رأي شماره 2155535 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مصوبات به شماره 222 مورخ 1381/9/4 [1381/11/17] و 147 1380/7/1 شوراي اسلامي شهر اهواز

شماره 0002495 - 20/9/1403 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390002155535 مورخ 6/9/1403 با موضوع: «الف. مصوبه شماره 147 مورخ 1/ 7/ 1380 شوراي اسلامي شهر اهواز با موضوع اعمال روش هاي لازم جهت تملك املاكي كه در طرح تعريض واقع مي گردند از تاريخ تصويب ابطال شد ب. مصوبه شماره 222 مورخ 4/9/1381 [ 17/11/1381] شوراي اسلامي شهر اهواز با موضوع حق مشرفيت به تبعيت از نظر فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب بطلان آن اعلام شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 6/9/1403 - شماره دادنامه: 140331390002155535 شماره پرونده: 0002495 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي حميد پورآصف طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر اهواز موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبات به شماره 222 مورخ 4/9/1381 [17/11/1381] و 147 1/7/1380 شوراي اسلامي شهر اهواز گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال مصوبات به شماره 222 مورخ 4/9/1381 [17/11/1381] و 147 مورخ 1/7/1380 شوراي اسلامي شهر اهواز را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه : " اينجانب مالك پلاك ثبتي 108/2276 در منطقه يك اهواز كه بافت فرسوده محسوب مي شود هستم.جهت تخريب و نوسازي به شهرداري مراجعه كردم، آنها گفتند كه جهت تعريض كوچه كنار ملك (ضلع جنوبي) و خيابان جلوي آن (ضلع غربي) مجموعاً حدود 14 مترمربع به علاوه 2 متري از ملك خود عقب نشيني نمايم و اين قسمت ملك را جهت بهره برداري عمومي، به صورت رايگان، به استناد مصوبه شوراي شهر اهواز كه در باب عقب نشيني املاك و حق مشرفيت صادر شده در اختيار شهرداري قرار بدهم تا به بنده مجوز تخريب و نوسازي بدهند.اين عقب نشيني هيچ منفعتي يا ارزش افزوده يا مرغوبيتي براي ملك بنده ايجاد نمي كند و مشمول قانون مشرفيت نمي گردد چرا كه اين عقب نشيني بيشتر براي تعريض كوچه 4 متري واقع در ضلع جنوبي ملك است و موجب كم شدن عرصه و اعيان ملك و نهايتاً ارزش آن و ضرر و زيان بنده مي گردد. دستورالعمل هاي فوق الذكر شوراي شهر اهواز، شهرداري ها را ملزم كرده عقب نشيني بيش از 3 متر را مورد محاسبه و كارشناسي قيمت قرار داده و از مالكين و شهروندان حق مشرفيت اخذ كنند ولي مالكاني همچون اينجانب كه عقب نشيني كمتري بايد انجام بدهند در اين مصوبات و تبصره ها ديده نشده اند و مورد حمايت قرار نمي گيرند. لذا قسمتي از عرصه ملك آنها به طور رايگان به تملك شهرداري درخواهد آمد. نظريه هاي شوراي نگهبان، همچون نامه شماره 4052/102/1396 و نامه شماره 100/71488/د41 مورخ 1/6/1391 و 20928/30/1386 را متذكر مي شوم كه الزام به عقب نشيني ناشي از اجراي طرح هاي عمومي يا عمراني بدون پرداخت ثمن ملك مورد تملك يا غرامت و منوط نمودن صدور جواز ساخت به رعايت عقب نشيني مطابق طرح عمومي يا عمراني جايز ندانسته و مغاير قواعد لاضرر و تسليط و اصول 4 و 22 قانون اساسي و مواد 30، 31، 303، 308، 311، 315، 327 و 331 قانون مدني و مقررات ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367 با اصلاحات بعدي و همچنين آراي وحدت رويه شماره 172 مورخ 27/5/1381، 1491 مورخ 14/12/1386، 1440 مورخ 7/12/1386 و رأي شماره 9410090905801232 مورخ 6/11/1394 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بوده است ." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاكي ارسال شد وي به موجب لايحه مورخ 27/9/1400 (فاقد شماره) به طور خلاصه توضيح داده است كه : " هر چند شوراي نگهبان اخذ حق مشرفيت را ممنوع اعلام كرده ولي شهرداري اهواز با اشاره به مصوبات شوراهاي شهر اهواز به عناوين ديگري آن را از شهروندان مي گيرند.در همين راستا اقرارنامه هايي به مراجعه كننده ها مي دهند كه بايد در دفترخانه رسمي تنظيم و امضاء گردد، يعني شهروندان خلاف ميل باطني خويش و به اجبار قسمتي از ملكشان را به طور رايگان به شهرداري بدهند و حق اعتراض را از خود سلب مي كنند.در مصوبه 147 شوراي شهر ذكر شده: عوارض پروانه در قبال عدم دريافت ارزش ملك در تعريض بخشوده گردد، ولي شهرداري منطقه يك اهواز از بنده بابت صدور پروانه كار حدود 12 ميليون تومان پول گرفتند.اينجانب ابطال مصوبات خلاف قانون و شرع شوراهاي شهر اهواز را خواستارم ." متن مقرره هاي مورد شكايت به شرح زير است : " مصوبه شماره 222 مورخ 4/9/1381 [17/11/1381] شوراي اسلامي شهر اهواز لايحه شماره: 8637/20 مورخ: 4/9/1381 موضوع: حق مشرفيت در جلسه مورخ 12/11/1381 مطرح و با 5 رأي موافق و 3 رأي مخالف به شرح ذيل به تصويب رسيد . متن مصوبه مصوبه قبلي حق مشرفيت با موارد ذيل مجدداً مورد تأييد قرار گرفت . 1 ـ تا ميزان تعريض به عمق 3 متر چنانچه متقاضي مايل باشد تعريض را انجام بدهد. ليكن تراكم قبل از تعريض را بگيرد و مدعي ارزش ملك در تعريض نباشد، حق مشرفيت دريافت مي شود . 2 ـ تعريض خيابان ها براساس مصوبات فعلي مربوط به تعريض ها عمل شود . 3 ـ املاكي كه در جبهه دوم واقع مي شوند ولي پس از تعريض به جبهه اول (خيابان اصلي) راه مي يابند به دو روش ذيل عمل گردد . الف: اگر جبهه دوم مسكوني باشد و پس از تعريض به جبهه اول كه تجاري و يا مختلط مي باشد راه يابد حق تشرف p25 به اضافه ساير عوارض قانوني ديگر دريافت شود . ب: اگر جبهه دوم مسكوني و پس از تعريض به جبهه اول همان كاربري مسكوني باقي بماند sp10 به عنوان حق تشرف دريافت گردد . 2 ـ حق تشرف املاكي كه تقاضاي ادغام را دارند: الف: املاكي كه در جبهه دوم با كاربري مسكوني مي باشند و مي خواهند به جبهه اول كه داراي كاربري مختلط مي باشند ادغام شود sp20 دريافت گردد . ب: املاكي كه در جبهه دوم با كاربري تجاري مي باشند و مي خواهند با جبهه اول كه تجاري است ادغام شوند sp10 دريافت شود و گرفتن كليه ديگر حقوق قانوني شهرداري در موارد فوق الزامي است. ـ رئيس شوراي اسلامي شهر اهواز مصوبه شماره 147 مورخ 1/7/1380 شوراي اسلامي شهر اهواز لايحه شماره: 46676 مورخ: 4/4/1380 موضوع: اعمال روش هاي لازم جهت تملك املاكي كه در طرح تعريض واقع مي گردند . درجلسه مورخ 24/6/1380 مطرح و با 9 رأي موافق به شرح ذيل به تصويب رسيد . متن مصوبه لايحه پيشنهادي شهرداري با اصلاح بخش پيشنهاد الف و اضافه نمودن عبارت «در صورت تمايل» در ابتداي جمله «مالك مي تواند با تراكم قبل از تعريض پروانه دريافت نمايد» به تصويب رسيد . تبصره1: براي منازل مسكوني ويلايي چنانچه عقب نشيني بيشتر از يك متر باشد تا عرض مندرج در پيشنهاد الف ـ يك علاوه بر امتيازات داده شده عوارض پروانه در قبال عدم دريافت ارزش ملك در تعريض بخشوده گردد . تبصره2: مالكيني كه قصد احداث مجتمع مسكوني را دارند در قبال عقب نشيني چنانچه مطالبه ارزش ملك در تعريض را ننمايد مي توانند از امتيازات تراكم عرصه قبل از تعريض و محاسبه پيشامدگي قبل از تعريض تا 5/1 متر بعد از 65% علاوه بر ضوابط جاري استفاده نمايند و عوارض دريافت گردد.