رأي شماره 1748498 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بندهاي 4ـ 5 و 4ـ11 از ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/2234/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بين سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و وزارت نيرو با موضوع صدور اسناد مالكيت بستر آبراهه ها و پيكره هاي آبي به نام وزارت نيرو و شركت هاي آب منطقه اي سراسر كشور (30 شركت) و سازمان آب و برق خوزستان

شماره 0208058 - 1404/7/26 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001748498 مورخ 1404/7/15 مبني بر: به تبعيت از نظر فقهاي شوراي نگهبان اطلاق بند 4ـ 5 و 4ـ11 ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/2234/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بين سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و وزارت نيرو با موضوع صدور اسناد مالكيت بستر آبراهه ها و پيكره هاي آبي به نام وزارت نيرو و شركت هاي آب منطقه اي سراسر كشور (30 شركت) و سازمان آب و برق خوزستان در حد مقرر در نظريه شماره 102/47024 مورخ 1404/6/12 فقهاي شوراي نگهبان، از تاريخ تصويب اعلام بطلان مي شود جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/7/15 - شماره دادنامه: 140431390001748498 شماره پرونده: 0208058 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي مجتبي سبحاني نيا طرف شكايت: وزارت نيروـ سازمان ثبت اسناد و املاك كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال بندهاي 4ـ 5 و 4ـ11 از ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/2234/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بين سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و وزارت نيرو با موضوع صدور اسناد مالكيت بستر آبراهه ها و پيكره هاي آبي به نام وزارت نيرو و شركت هاي آب منطقه اي سراسر كشور (30 شركت) و سازمان آب و برق خوزستان گردش كار: شاكي به موجب دادخواست و لايحه تكميلي ابطال بندهاي 4ـ5 و 4ـ11 از ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/2234/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بين سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و وزارت نيرو با موضوع صدور اسناد مالكيت بستر آبراهه ها و پيكره هاي آبي به نام وزارت نيرو و شركت هاي آب منطقه اي سراسر كشور (30 شركت) و سازمان آب و برق خوزستان را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "1ـ مستند به بند 1 ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري و اصل لاضرر و قاعده اتلاف و قاعده ضمان (علي اليد) و قاعده مصلحت در راستاي اصل 50 قانون اساسي و اصل 156 مبني بر عدم اضاعه حقوق عمومي و نقض مالكيت ملّي ثروت عمومي و به جهت خروج حدود اختيارات و صلاحيت هاي قانوني و عدم تجاوز از آن و اصل حاكميت قانون و اصل انتظار مشروع و ترتّب حقوق اساسي بر حقوق عادي، آيين نامه ها و نظامات و توافق نامه ها و تأكيد بر اولويت اصل بنيادين حفاظت از محيط زيست كشور، ضمن ابراز نگراني نسبت به تملّك و تصاحب بستر و كرانه رودخانه ها از سوي شركت هاي دولتي و از بين بردن مالكيت عمومي و ملي ابراز مي دارد مستند به 24، 25 و 26 قانون مدني و اصل 45 قانون اساسي مقدمه قانون لغو مالكيت اراضي موات شهري و كيفيت عمران آن مصوّب 1358، بيان شده است كه طبق موازين اسلام زمين موات، ملك كسي شناخته نمي شود و در اختيار دولت اسلامي است و برابر ماده 1 قانون توزيع عادلانه آب مصوّب سال 1361، ذيل فصل اول با عنوان «مالكيت عمومي و ملّي آب» مقرّر داشته است: «براساس اصل 45 قانون اساسي آب هاي درياها و آب هاي جاري در رودها و انهار طبيعي و دره ها و هر مسيري طبيعي ديگر اعم از سطحي يا زيرزميني از مشتركات بوده و در اختيار حكومت اسلامي است و طبق مصالح عامه از آنها بهره برداري مي شود. مسئوليت حفظ و اجازه و نظارت بر بهره برداري از آنها به دولت محوّل مي شود.» و برابر ماده 2 قانون توزيع عادلانه آب: «بستر انهار طبيعي و كانال هاي عمومي و رودخانه ها اعم از اين كه دائم يا فصلي داشته باشند و مسيل ها و بستر مرداب و بركه هاي طبيعي در اختيار حكومت جمهوري اسلامي ايران است.» برابر ماده (1) قانون حفاظت و بهره برداري از منابع آبزي جمهوري اسلامي ايران مصوّب سال 1374، «منابع آبزي، آب هاي تحت حاكميت و صلاحيت جمهوري اسلامي ايران را ثروت ملّي تلقّي كرده و حفظ و حراست از آن را از وظايف دولت جمهوري اسلامي ايران دانسته است.» 2ـ دولت نمي تواند انفال را در جهت جبران هزينه هاي خود به فروش يا مصرف برساند. 3ـ در اموال عمومي، دولت مالك ملك نيست. بلكه حق ولايت غير مالكانه و صرفاً رابط نظارت، اداره و نگهداري است. 4ـ در سال 1401، شوراي عالي هماهنگي اقتصادي سران قوا در جلسه شصت و هفتم، مصوبه مولّدسازي دارايي هاي دولت را به تصويب رساند. بر طبق اين مصوبه، هيئت عالي مولدسازي دارايي هاي دولت به منظور شناسايي و تعيين تكليف اموال غيرمنقول مازاد دولتي تشكيل گرديد. كلّيه دستگاه ها، سازمان ها، واحدها و ساير عناوين دولتي و وابسته و تابعه دولت از جمله وزارتخانه ها، مؤسسات و دانشگاه ها، شركت هاي دولتي، مؤسسات انتفاعي وابسته به دولت، بانك ها و مؤسسات اعتباري دولتي، شركت هاي بيمه دولتي و همچنين دستگاه ها و واحدهايي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر يا تصريح نام است اعم از اين كه قانون خاص خود را داشته باشند و يا از قوانين و مقرّرات عام تبعيت نمايند، نظير وزارت جهاد كشاورزي، شركت ملّي نفت ايران، شركت ملّي گاز ايران، شركت ملّي صنايع پتروشيمي ايران، سازمان گسترش نوسازي صنايع ايران، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، سازمان بنادر و دريانوردي جمهوري اسلامي ايران، سازمان توسعه و نوسازي معادن و صنايع معدني ايران، شركت ملّي پالايش و پخش فرآورده هاي نفتي ايران و ديگر شركت هايي كه كنترل و مديريت آنها در اختيار دولت يا موارد فوق است، مشمول اين مصوبه دانسته است. در مصوبه مورد اعتراض با صدور اسناد مالكيت بستر رودخانه ها و پهنه هاي آبي كشور به نام وزارت نيرو و شركت هاي آب منطقه اي، «اموال و ثروت هاي عمومي» به «اموال دولتي» تبديل گرديده، و هر آن، امكان شناسايي آن ها به عنوان اموال مازاد دولتي و قرار گرفتن در فهرست واگذاري و فروش اموال مازاد وجود خواهد داشت و شوراي نگهبان قانون اساسي در نظريه شماره 6101 مورخ 1361/8/8 پيرامون «طرح توزيع عادلانه آب»، اعلام مي دارد: «در ماده 1 اين كه آب ها را از انفال ذكر نموده شرعاً صحيح نيست و پيشنهاد مي شود نوشته شود از مشتركات است و در اختيار دولت است.» بر اين مبنا تقاضاي ابطال بندهاي 5 و 11 ماده (4) تفاهم نامه منعقده بين سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و وزارت نيرو به شماره 1402/2234/60/100 مورخ 1402/4/4 با موضوع صدور اسناد مالكيت بستر آبراهه ها و پيكره هاي آبي به نام وزارت نيرو و شركت هاي آب منطقه اي سراسر كشور (30 شركت) و سازمان آب و برق خوزستان را خواستارم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "تفاهم نامه شماره 1402/2234/60/100 تاريخ 1402/4/4 با استعانت از خداوند متعال و در استمرار همكاري هاي بين وزارت نيرو و سازمان ثبت اسناد و املاك كشور؛ موضوع اقدام هاي مشترك و تفاهم نامه ثبتي و برنامه اجرايي آن و نظر به نشست مشترك بين مديران وزارت نيرو و سازمان ثبت اسناد و املاك كشور جهت رفع موانع و محدوديت ها و نيز تسريع در صدور اسناد مالكيت حدنگاري و همچنين تثبيت حقوق ارتفاقي وزارت نيرو و شركت هاي زير مجموعه در جهت صيانت از اموال دولت و جلوگيري از هرگونه دخل و تصرّف اشخاص و مستندسازي اموال غيرمنقول تحت اختيار و مالكيت وزارت نيرو در راستاي اجراي اصل 45 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران و استمرار اجراي قانون جامع حدنگاري (كاداستر) قانون توزيع عادلانه آب خاصه ماده 2 و تبصره هاي آن، ماده 69 قانون تنظيم بخشي از مقرّرات مالي دولت و ... اين تفاهم نامه بين سازمان ثبت اسناد و املاك كشور به نمايندگي آقاي دكتر حسن بابايي معاون رئيس قوه قضائيه و رئيس سازمان ثبت اسناد و املاك كشور كه در اين تفاهم نامه به اختصار، نام سازمان ثبت اسناد و املاك كشور «سازمان» ناميده مي شود. از يك طرف و وزارت نيرو به نمايندگي آقاي مهندس علي اكبر محرابيان وزير نيرو كه در اين تفاهم نامه به اختصار نام وزارت نيرو «وزارت» ناميده مي شود به شرح ذيل منعقد مي گردد و طرفين ملزم به رعايت كلّيه مفاد آن مي باشند. ............................... 4ـ تعهّدها: .............................. 5 ـ4ـ با عنايت به تكليف قانوني، شركت هاي زيرمجموعه وزارت نيرو نسبت به ارائه درخواست با امضاي بالاترين مقام شركت متضمن نقشه و مدارك و مستندات محدوده مورد نظر اقدام و پيگيري مؤثر جهت اخذ اسناد مالكيت بستر تمام آبراهه ها و پيكره هاي آبي در سطح كشور به نام دولت جمهوري اسلامي ايران با نمايندگي وزارت نيرو (شركت آب منطقه اي ذي ربط) از طريق ادارات ثبت اسناد مي نمايند. ............................ 11ـ4ـ در راستاي تعيين تكليف اراضي فاقد سابقه ثبتي تحت توليّت و در اختيار وزارت و شركت هاي زير مجموعه سازمان با استفاده از ظرفيت هاي قانوني، از جمله قانون تعيين تكليف وضعيت ثبتي اراضي و ساختمان هاي فاقد سند مصوّب 1390 همكاري و تسهيلات لازم را براي صدور اسناد مالكيت املاك مذكور كه با اقرارنامه رسمي، صلح نامه، اسناد عادي يا مبايعه نامه و ... خريداري نموده اند، معمول خواهد نمود. ............................... اين تفاهم نامه در شش بند و سه نسخه تهيه و تنظيم و تمامي توافق نامه هاي حاصل در چهارچوب اين تفاهم نامه براي طرفين لازم الاجراست.ـ وزير نيروـ معاون رئيس قوه قضائيه و رئيس سازمان ثبت اسناد و املاك كشور" در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر امور حقوقي وزارت نيرو به موجب لايحه شماره /1402/72966/410د مورخ 1402/12/27 توضيحاتي داده است كه خلاصه آن به قرار زير است: "1ـ مطالب مطروحه مبني بر اين كه اسناد مالكيت صادره بستر رودخانه ها به نام وزارت نيرو يا قوه مجريه يا در مالكيت آنها است، مقرون به صحّت نيست و اساساً اين اسناد از باب مالكيت اداري (مديريتي) بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوري اسلامي ايران (كه همانا حكومت جمهوري اسلامي ايران است) صادر مي گردد و نمايندگي دولت جمهوري اسلامي ايران در مقوله مديريت و اداره كلي آنها (حفاظت و نگهداري بستر رودخانه ها از طريق اقدامات اجرايي و قضايي و امثالهم) در چهارچوب وظايف و اختيارات قانوني به وزارت نيرو سپرده مي شود، هر چند كه اين امر، نافي وظايف دستگاه هاي اجرايي ديگر در انجام وظايف قانوني خود در رودخانه ها (مانند پيشگيري و ممانعت و جلوگيري از آلودگي منابع آب يا حفاظت از اكوسيستم آنها) نخواهد بود. 2ـ صدور اسناد مالكيت بستر رودخانه ها، ناشي از تكليف قانونگذار در مواد 3 و 9 قانون جامع حدنگار (كاداستر) كشور (مصوّب 1393) مبني بر صدور سند مالكيت حدنگار براي كلّيه املاك تحت اداره وزارت نيرو مي باشد. تثبيت مالكيت اموال دولتي و صدور اسناد مالكيت به نام دولت جمهوري اسلامي ايران به نمايندگي وزارت خانه متولي مندرج در قانون، به معنا و مفهوم مالكيت در حقوق خصوصي نبوده و مالكيت در حوزه حقوق عمومي به مفهوم دستگاه مي باشد كه اراده خود را از طريق قانون و مجاري ذي ربط اعمال مي نمايد. 3ـ شايان ذكر است سابقاً تفاهم نامه سه جانبه مورخ 1397/4/19 في مابين وزارت نيرو، سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور به همين دليل مورد شكايت واقع و دادنامه صادره از هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره 9909970905811726 مورخ 1399/11/7 مبني بر عدم ابطال توافق نامه مذكور صادر و اشعار مي دارد؛ تفاهم نامه سه جانبه مورخ 1397/4/19 مغاير قانون و خارج از اختيار وضع نشده است و بند 2 تفاهم نامه ياد شده هم تصريح دارد كه «بستر رودخانه هاي دائمي و فصلي، مسيل ها و انهار طبيعي تعيين شده توسط وزارت نيرو، مشمول اخذ سند توسط سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري نمي گردند و چنانچه قبلاً به اشتباه سند بستر رودخانه به عنوان مصاديق مذكور صادر شده باشد از طريق واحدهاي ثبتي با هماهنگي ادارات منابع طبيعي و آبخيزداري اصلاح مي شود»، كه در متن تفاهم نامه نيز (بند 4ـ6) به عنوان مستند قانوني به آن اشاره شده است. رأي به عدم ابطال صادر گرديده است و دادنامه مذكور در اختلاف نظر اين وزارت با سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري براي صدور اسناد بستر رودخانه ها و آبراهه هاي كشور عزيز اسلامي ايران؛ قاطع و رافع اختلاف في مابين مي باشد و همچنين به موجب دادنامه قطعيت يافته هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري به شماره 140231390000238703 مورخ 1402/2/5 بر صلاحيت انحصاري وزارت نيرو (شركت هاي آب منطقه اي استان ها) در تعيين بستر رودخانه ها و عدم تسرّي مالكيت اشخاص بر بستر رودخانه ها مورد حكم واقع گرديده است. به عبارت ديگر به موجب تفاهم نامه مذكور، مالكيت بستر رودخانه ها در اختيار وزارت نيرو و شركت هاي آب منطقه اي قرار نمي گيرد. لذا موجبي براي ابطال آن متصوّر نمي باشد. النهايه با تأكيد بر اين نكته كه اسناد مالكيت صادره در محدوده هاي مزبور به نام دولت جمهوري اسلامي ايران بوده و ذكر نام وزارتخانه يا شركت هاي دولتي صرفاً جنبه نمايندگي داشته و با عنايت به اين كه، دادنامه قطعيت يافته هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري و نيز دادنامه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، مؤيد تجويز و لزوم صدور سند مالكيت بستر رودخانه ها به نام دولت جمهوري اسلامي ايران به نمايندگي وزارت نيرو مي باشد، لذا تقاضاي رسيدگي و اتّخاذ تصميم شايسته مبني بر ردّ شكايت مطروحه از آن مقام قضايي مورد استدعاست." در خصوص ادعاي شاكي مبني بر مغايرت مقرره مورد اعتراض با موازين شرعي، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/47024 مورخ 1404/6/12 اعلام كرده است كه: "رئيس محترم هيئت عمومي ديوان عدالت اداري باسلام و تحيّت عطف به نامه شماره 0208058 مورخ 1404/1/18؛ موضوع بندهاي 4ـ 5 و 4ـ11 ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/2234/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بين سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و وزارت نيرو، در جلسه مورخ 1404/5/29 فقهاي معظّم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد: از آنجا كه تعدادي از موارد ذكر شده براساس شرع و آن گونه كه در اصل 45 قانون اساسي نيز ذكر شده است صرفاً در اختيار حكومت اسلامي است، با توجه به تعبير «سند مالكيت» كه ظهور در ملكيت دارد و در نتيجه موارد مذكور ملك دولت تلقّي شده است ـ هرچند كه بايد قوانين را در مورد آنها رعايت كندـ اطلاق بندهاي مورد شكايت در صدور اسناد مالكيت نسبت به موارد مذكور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالكيت در اين موارد، فقط اختيار اداره است، نيازمند تصريح است كه چنين تصريحي وجود ندارد." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/7/15 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/47024 مورخ 1404/6/12 در رابطه با جنبه شرعي مقرّرات مورد شكايت اعلام كرده است كه: «از آنجا كه تعدادي از موارد ذكرشده براساس شرع و آنگونه كه در اصل 45 قانون اساسي نيز ذكر شده است صرفاً در اختيار حكومت اسلامي است، با توجه به تعبير «سند مالكيت» كه ظهور در ملكيت دارد و در نتيجه موارد مذكور ملك دولت تلقّي شده است ـ هرچند كه بايد قوانين را در مورد آنها رعايت كندـ اطلاق بندهاي مورد شكايت در صدور اسناد مالكيت نسبت به موارد مذكور خلاف شرع شناخته شد. چنانچه منظور از مالكيت در اين موارد، فقط اختيار اداره است نيازمند تصريح است كه چنين تصريحي وجود ندارد.» بنابراين در اجراي حكم مقرّر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيئت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقرّرات اجرايي، اطلاق بند 4ـ 5 و 4ـ11 ماده 4 تفاهم نامه شماره 1402/2234/60/100 مورخ 1402/4/4 منعقده بين سازمان ثبت اسناد و املاك كشور و وزارت نيرو در حد مقرّر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاريخ تصويب اعلام مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي