از طریق کمیته امداد امام خمینی ( ره ) و سازمان بهزیستی برای اشتغال محرومان و نیازمندان بومی این مناطق اختصاص دهند » که شایسته است از جهت مزایای دیگر این سازمانها برای روستاها و شهرهای واقع در این مناطق، مورد توجه قرار گیرد . در خاتمه با توجه به موارد معنونه صدور تصمیم شایسته مبنی بر رد شکایت مطروحه مورد استدعاست .» متن نامه شماره 962 / 60 / 6184 1396/12/27 معاونت حقوقی و امور مجلس شورای عالی مناطق آزاد تجاری صنعتی و ویژه اقتصادی به قرار زیر است : « 1 اصولا از آنجا که طرح دعاوی در محاکم صالحه قضایی از سوی اشخاص طرح و تقدیم و مورد پیگیری قرار می‌گیرد که در دعاوی مطروحه ذینفعیا تصمیم مورد اعتراض موجب تضییع حقوق خواهان را فراهم نموده باشد . از آنجا که خواهان در دعوای حاضر چندین فقره دعوای ابطال مصوبات را تقدیم دیوان عدالت اداری نموده که مربوط به مناطق آزاد و شورای عالی مناطق یاد شده می‌باشد، به نظر می‌رسد موضوع دفع ضرر و یا جلب منفعت برای خواهان نداشته و ندارد . 2 به موجب قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1382/6/2 مصوب مجلس شورای اسلامی که به تایید شورای نگهبان رسیده، منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی ایجاد شده است و در سطور پایانی قانون موصوف، مسئولیت تعیین محدوده مناطق آزاد به هیات وزیران محول شده است و اداره و اعمال اصلاحات بعدی و در آن منطقه به قانون چگونگی اداره مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1372/6/7 ارجاع شده است . 3 با عنایت به اینکه ایجاد منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی و اداره و اصلاحات بعدی آن به موجب مصوبات مجلس شورای اسلامی که به تایید شورای نگهبان رسیده و تصمیمات هیات وزیران در اصلاح محدوده به شرح تصویب‌نامه 1396/3/24 و تعیین طرح جامع مصوب 1396/1/19 مورد ایراد ریاست مجلس شورای اسلامی در اجرای اصل 85 قانون اساسی قرار نگرفته است مغایرتی با شرع و قانون اساسی نداشته، لازم‌الاجرا محسوب می‌شود . 4 آیین‌نامه چگونگی ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی مصوب 1396/12/20 وزیران عضو شورای هماهنگی مناطق آزاد تجاری صنعتی تعریف دقیق از طرح جامع مناطق موصوف، اجرای طرح جامع را در مطابقت با طرحهای ناحیه‌ای، منطقه ایی مصوب شورای عالی شهرسازی و معماری تعیین کرده است . 5 برابر بند 2 1 16 تصویب‌نامه مورد نظر در خصوص طرح جامع منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی مقرر گردیده ( تا زمان تصویب طرح تفصیلی، مبنای صدور و مجوز ساخت و ساز مسکونی، طرحهای هادی روستایی مصوب به عنوان پهنه مسکونی خواهد شد . بر اساس این بند نه تنها هیچ‌گونه تضییعی نسبت به حقوق روستاییان صورت نگرفته بلکه تا تصویب طرح تفصیلی، طرح هادی روستایی ملاک عمل بوده و خواهد بود . مراتب به شرح فوق جهت استحضار و اعمال در لایحه دفاعیه آن تقدیم می‌شود .» در اجرای ماده 84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 پرونده به هیات تخصصی اراضی و شهرسازی دیوان عدالت اداری ارجاع می‌شود و هیات مذکور در خصوص خواسته شاکیان، مصوبات 1 ) 1028 / ت49421ه 1396/1/9 ( نظارت بر صدور پروانه در روستاهای مناطق آزاد تجاری صنعتی ) 2 ) 33752 / ت54320ه 1394/3/24 ( به عنوان شهرک صنعتی بندر انزلی بخشی از محدوده منطقه آزاد تجاری صنعتی ) 3 20701ت30820ه 1384/4/13 ( واژه بندر از بندر انزلی حذف کرده است ) 4 33752 / ت54320ه 1396/3/24 ( مدیریت تالاب را با سازمان دانسته است ) را منطبق با قانون و مقررات دانسته است و مستندا به بند ( ب ) ماده84 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری به موجب دادنامه شماره 204 الی 211 1398 / 1 / 54 رای به رد شکایت شاکیان صادر کرده است . رای مذکور به علت عدم اعتراض از سوی رئیس دیوان عدالت اداری و یا ده نفر از قضات دیوان عدالت اداری قطعیتیافته است . رسیدگی به سایر قسمتهای مصوبات مذکور در دستور کار هیات عمومی دیوان عدالت اداری قرار گرفت . هیات عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ 1398/10/10 با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و روسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رای مبادرت کرده است . رای هیات عمومی مطابق قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی مصوب سال 1382 مقرر شده است محدوده‌ای از منطقه شهرستانهای آبادان و خرمشهر و محدوده‌ای از شهرستانهای جلفا و بندر انزلی که هیات وزیران تعیین می‌کند به عنوان مناطق آزاد تجاری صنعتی شناخته می‌شود . در ماده 14 قانون تعاریف و ضوابط تقسیمات کشوری مصوب سال 1362 رعایت محدوده کلیه واحدهای تقسیماتی برای تمامی واحدها و سازمانهای اداری ( اجرایی و قضایی ) و نهادهای انقلاب اسلامی کشور لازم است . نظر به اینکه هیات وزیران در مصوبات مورد اعتراض مناطقی خارج از محدوده شهرستان بندر انزلی را جزو منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی لحاظ کرده است، بنابراین اطلاق این مصوبات در قسمتهایی که واحدهای تقسیمات کشوری خارج از محدوده شهرستان بندرانزلی را جزو منطقه آزاد تجاری صنعتی انزلی آورده است با قانون ایجاد مناطق آزاد تجاری صنعتی آبادان و خرمشهر، جلفا و بندر انزلی مصوب سال 1382 مغایر است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال 1392 ابطال می‌شود . با اعمال ماده 13 قانون اخیرالذکر و ابطال مصوبات از زمان تصویب آن‌ها موافقت نشد . رئیس هیات عمومی دیوان عدالت اداری محمدکاظم بهرامی