ـ رئيس شوراي اسلامي شهر اهواز " در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر اهواز به موجب لايحه شماره 1480/1401/2000 مورخ 19/7/1401 توضيح داده است كه : " همان طور كه در متن مصوبات شوراي اسلامي شهر اهواز كه مورد استناد و ايراد طرف دعوي قرار گرفته به صراحت اشاره شده است مصوبات مورد نظر دلالت بر ايجاد مكانيزم تشويقي براي شهرونداني دارد كه بخشي از ملكشان در طرح تعريض و عقب نشيني قرار دارد تا در صورت تمايل بتوانند با تهاتر حقوق مالكانه خود در قبال استفاده از مكانيزم هاي تشويقي مندرج در مصوبات شورا مبادرت به دريافت پروانه ساختماني نمايند، كه اين روش اقدام با توجه به مشوق هاي مذكور و تسهيل امور اداري مربوط به اين امر، در عمل مورد استقبال عموم مردم قرار گرفته است . با توجه به شرح فوق ملاحظه مي شود ملكي كه بخشي از آن در طرح تعريض قرار دارد به صورت رايگان جهت استفاده عموم مردم واگذار نمي شود بلكه به ازاي آن مالك از مكانيزم تشويقي مقرر در مصوبات شورا بهره مند مي گردد. ضمناً مطابق ماده 1 قانون درآمدهاي پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها، به شهرداري ها اجازه داده شده است تا در چهارچوب قوانين و مقررات از انواع ابزارهاي تأمين منابع مالي و روش هاي اجرايي مناسب براي اجراي طرح هاي مصوب شهري و طرح هاي سرمايه گذاري و مشاركتي با پيش بيني تضامين كافي استفاده كنند . در همين راستا اعمال روش هاي تشويقي مذكور در مصوبات اين شورا مشروط و بنا به تمايل مالك مي باشد و الزامي در پذيرش آن وجود ندارد و اين موضوع در مصوبه 147 دوره اول اين شورا نيز مورد تأكيد بوده و قيد گرديده است.اما درصورت تمايل مالك يا مالكين به بهره مندي از مكانيزم هاي تشويقي موردنظر (استفاده از تراكم قبل از تعريض و محاسبه پيش آمدگي قبل از تعريض تا يك و نيم مترمربع بعد از 65 درصد علاوه بر ضوابط جاري) در قبال عقب نشيني و عدم مطالبه ارزش ملك در تعريض، بديهي است كه در اين فرض شهرداري از مالكيني كه تمايل به بهره مندي از مكانيزم تشويقي مقرر در مصوبه شورا را دارند تعهدي اخذ مي نمايد كه بعداً بابت اين موضوع شكايت ننمايند و ادعايي نداشته باشند اين تعهد به منزله واگذاري رايگان ملك واقع در طرح تعريض نيست بلكه مالك در قبال عقب نشيني ملك خود از مكانيزم تشويقي مقرر در مصوبات شورا بهره مند مي شوند . نظر به اين كه مطابق مواد 264، 294 و 295 قانون مدني كه برگرفته شده از فقه اسلامي است يكي از موارد سقوط تعهدات تهاتر است و زماني كه دو نفر در مقابل يكديگر مديون باشند تهاتر به صورت قهري حاصل مي شود و بدون نياز به تراضي طرفين به محض اين كه در مقابل يكديگر مديون شدند هر دو دين تا اندازه اي كه با هم معادله مي نمايند به طور تهاتر برطرف شده و طرفين به مقدار آن در مقابل يكديگر بري مي شوند . لذا مصوبات مورد انتقاد توسط شاكي كه منبعث از مواد قانوني مذكور و مباني فقه اسلامي است منع قانوني و شرعي ندارد . با توجه به اين كه نامبرده متقاضي تخريب و تجديد بناي ملك داراي عقب نشيني خود مي باشد لذا در صورت تمايل مي تواند از مكانيزم هاي تشويقي مطابق مصوبات اين شورا بهره مند گردد بديهي است مطالبات ايشان ناشي از عقب نشيني ملك با مطالبات شهرداري بابت صدور مجوز لازم قابل تهاتر است و تهاتر مطالبات با ديون با رعايت مفاد قانون مدني امري قانوني و شرعي است و به هيچ وجه به منزله ناديده گرفتن حقوق مالكانه ايشان و يا به معني عدم پرداخت حقوق قانوني وي و عقب نشيني ملك به صورت رايگان نيست.لذا ملاحظه مي گردد كه بخشي از ملك شاكي كه عقب نشيني دارد به طور رايگان به فضاي عمومي شهر ملحق نمي شود بلكه در مقابل آن مالك از مكانيزم تشويقي مقرر در مصوبات شوراي شهر بهره مند مي گردد ." در خصوص ادعاي شاكي مبني بر مغايرت مصوبه مورد شكايت با موازين شرعي، قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 35637/102 مورخ 23/11/1401 اعلام كرده است كه : " موضوع مصوبات شماره 147 ـ 1/7/1380، 157 ـ 17/9/1380 و 222ـ 4/9/1381 [17/11/1381] شوراي اسلامي شهر اهواز در خصوص نحوه تملك املاك واقع در طرح تعريض، در جلسه مورخ 29/10/1401 فقهاي معظم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد : ـ مصوبه 222 مورخ 4/9/1381 [17/11/1381] شوراي شهر اهواز به دليل حكم به اخذ حق مشرفيت از املاك ذي ربط، مغاير موازين شرع شناخته شد. ساير مصوبات مورد شكايت خلاف شرع شناخته نشد.تشخيص قانوني بودن آنها بر عهده ديوان عدالت اداري است ". هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 6/9/1403 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي الف.قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 35637/102 مورخ 23/11/1401 اعلام كرده است كه: «...ساير مصوبات مورد شكايت خلاف شرع شناخته نشد.تشخيص قانوني بودن آنها برعهده ديوان محترم عدالت اداري است» كه با توجه به اين كه مصوبه شماره 147 مورخ 1/7/1380 شوراي اسلامي شهر اهواز مشمول عنوان «ساير مصوبات» مذكور در نظريه صدرالذكر است، لذا اين مصوبه خلاف شرع نيست.اما با توجه به اين كه وضع هرگونه مقرره مبني بر تحديد حقوق مالكانه درخصوص مطالبه بهاي ملك واقع در طرح هاي تعريض و توسعه معابر شهري، فاقد مجوز و مستند قانوني است و مصوبه شماره 147 شوراي اسلامي شهر اهواز مغاير با حكم ماده 30 قانون مدني كه مقرر مي دارد: «هر مالكي نسبت به مايملك خود حق هرگونه تصرف و انتفاع دارد مگر در مواردي كه قانون استثناء كرده باشد»، مغايرت دارد و در عين حال هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براساس دادنامه شماره 140231390001838092 مورخ 18/7/1402 تعيين عوارض ارزش افزوده را نسبت به كساني كه از طريق شكايت نزد مراجع قضايي موفق به اخذ غرامت و خسارت از شهرداري مي شوند، مغاير قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص داده است، بنابراين مصوبه شماره 147 مورخ 1/7/1380 شوراي اسلامي شهر اهواز برمبناي دلايل مزبور و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود . ب. قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 35637/102 مورخ 23/11/1401 در رابطه با جنبه شرعي مصوبه شماره 222 مورخ 4/9/1381 [17/11/1381] شوراي اسلامي شهر اهواز اعلام كرده است كه: «مصوبه 222 مورخ 4/9/1381 [17/11/1381] شوراي شهر اهواز به دليل حكم به اخذ حق مشرفيت از املاك ذي ربط، مغاير موازين شرع شناخته شد...» بنابراين در اجراي حكم مقرر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان درخصوص جنبه شرعي مقررات اجرايي، مصوبه شماره 222 مورخ 4/9/1381 شوراي اسلامي شهر اهواز خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 بطلان آن از تاريخ تصويب اعلام مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 10/2/1402) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي