دادنامه شماره 140431390001240518 مورخ 1404/05/25 هيئت تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري با موضوع: رد شكايت ابطال ماده 10 آيين نامه اجرايي تبصره 6 بند (ح) ماده 2 مكرر از قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز مصوب 1401/08/25 هيات وزيران از تاريخ تصويب و بند 2 بخشنامه شماره 526259 مورخ 1402/4/11 وزارت صنعت معدن و تجارت از تاريخ تصويب

بـسـمـه تـعـالـي هيات تخصصي مالياتي، بانكي * شماره پــرونـــده : هـ ت/0300227 شماره دادنامه سيلور: 140431390001240518 تاريخ: 1404/05/25 * شاكي : پوريا پرهيزكاري- زهرا اردلاني-زينب رييسي *طرف شكايت : نهاد رياست جمهوري - سازمان توسعه تجارت ايران *موضوع شكايت و خواسته : ابطال ماده 10 آيين نامه اجرايي تبصره 6 بند (ح) ماده 2 مكرر از قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز مصوب 1401/08/25 هيات وزيران از تاريخ تصويب و بند 2 بخشنامه شماره 526259 مورخ 1402/4/11 وزارت صنعت معدن و تجارت از تاريخ تصويب ــ ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت نهاد رياست جمهوري-سازمان توسعه تجارت ايران به خواسته فوق الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيات عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: ماده 10- صادرات نفت خام، ميعانات گازي و گاز طبيعي تا زماني كه در قانون بودجه مورد حكم قرار مي گيرند، مشمول قوانين و مقررات مربوط به خود مي باشند. صادركنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه صادراتي موظفند نسبت به برگشت ارز به روش هاي تعيين شده در بند (13) ماده (1) اين آيين نامه اقدام نمايند. بند 2 – در خصوص رفع محدوديت از كارت بازرگاني صادركنندگان داراي تعهدات ارزي سال 1401 كه ايفاي تعهدات ارزي حاصل از صادرات آنان كمتر از 60 درصد است، مقرر گرديد: "محدوديت كارت هاي بازرگاني صادركنندگان غير سال اولي ( سال اول تا سقف 500 هزار يورو ) داراي تعهد حاصل از صادرات سال 1401 با ايفاي تعهدات ارزي كمتر از 60 درصد، به منظور ايفاي اين تهعدات با استفاده از روش واردات در مقابل صادرات خود، منوط به ارايه تعهد محضري مبني بر عدم صادرات تا ايفاي كامل تعهدات ارزي حاصل از صادرات سال 1401 تا 2 ماه از تاريخ ابلاغ رفع گردد. در صورت وقوع صادرات در اين بازه، مراتب به كميته پايش سوء رفتار تجاري منعكس خواهد شد." * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: قانونگذار بر اساس تبصره 6 بند (ح) ماده 2 مكرر از قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز (الحاقي 1400/11/10) مقرر كرده است كه : «كلّيه صادركنندگان كالا به خارج از كشور موظّفند ارز مندرج در پروانه گمركي يا معادل ارزي آن به ساير ارزها را به بانك مركزي بفروشند و يا با تأييد بانك مركزي نسبت به فروش آن به ساير اشخاص اقدام يا جهت تأمين ارز واردات كالاي خود يا بازپرداخت بدهي تسهيلات ارزي استفاده نمايند... آيين‌نامه اجرايي اين تبصره شامل مواردي از قبيل مهلت رفع تعهد كه بيش از يك سال نيست و شرايط تمديد آن تا حداكثر سه ماه، موارد مشمول معافيت تا سقف سي هزار يورو يا معادل آن به ساير ارزها در سال و معافيت كالاي موضوع ماده 65 قانون امور گمركي، ميزان تعهد كه كمتر از شصت درصد ارزش ارزي صادرات نيست، اولويت‌بندي و نحوه انتخاب يك يا تركيبي از روشهاي رفع تعهد و تعيين سامانه‌هاي اجرايي اين تبصره، توسط بانك مركزي با همكاري وزارت صنعت، معدن و تجارت تهيه و ظرف يك ماه از تاريخ لازم الاجرا شدن اين قانون به تصويب هيات وزيران مي‌رسد...»در قسمت ذيل اين تبصره، قانونگذار به بانك مركزي و وزارت صنعت، معدن و تجارت مأموريت داده است كه آيين‌نامه اجرايي مربوط به تبصره فوق الاشاره را با همكاري يكديگر تهيه كرده و به تصويب هيات وزيران برسانند و در اجراي تكليف مذكور، آيين‌نامه اجرايي مربوط به تبصره مزبور با عنوان «آيين‌نامه اجرايي تبصره (6) بند (ح) ماده (2) مكرر قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز» در تاريخ1401/08/25 به تصويب هيات محترم وزيران رسيده است. با اين حال، در ماده 10 آيين‌نامه مذكور مقرر گرديده بود كه : «...صادركنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه صادراتي نيز موظّفند نسبت به برگشت ارز به روشهاي تعيين شده در بند (13) ماده (1) اين آيين­نامه اقدام نمايند» كه اين حكم به روشني خارج از حدود اختيار مرجع تصويب‌كننده آن و خلاف قانون است. زيرا همچنانكه اشاره شد، قانونگذار در تبصره 6 ماده 2 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز، كلّيه صادركنندگان را به فروش ارز مندرج در پروانه گمركي مكلّف كرده بود و همانطور كه ملاحظه مي‌فرماييد مفاد اين حكم قانوني در ماده 10 آيين‌نامه مورد شكايت عملاً توسعه يافته و به صادركنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه گمركي نيز تسري يافته است. اقدام هيات وزيران به وضع اين مصوبه خلاف قانون در حالي صورت گرفته است كه براساس سلسله مراتب موجود ميان هنجارهاي حقوقي، مقررات اجرايي از جمله مصوبات هيات وزيران نبايد با قانون مصوب مجلس شوراي اسلامي كه هنجار بالاتر از اين مقررات است، مغايرت داشته باشند و هيات عمومي ديوان عدالت اداري نيز در آراء مختلف خود بر اين واقعيت حقوقي تأكيد كرده است. براي نمونه اين هيات در دادنامه 8 مورخ 1362/08/09 خود اعلام كرده است : «...آيين‌نامه بايد در طريق بيان و توضيح براي وصول به قانون باشد، بدون اينكه دايره قانون را توسعه دهد يا تضييق نمايد و يا از محدوده آن تجاوز كند» و در دادنامه شماره 464 مورخ 1383/08/22خود نيز اعلام كرده است : «...اختيار تصويب آيين‌نامه و دستورالعمل اجرايي قانون در جهت تعيين ضوابط و شرايط و شيوه‌هاي مطلوب اجرايي آن، نبايد متضمن وضع قواعد آمره در زمينه افزايش شرايط مورد نظر قانونگذار باشد و از اين طريق موجبات تضييق يا توسعه دايره شمول و قلمرو قانون را فراهم سازد.» بنابراين بديهي است كه حكم اين مقرره از جهت اينكه حكم قانونگذار در تبصره 6 ماده 2 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز را به صادركنندگان داراي ارزهاي مازاد بر پروانه گمركي نيز تسري داده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و آنچه اين ديدگاه را تأييد مي‌كند، اصلاح آيين‌نامه مذكور در سال 1403 و رفع اين ايراد قانوني توسط خود هيات وزيران است. در مقام توضيح اين موضوع بايد گفت كه هيات وزيران دو سال پس از تصويب آيين‌نامه اجرايي تبصره 6 ماده 2 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز مصوب1401/08/25، اقدام به اصلاح آيين‌نامه مزبور نمود و براساس بند 19 تصويب‌نامه شماره 38371/ت 62285 هـ مورخ 1403/03/05 مقرر كرد كه : «در ماده (10)، عبارت "صادركنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه صادراتي موظّفند نسبت به برگشت ارز به روشهاي تعيين شده در بند (13) ماده (1) اين آيين‌نامه اقدام نمايند" حذف مي‌شود» و در عين حال، هيات وزيران در جريان وضع اصلاحيه مذكور ماده جديدي را نيز تحت عنوان ماده 8 مكرر به اين آيين‌نامه الحاق كرد و براساس اين ماده مقرر گرديد كه : «كلّيه صادركنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه صادراتي مي‌توانند نسبت به برگشت ارز مطابق روشهاي (الف) و (ث) بند (13) ماده (1) اين آيين نامه اقدام نمايند.» هيات محترم وزيران متوجه اشكال وارد بر آيين‌نامه شده و با تبديل عبارت «موظّفند» به عبارت «مي‌توانند»، صادركنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه گمركي را از شمول تكليف الزام به فروش ارز مازاد بر پروانه به بانك مركزي خارج كرده و اقدام آنها را به اين امر اختياري اعلام كرده است. ولي بديهي است كه ماده 10 آيين‌نامه مصوب 1401/08/25 از تاريخ تصويب تا تاريخ وضع حكم بعدي (يعني 1403/03/05) به عنوان حكمي خلاف قانون ولي لازم الاجرا حيات حقوقي داشته و منشأ اثر بوده است و لذا ابطال ماده 10 آيين‌نامه مورد شكايت براي رفع اثر از آن در دوره زماني مذكور به استناد ماده 13 قانون ديوان عدالت اداري از تاريخ تصويب تقاضا مي‌گردد. مصوبات و اقدامات دولت در تعيين حدود استفاده از ارز نمي‌تواند با موازين شرعي و قوانين مصوب مجلس مغاير باشد و قوانين مزبور را توسعه داده يا تضييق نمايد و در واقع دولت عملاً مجاز به تعيين حدود و مقررات استفاده از ارز در چهارچوب شرع و قانون به عنوان هنجارهاي بالاتر از مصوبات خود است و نمي‌تواند با استناد به حكم مقرر در تبصره 3 ماده 7 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز به وضع مقررات ارزي خلاف شرع يا قانون اقدام نمايد و از باب مثال در جايي كه حكم مقرر در تبصره 6 ماده 2 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز وجود دارد و براساس آن مقرر شده است كه : «كلّيه صادركنندگان كالا به خارج از كشور موظّفند كه ارز مندرج در پروانه گمركي يا معادل ارزي آن به ساير ارزها را به بانك مركزي بفروشند»، هيات وزيران نمي‌تواند از طريق وضع مصوبه‌اي اين تكليف قانوني را كلاً حذف كرده يا برخي صادركنندگان را از انجام آن معاف نمايد و يا در موردي مانند مقرره مورد شكايت در پرونده حاضر، اين تكليف قانوني را به ارزهاي مازاد بر پروانه گمركي نيز تسري دهد. در رابطه با مقرره دوم مورد شكايت نيز لازم به ذكر است كه براساس ماده 3 قانون مقررات صادرات و واردات مصوب 1372، هركس داراي كارت بازرگاني كه توسط اتاق بازرگاني و صنايع و معادن ‌ايران صادر و به تأييد وزارت بازرگاني رسيده باشد، مي‌تواند مبادرت به امر صادرات و واردات كالا به صورت تجاري نمايد و برمبناي ماده 23 قانون احكام دايمي برنامه‌هاي توسعه كشور مصوب 1395، جلوگيري از صادرات هرگونه كالا ممنوع است و صدور كلّيه كالاها و خدمات به جز موارد مقرر در اين ماده كه شامل آثار عتيقه و اقلام خاص دامي و نباتي است، اصولاً امكانپذير است. با اين حال، مديركل دفتر خدمات مالي وزارت صنعت، معدن و تجارت به موجب بند 2 بخشنامه شماره 526259 مورخ 1402/04/11 دارندگان كارت بازرگاني غير سال اولي را مكلّف به استفاده از روش واردات در مقابل صادرات براي ايفاي تعهدات ارزي گذشته خود و همچنين ارايه تعهد محضري مبني بر عدم انجام صادرات جز در رابطه با موارد مربوط به ايفاي تعهدات ارزي كرده است كه اين حكم با موازين قانوني صدرالاشاره و ماده 959 قانون مدني كه سلب اهليت اجراي قسمتي از حقوق مدني را ناممكن اعلام كرده، مغايرت دارد. * خلاصه مدافعات سازمان توسعه تجارت ايران : نظر به حذف عبارت "صادركنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه صادراتي موظفند نسبت به برگشت ارز به روشهاي تعيين شده در بند 13 ماده 1 اين آيين نامه اقدام نمايند." با عنايت به تصويب نامه اصلاحي شماره 38371/ت62285هـ هيات محترم وزيران، درخواست شكات مبني بر ابطال بند 10 آيين نامه موضوع تبصره 6 ذيل بند ج ماده 2 مكرر قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز به دليل مصوبه اصلاحي، سالبه به انتفاء موضوع مي باشد. شايان ذكر است مطابق بند 18 ماده 8 مكرر "كليه صادر كنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه صادراتي مي توانند نسبت به برگشت ارز، مطابق روش هاي الف و ت بند 13 ماده 1 آيين نامه اقدام نمايند. استفاده از ساير روش هاي برگشت ارز به درخواست متقاضي و تشخيص و تاييد كارگروه امكان پذير خواهد بود." 2- با عنايت به مفاد نامه شماره 526259 مورخ 1402/04/11 دفتر خدمات ارزي و مالي، ملاحظه مي گردد نامه مذكور صرفاً يك مكاتبه اداري در مقام بازتاب تصميمات كارگروه به منظور اطلاع رساني به ذينفعان انشاء گرديده است. لذا قابليت ابطال ندارد. با عنايت به موارد معنون صدور راي شايسته مورد استدعاست. *خلاصه مدافعات بانك مركزي : به استناد بند الف ذيل ماده 2 مكرر قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز، (قانون فوق الذكر)، ورود ارز به كشور يا خروج ارز از كشور، بدون رعايت ضوابط مربوطه كه در حدود اختيارات قانوني توسط شوراي پول و اعتبار تعيين مي شود. همچنين وفق بند (پ) همين ماده انجام معامله ارزي در كشور تحت هر عنوان نظير خريد و فروش، حواله و ... مگر آنكه حداقل يكي از طرفين معامله، صرافي مجاز، بانك يا موسسه مالي و اعتباري داراي مجوز از بانك مركزي باشد و در ادامه، معاملاتي كه با مجوز بانك مركزي و در حدود ضوابط تعيين شده اين بانك توسط اشخاص نظير واردكنندگان و صادركنندگان و از شمول اين بند و ماده خارج است، قاچاق ارز محسوب مي شود. وفق بند (20) و (22) ماده (4) قانون بانك مركزي ج.ا.ا ابلاغي طي نامه شماره 72115/11-58 مورخ 1402/09/07 مجلس شوراي اسلامي به عنوان تكاليف و اختيارات اين بانك بر مديريت ذخاير بين المللي كشور نظير ارز و طلا و همچنين ايفاي نقش نظارتي مصرح در قوانين مرتبط با ورود و خروج ارز و پول رايج كشور تاكيد گرديده است و همچنين بكارگيري ابزارهاي سياست ارزي پولي، جزو اختيارات اين بانك مي باشد. وفق پيوست 6 بخش سوم مجموعه مقررات ارزي به عنوان دستورالعمل اجرايي مربوط به تعيين ميزان ارز قابل حمل نگهداري و مبادله در داخل كشور به استناد ماده 10 آن هرگونه مبادله/خريد و فروش ارز، خارج از سيستم بانكي و يا صرافي مجاز ممنوع است. از ابتداي سال 1397 متعاقب محدوديت هاي ارزي، به استناد مصوبات هيات وزيران به شماره 4453/ت55300هـ مورخ 1397/01/22 بازگشت ارز صادر كنندگان و همچنين انجام ثبت سفارش به منظور ساماندهي و مديريت بازار تكليف گرديد و تبصره 4 قانون و آيين نامه صدرالذكر نيز در راستاي شرايط فوق و متعاقب آن ابلاغ گرديده است. شايان ذكر است به استناد بند 1 ماده 13 آيين نامه اجرايي صدر الذكر چندين روش بازگشت ارز صادرات تعريف شده است. بنابراين ارز مازاد حاصل از صادرات خارج از چارچوب فوق نيز امكان معامله نخواهد داشت. بنابراين بند 10 ياد شده نه تنها مانعي براي صادركنندگان نبوده بلكه در راستاي شفافيت معاملات ارزي آنان مي باشد. *خلاصه دفاعيات نهاد رياست جمهوري : بر اساس تبصره 2 ماده 7 قانون مبارزه با قاچاق كالا و ارز (دولت حدود و مقررات استفاده از ارز را تعيين مي كند.) وفق تبصره 6 بند (ح) ماده 2 مكرر قانون مذكور « كليه صادركنندگان كالا به خارج از كشور موظفند ارز مندرج در پروانه گمركي يا معادل ارزي آن به ساير ارزها را به بانك مركزي بفروشند.» بنابراين ارز مندرج در پروانه صادراتي، توسط مقنن تعيين تكليف شده است و دولت صلاحيتي براي تعيين مقررات جديد براي آنها را ندارد. حكم مقرر در ماده 10 آيين نامه مورد شكايت، وفق تصويب نامه شماره 38371/ت62285هـ مورخ 1403/3/5 اصلاح شده و عبارت «صادركنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه صادراتي موظفند نسبت به برگشت ارز به روش هاي تعيين شده در بند 13 ماده يك اين آيين نامه اقدام نمايند» حذف شده و به جاي آن، وفق ماده 8 مكرر الحاقي به موجب تصويب نامه فوق الذكر مقرر شده است، «كليه صادركنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه صادراتي مي توانند نسبت به برگشت ارز مطابق روشهاي الف و ث بند 13 ماده يك اين آيين نامه اقدام نمايند. استفاده از ساير روشهاي برگشت ارز به درخواست متقاضي و تشخيص و تاييد كارگروه امكان پذير خواهد بود.» بنا به مراتب اتخاذ تصميم شايسته داير بر رد شكايت مطروحه مورد تقاضاست. پرونده كلاسه هـ ت/0300227 در جلسه مورخ 1404/04/22 هيات تخصصي مالياتي بانكي با حضور طرفين مورد تبادل نظر واقع كه با لحاظ عقيده قريب به اتفاق (بيش از ) اعضاي حاضر با استعانت از درگاه خداوند متعال به شرح ذيل مبادرت به انشاء راي مي نمايد: راي هيات تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري راجع به بخشي از شكايت شاكي كه تقاضاي ابطال ماده (10) آيين نامه اجرايي تبصره (6) بند (ح) ماده (2) مكرر از قانون اصلاح قانوني مبارزه با قاچاق كالا و ارز نموده است (تصويب نامه مورخ 1401/8/25 هيات وزيران به شماره 170623/ت 6007هـ) باتوجه به اينكه در فراز مورد شكايت بيان شده است كه صادر كنندگان داراي ارز مازاد بر پروانه صادراتي موظف به برگشت ارز به روش هاي تعيين شده در بند (13) ماده (1) اين آيين نامه مي باشند و با لحاظ اينكه آيين نامه مزبور اصولاً در راستاي تحصيل ارز صادراتي بوده و تمامي احكام مندرج بر آن نيز متفرع بر اين موضوع است و مراد از ارز مازاد بر پروانه صادراتي، ارزهايي است كه منشاء تحصيل آن صادرات بوده ليكن بيشتر از مبالغ مندرج در پروانه صادراتي است از قبيل اينكه به قيمت بالاتري محصول صادراتي است را به فروش برساند يا با انجام معاملات بعدي و متعاقب ارز بيشتر از صادرات تحصيل نمايند كه در چنين فرضي، تكليف به برگشت ارز به چرخه اقتصادي با روش هاي مندرج در قانون كه در مقرره آمده است حكمي در حدود اختيارات و منطبق بر قانون بوده موجبي جهت ابطال آن وجود نداشته به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري راي به رد شكايت صادر مي نمايند راي يادشده ظرف بيست روز پس از صدور قابل اعتراض از ناحيه رياست محترم ديوان عدالت اداري يا ده نفر از قضات گرانقدر ديوان عدالت اداري مي باشد./ محمدعلي برومند زاده رييس هيات تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري