رأي شماره 179 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري باموضوع: ابطال بند1 و تبصره ذيل بند1 توافقنامه منعقده بين شهرداري و مجمع امور صنفي توليدي ـ خدمات فني قم و مجوز شماره 9014/ش/ق ـ 6 /8/ 1389 شوراي اسلامي شهر قم

شماره هـ / ۲۴۰ / ۹۱ - ۱۳۹۶ / ۳ / ۲۳ بسمه تعالي جناب آقاي جاسبي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران با سلام يك نسخه از رأي هيأت‌عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه ۱۷۹ مورخ ۱۳۹۶ / ۳ / ۲ با موضوع : « ابطال بند۱ و تبصره ذيل بند۱ توافقنامه منعقده بين شهرداري و مجمع امور صنفي توليدي ـ خدمات فني قم و مجوز شماره ۹۰۱۴ / ش / ق ـ ۱۳۸۹ / ۸ / ۶ شوراي اسلامي شهر قم .» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌گردد . مديركل هيأت‌ عمومي و سرپرست هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين تاريخ دادنامه : ۱۳۹۶ / ۳ / ۲ شماره دادنامه : ۱۷۹ كلاسه پرونده : ۲۴۰ / ۹۱ مرجع رسيدگي : هيأت‌عمومي ديوان عدالت اداري . شاكي : اتحاديه صنف موزائيك سازان قم موضوع شكايت و خواسته : ۱ـ ابطال بند ۱و تبصره ذيل بند ۱ توافقنامه فيمابين شهرداري قم و مجمع امور صنفي توليدي ـ خدمات فني قم به شماره ۱۷۴۸۵ ـ ۱۳۸۹ / ۱۱ / ۷ شهرداري قم ۲ـ ابطال مجوز شماره ۹۰۱۴ / ش / ق ـ ۱۳۸۹ / ۸ / ۶ شوراي اسلامي شهر قم گردش كار : رئيس اتحاديه صنف موزائيك سازان قم به موجب دادخواستي ابطال بند ۱ و تبصره ذيل بند ۱ توافق نامه فيمابين شهرداري قم و مجمع امور صنفي توليدي ـ خدمات فني قم به شماره ۱۷۴۸۵ـ ۱۳۸۹ / ۱۱ / ۷ شهرداري قم و ابطال مجوز شماره ۹۰۱۴ / ش / ق ـ ۱۳۸۹ / ۸ / ۶ شوراي اسلامي شهر قم را خواستار شده است و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه : « احتراماً عده‌اي از اتحاديه‌هاي صنوف زير مجموعه مجمع امور صنفي صنوف توليدي ـ خدمات فني قم قراردادي ( توافق نامه شماره ۱۷۴۸۵ ـ ۱۳۸۹ / ۱۱ / ۷ ) را با مجمع موصوف منعقد نموده‌اند و در قرارداد مزبور از سوي برخي از اتحاديه‌هاي صنفي به مجمع موصوف تفويض اختيار شده است تا مجمع مذكور به نمايندگي از سوي شهرداري ماذون به اخذ عوارض كسب و پيشه و مشاغل به ميزان ۵ برابر به علاوه عوارض همان سال باشد و مستند قانوني اين اقدام ماده ۲۹ و بند « ي » ماده ۳۰ قانون نظام صنفي ذكر شده است . پيرو اين توافق نامه، شوراي اسلامي شهر قم به موجب نظريه شماره ۹۰۱۴ / ش / ق ـ ۱۳۸۹ / ۸ / ۶ به شرح تبصره ذيل بند ۱ توافقنامه شماره ۴۴۵۲۷ ـ ۱۳۸۹ / ۱۱ / ۹ و بند ۱ توافقنامه مزبور، متقاضيان صدور پروانه كسب را مكلف به پرداخت شش برابر عوارض ( پنج برابر به علاوه عوارض همان سال ) كرده است و مصوبه مذكور از تاريخ تصويب اعمال شده است . با عنايت به مناط ماده ۱۱ قانون نظام صنفي كه هيأت عالي نظارت را بالاترين مرجع نظارت بر امور اصناف كشور معرفي كرده است و دبيرخانه هيأت عالي نظارت به موجب نامه شماره ۴۲ / ۲۶۸۳۳ ـ ۱۳۸۹ / ۶ / ۲۱ صراحتاً اخذ پنج برابر عوارض كسب و پيشه بابت وروديه از متقاضيان صدور پروانه كسب را فاقد وجاهت قانوني دانسته است مضافاً اينكه مادتين ۳۱ و ۵۵ قانون نظام صنفي ناظر به ماده ۴ قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب ۱۳۸۰ / ۱۱ / ۲۷، اختيار وضع مقرره‌اي براي وصول عوارض تحت هر عنوان را به غير از حق عضويت ساليانه افراد صنفي را ممنوع اعلام كرده است و هيأت‌عمومي ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره ۱۳۰۱ الي ۱۳۰۳ ـ ۱۳۸۷ / ۴ / ۲۹ و ايضاً دادنامه شماره ۶۱۲ ـ ۱۳۸۹ / ۱۲ / ۲۳ در مانحن فيه افاده تكليف كرده است . لذا تسري و تفسير شوراي شهر قم در اختيارات مربوط به موارد دلخواه، اجتهاد، توافق و تفسير از قانون و نهايتاً اقدام شهرداري قم مبني بر اخذ عوارض كسب و پيشه به ميزان پنج برابر به علاوه عوارض همان سال نوعاً قانونگذاري و خارج از حدود صلاحيت و اختيارات شهرداري و شوراي اسلامي شهر قم و محكوم به بطلان است . مع‌الوصف به منظور صيانت از حقوق عامه كسبه، اصناف و بازاريان قم ضمن جلب مجمع امور صنفي توليدي ـ خدمات فني قم به دادرسي ( جلب ثالث ) ، ابطال تصميم شهرداري قم و مجوز شوراي اسلامي شهر قم به شرح ستون خواسته مورد استدعاست تا احقاق حق شود .» متعاقباً شاكي به موجب لايحه تكميلي اعلام كرده است كه : « رياست محترم و معزز ديوان عدالت اداري با سلام، تحيت و احترام عده‌اي از اتحاديه‌هاي صنوف زير مجموعه مجمع امور صنفي صنوف توليدي ـ خدمات فني قم قراردادي ( توافق نامه شماره ۱۷۴۸۵ ـ ۱۳۸۹ / ۱۱ / ۷ ) را با مجمع موصوف منعقد نموده‌اند و در قرارداد مزبور از سوي برخي از اتحاديه‌هاي صنفي به مجمع موصوف تفويض اختيار شده است تا مجمع مذكور به نمايندگي از سوي شهرداري قم ماذون به اخذ عوارض كسب و پيشه و مشاغل به ميزان ۵ برابر به علاوه عوارض همان سال باشد و مستند قانوني اين تصميم ماده ۲۹ و بند « ي » ماده ۳۰ قانون نظام صنفي ذكر شده است . پيرو اين توافق نامه، شوراي اسلامي شهر قم به موجب مصوبه شماره ۹۰۱۴ / ش / ق ـ ۱۳۸۹ / ۸ / ۶ به شرح تبصره ذيل بند ۱ توافق نامه شماره ۴۴۵۲۷ ـ ۱۳۸۹ / ۱۱ / ۹ و بند ۱ توافق نامه مزبور، متقاضيان صدور پروانه كسب را مكلف به پرداخت شش برابر عوارض ( پنج برابر به علاوه عوارض همان سال ) كرده است و مصوبه مذكور از تاريخ تصويب اعمال شده است . از اين روي به جهات آتي الذكر به منظور صيانت از حقوق عامله كسبه، اصناف و بازاريان قم رسيدگي عاجل مبني بر لغو و ابطال تصميم شهرداري و شوراي اسلامي شهر قم به شرح مندرج در ستون خواسته در دادخواست تقديمي مورد استدعاست : اولاً : به موجب ماده ۱۰ قانون مدني، قراردادهاي منعقده نسبت به كساني كه آن را منعقد كرده‌اند در صورتي كه مخالف صريح قانون نباشد نافذ است . با عنايت به اينكه مستمسك و استناد شهرداري قم مبني بر اخذ عوارض پنج برابر در هيچ يك از مفاد قانون نظام صنفي احصاء نشده است لذا صرف نظر از اينكه توافقنامه مستند اليه براي مراجع ذي مدخل صنفي به دليل مغايرت آشكار با صريح قانوني حجيت و اعتبار ندارد مفاد آن با عموم و اطلاق مادتين ۲۹ و ۳۰ قانون نظام صنفي منافات داشته و اجتهاد مقابل نص محسوب مي‌شود چرا كه تصور و تلقي غلط شهرداري و استنباط شوراي شهر قم از باب اختيار بي حد و حصر براي خويش در وضع عوارض پنج برابر شهرداري آن هم تحت هر عنوان استدلالي معكوس و مغاير با بند الف ماده ۳۱ قانون نظام صنفي است . ثانياً : رفع محظورات قانوني در قبال وجه ولو اينكه مبالغ دريافت شده براي عمران و آبادي شهر مورد استفاده قرار گيرد علاوه بر بروز تبعات ناخوشايند اجتماعي، فرهنگي و اقتصادي، جايگاه حقوقي فرد را به تابعي از قدرت و توان مالي آن تبديل خواهد نمود و بديهي است اين امر علاوه بر اينكه با جوهره قانون و فلسفه قانونگذاري در تناقض مي‌باشد خلاف اصول ۲۰ و ۲۲ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مي‌باشد . ثالثاً : مصوبه شماره ۹۰۱۴ / ش / ق ـ ۱۳۸۹ / ۸ / ۶ شوراي اسلامي شهر قم در تفويض اختيار به شهرداري در اخذ عوارض ۵ برابر كه خود شورا بعضاً فاقد آن اختيارات بوده مستند قانوني ندارد زيرا مسئوليت و صلاحيت نهادها قائم به شخصيت آنها است و در قانون نظام صنفي حتي به طور ضمني چنين رخصتي را به شوراي اسلامي شهر و شهرداري اعطاء نكرده است . رابعاً : وزارت صنعت، معدن و تجارت ( وزارت بازرگاني سابق ) به موجب نامه شماره ۴۲ / ۲۶۸۳۳ ـ ۱۳۸۶ / ۶ / ۲۱ اخذ عوارض ۵ برابر از متقاضيان صدور پروانه كسب را خلاف قانـون دانستـه است لكـن مجمع امور صـنفي توليـدي ـ خدمات فنـي قم به جاي تمكين از دستور عاليترين مقام وزارت ( موضوع بند « و » ماده ۳۷ قانون نظام صنفي ) ، نه تنها دستور اداري دبيرخانه هيأت عالي نظارت را قابل اعتنا ندانسته بلكه برخلاف قانون اقدام به عقد توافقنامه با اتحاديه‌هاي زير مجموعه و نهايتاً شهرداري كرده است كه اقدامات معموله من البدو الي الختم خلاف موازين قانوني، عدالت و انصاف بوده است . خامساً : هيأت ‌عمومي ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره ۶۱۲ ـ ۱۳۸۹ / ۱۲ / ۲۳ وفق مقررات ماده ۴ قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب ۱۳۸۰ / ۱۱ / ۲۷ و مادتين ۳۱ و ۵۵ قانون نظام صنفي، اختيار وضع مقرره‌اي براي وصول عوارض تحت هر عنوان را به غير از حق عضويت سالانه افراد صنفي ممنوع اعلام كرده است لذا اقدام شهرداري در وضع حقوق مضاعف بر قانون موضوعه براي شهرداري و تصويب آن توسط شوراي اسلامي شهر قم نوعاً قانونگذاري و خارج از حدود صلاحيت و اختيارات شهرداري و شوراي مزبور بوده است . با عنايت به جميع مراتب معروضه، نظر به اينكه وضع قواعد آمره مبني بر اخذ عوارض شهرداري به ميزان پنج برابر توسط مراجع موصوف بي اعتنايي به اصول منور قانون اساسي و مغاير با ماده ۱۰ قانون مدني است چرا كه در هيچ جاي قانون حتي يك كلمه در خصوص اعطاء وكالت يا نمايندگي رسمي از سوي اتحاديه‌ها به مجامع امور صنفي سخني به ميان نيامده است مضافاً اينكه براساس قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور وظايف و اختيارات شوراها صرفاً منحصر و محدود به موارد خاصي تعريف شده است و توافقنامه و مصوبه معترض عنه از مصاديق بارز قانونگذاري است كه خارج از حدود صلاحيت و اختيارات مراجع موصوف است لذا صدور حكم به ابطال مجوز و توافقنامه مذكور به شرح ستون خواسته مندرج در دادخواست تقديمي و همچنين صدور دستور مقتضي بر جلب ثالث ( جلب مجمع امور صنفي توليدي ـ خدمات قم ) به دادرسي جهت احراز حقيقت مورد استدعاست تا احقاق حق شود .» متن توافقنامه در قسمتهاي مورد اعتراض به قرار زير است : « ۱ـ جهت تسهيل در امور صدور و تمديد پروانه كسب، اتحاديه‌هاي صنفي به عنوان طرف قرارداد شهرداري قم، به استناد بند « ي » قانون نظام صنفي، به مجمع امور صنفي ( توليدي ـ خدمات فني ) كتباً اختيار و نمايندگي داده‌اند تا قرارداد قبلي را به مدت پنج سال از مورخ ۱۳۹۰ / ۱ / ۱ لغايت ۱۳۹۴ / ۱۲ / ۲۸ تمديد و كليه واحدهاي صنفي جهت دريافت و تمديد پروانه و پرداخت عوارض كسبي، به مجمع امورصنفي مزبور مراجعه نمايند، لذا از اين پس به جاي اتحاديه‌ها، نماينده رسمي و قانوني آنها، مجمع امور صنفي ( توليدي ـ خدمات فني ) طرف قرارداد شهرداري قم خواهند بود . تبصره : براي متقاضيان صدور و تمديد پروانه، بر مبناي مصوبات شوراي اسلامي شهر، عوارض صنفي دريافت گردد و توضيح اينكه عوارض پذيره صدور پروانه، پنج برابر عوارض ساليانه، به علاوه عوارض همان سال و براي تمديد پروانه، عوارض معوقه بر اساس تعرفه‌هاي مصوب دريافت خواهد شد . دريافت عوارض و صدور گواهي توسط مجمع امور صنفي ( توليدي ـ خدمات فني ) ، به منزله موافقت شهرداري قم با صدور و يا تمديد پروانه كسب و يا مفاصا حساب عوارض شغلي تلقي مي‌گردد و مجمع امور صنفي ( توليدي ـ خدمات فني ) يك نسخه از گواهي صادره را جهت درج و يا تشكيل پرونده متقاضيان به شهرداريهاي مناطق مربوطه ارسال خواهند نمود و موافقت شهرداري قم، صرفاً در زمينه وصول عوارض كسبي است و مانع از رسيدگي به تخلفات ساختماني و عدم پرداخت ساير حق و حقوق شهرداري نيست .» متن مجوز مورد اعتراض به قرار زير است : « جناب آقاي مهندس عابديني پور، شهردار محترم قم سلام عليكم احتراماً عطف به لايحه شماره ۲۹۳۷۵ ـ ۱۳۸۹ / ۷ / ۲۶ موضوع درخواست مجوز نحوه تمديد توافقنامه‌هاي منعقده در خصوص وصول عوارض كسب و پيشه و مشاغل فيمابين شهرداري قم و مجامع امور صنفي توزيعي ـ خدماتي و توليدي ـ خدمات فني، بدين وسيله مصوبه شوراي اسلامي شهر قم ارسال مي‌گردد تا با رعايت ماده ۸۰ قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و پس از لازم‌الاجرا شدن مصوبه، نسبت به اجراي مفاد آن اقدام لازم معمول گردد . متن لايحه شهرداري : « به پيوست تصوير توافقنامه‌هاي منعقده در خصوص وصول عوارض كسب و پيشه و مشاغل فيمابين شهرداري قم و مجامع امور صنفي توزيعي ـ خدماتي و توليدي ـ خدمات فني و مجوزات صادره ارسال مي‌گردد . با عنايت به اينكه زمان اتمام قرارداد تا پايان سال جاري مي‌باشد، خواهشمند است در خصوص نحوه تمديد قرارداد موضوع را در شوراي محترم مطرح و در صورت تصويب به شهرداري اعلام فرمايند ». متن مصوبه شورا : عطف به لايحه موصوف كه در جلسه مورخ ۱۳۸۹ / ۸ / ۲ كميسيون برنامه و بودجه مطرح و مورد رسيدگي قرار گرفته بود، موضوع جهت تصويب نهايي در چهارصد و هشتمين جلسه رسمي و علني روز يكشنبه مورخ ۱۳۸۹ / ۸ / ۲ شوراي اسلامي شهر مقدس قم كه به صورت عادي در محل سالن جلسات شورا تشكيل گرديد مطرح و پس از ارائه گزارش مخبر كميسيون مذكور و بحث و تبادل نظر و استماع پيشنهادات و بررسيهاي لازم و اعلام كفايت مذاكرات موضوع به رأي گذاشته شد . در نتيجه پيشنهاد مذكور به شرح لايحه تقديمي مبني بر تمديد قراردادها طبق چارچوب قبلي به اتفاق آراء اعضاي حاضر در جلسه به تصويب رسيد و مقرر شد شهرداري قم با رعايت كليه موازين قانوني و آيين ‌نامه مالي شهرداريها نسبت به اجراي مصوبه اقدام مقتضي معمول دارد . ـ رئيس شوراي اسلامي شهر قم » در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر قم و شهرداري قم به موجب لايحه‌هاي شماره ۴۰۹۲ / ش / ق ـ ۱۳۹۱ / ۴ / ۲۷ و ۱۱۶۵۷۷ ـ ۱۳۹۱ / ۵ / ۲۶ توضيح داده‌اند كه : « مدير دفتر محترم هيأت‌عمومي ديوان عدالت اداري سلام عليكم احتراماً عطف به پرونده شماره ۹۱۰۹۹۸۰۹۰۰۰۱۳۷۳۰ ـ ۱۳۹۱ / ۳ / ۲۱ موضوع دادخواست اتحاديه صنف موزائيك سازان قم به طرفيت شهرداري و شوراي اسلامي شهر قم مراتب ذيل را به استحضار مي‌رساند : ۱ـ صرف نظر از ماهيت دادخواست تقديمي شاكي، توجه قضات ديوان عدالت اداري را به مفاد خواسته شاكي در ستون خواسته جلب مي‌نمايم كه عبارت است از « اعتراض به بند ۱ و تبصره ذيل بند ۱ توافقنامه فيمابين شهرداري و مجمع امور صنفي توليدي ـ خدمات فني قم » و همچنين مطالب مرقوم در شرح دادخواست نيز حاكي از اين است كه شاكي محترم توافقنامه و قرارداد فيمابين شهرداري و مجمع امور صنفي توليد ـ خدماتي فني قم را بي اعتبار دانسته و متقاضي ابطال آن است . صرف نظر از صحت و سقم ادعاي شاكي، همان گونه كه قضات مستحضرند رسيدگي به موضوع قراردادها و احراز صحت يا بطلان آن و اينكه آيا شرايط اساس صحت معامله رعايت گرديده يا خير و آيا قرارداد مغاير قوانين آمره مي‌باشد و نظاير آن از جمله موضوعات ترافعي است كه از شمول صلاحيت قانوني ديوان عدالت اداري مصرح در ماده ۱۳ قانون ديوان عدالت اداري خارج است و مستلزم رسيدگي در محاكم عمومي است و رويه قضايي ديوان عدالت اداري نيز به اين نحو مستقر و جاري است . ۲ـ توافقنامه مورد اعتراض شاكي در اجراي بند « ي » ماده ۳۰ قانون نظام صنفي كشور تنظيم شده است . توضيح آن كه ماده ۳۰ قانون اخيرالذكر در بيان وظايف و اختيارات اتحاديه‌ها در بند « ي » وصول ماليات، عوارض و هزينه خدمات به نمايندگي از طرف وزارتخانه‌ها، شهرداريها و سازمانهاي وابسته به دولت » را پيش‌بيني نموده كه به منظور تسهيل در وصول و ايصال عوارض و با عنايت به موافقت اتحاديه جهت تمركز اين امر مبني بر وصول و ايصال عوارض از سوي مجمع امور صنفي، قرارداد مورد نظر تنظيم شده است . كه طي مصوبه شماره ۹۰۱۴ / ش / ق ـ ۱۳۸۹ / ۸ / ۶ به تاييد شوراي اسلامي شهر رسيده است . ۳ـ نظر به اينكه شاكي نه در ستون خواسته و نه در شرح دادخواست تقديمي خود اعتراضي نسبت به عوارض مصوب شوراي اسلامي شهر قم در خصوص عوارض شغلي نداشته و خواهان ابطال آن نشده است لذا از اين حيث ضرورتي به ارائه پاسخ نبوده و موضوع مفروغ عنه مي‌باشد . عليهذا با عنايت به مراتب فوق، خصوصاً با توجه به اينكه موضوع خواسته شاكي محترم مبني بر ابطال قرارداد فيمابين شهرداري و مجمع امور صنفي در حدود صلاحيت محاكم عمومي مي‌باشد، اتخاذ تصميم شايسته از قضات هيأت‌عمومي ديوان عدالت اداري استدعا دارد .» هيأت‌عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۱۳۹۶ / ۳ / ۲ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت‌عمومي مطابق ماده ۲۹ و بند « ي » ماده ۳۰ قانون نظام صنفي كشور مقرر شده است اتحاديه‌ها مي‌توانند وصول ماليات، عوارض و هزينه خدمات وزارتخانه‌ها، شهرداري‌ها و سازمانهاي وابسته به دولت را طبق مقررات و قوانين جاري در راستاي قرارداد تنظيمي و در قبال اخذ كارمزد عهده دار شوند و مبالغ وصول شده بابت ماليات، عوارض يا هزينه خدمات را بلافاصله به حساب قانوني مربوط واريز كنند . نظر به اينكه اين اختيار قابل واگذاري به مجمع امور صنفي نيست، بنابراين توافقنامه منعقده بين شهرداري و مجمع امور صنفي توليدي ـ خدمات فني قم و مجوز شماره ۹۰۱۴ / ش / ق ـ ۱۳۸۹ / ۸ / ۶ شوراي اسلامي شهر قم مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات مراجع تصويب كننده آن وضع شده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشكيلات و آيين‌ دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال مي‌شود . رئيس هيأت ‌عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدكاظم بهرامي