رأي شماره 1388328 هيأت تخصصي اداري و امورعمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بخشنامه شماره 52100 مورخ 20 /7 /1401 رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور

هيأت تخصصي اداري و امور عمومي * شماره پــرونـــده: هـ ت/ 0200045 *شماره دادنامه سيلور: 140231390001388328 تاريخ: 30 /5 / 1402 شـاكيان: آقاي سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت: سازمان اداري و استخدامي كشور مـوضـوع شكايت و خـواستـه: ابطال بخشنامه شماره 52100 مورخ 20 /7 / 1401 رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور * شاكي دادخواستي به طرفيت سازمان اداري و استخدامي كشور به خواسته ابطال بخشنامه شماره 52100 مورخ 20 /7 /1401 رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي‌ باشد: بخشنامه به كلّيه دستگاههاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري در راستاي تحقّق منويات مقام معظم رهبري (مدظله‌العالي) در بيانيه گام دوم انقلاب اسلامي درخصوص «تحول عدالت محور و مردم پايه با تأكيد بر ظرفيت تشكل هاي خودجوش مردمي» و «ارتقاي اعتماد و اميد مردم به دولت» و همچنين پيرو حكم رئيس‌جمهور محترم در انتصاب دستيار در امر مردمي‌سازي دولت و پيشبرد اهداف دولت مردمي، موارد زير براي اجرا ابلاغ مي‌شود: 1 ـ در فرمانداريها، پست دستيار مردمي‌سازي با سطح همترازي رئيس اداره از محل تغيير عنوان يكي از پستهاي كارشناسي بلاتصدي موجود ايجاد مي‌شود. فرمانداران مكلّفند با هماهنگي استانداري ذيربط اين تغيير عنوان را در سامانه ملّي مديريت ساختار دستگاههاي اجرايي ثبت و ظرف دو ماه از ابلاغ اين بخشنامه نسبت به معرفي و انتصاب اين دستيار اقدام كنند. در صورت انتخاب افراد فاقد رابطه استخدامي، دستيار از طريق صدور حكم انشايي تعيين خواهد شد. همچنين تمامي وزارتخانه‌ها، سازمانهاي مستقل زير نظر رئيس‌جمهور و استانداريها مكلّفند يكي از پستهاي مشاور بالاترين مقام اجرايي خود را تحت عنوان «دستيار مردمي ‌سازي» براي تحقّق مأموريتها و وظايف اين بخشنامه اختصاص دهند. در موارد خاص، استفاده از دستيار (مشاور) موضوع بخشنامه شماره 4156 مورخ 24 /1 / 1401 با تأييد دستيار رئيس‌جمهور در امر مردمي‌سازي دولت امكان ‌پذير است. ارتباط و نقش‌آفريني ساير دستگاه هاي اجرايي وابسته به وزارتخانه‌ها و سازمانهاي مستقل زير نظر رئيس‌جمهور در تحقّق مأموريتها و وظايف مورد انتظار اين بخشنامه، از طريق اين افراد خواهد بود. تبصره 1 ـ معرفي و انتصاب افراد موضوع اين بند براساس شيوه‌نامه ابلاغي دستيار ذيربط رئيس‌جمهور، مشتمل بر اعلام شاخصها، فرآيند انتخاب و ارزيابي انجام خواهد شد. همچنين، اين اشخاص موظّفند هر سه ماه يك‌ بار گزارش عملكرد خود را به دستيار ذيربط رئيس‌جمهور اعلام كنند. تبصره 2 ـ در صورتي‌كه ظرفيت به‌ كارگيري مشاور (دستيار) موضوع بخشنامه شماره 4156 مورخ 24 /1 / 1401 در وزارتخانه‌ ها، سازمان هاي مستقل زير نظر رئيس‌جمهور و استانداريها تكميل باشد، دستگاه مي ‌تواند صرفاً از يك دستيار (مشاور) بيشتر از ظرفيت مذكور براي اجراي اين بخشنامه استفاده كند. در صورتي ‌كه در يك فرمانداري پست بلاتصدي وجود نداشته باشد، وزارت كشور مكلّف است ظرف حداكثر 2 هفته از تاريخ اعلام مراتب، از طريق سامانه ملّي مديريت ساختار دستگاههاي اجرايي نسبت به اختصاص يك پست از سرجمع پست هاي بلاتصدي آن وزارتخانه اقدام كند. تبصره 3 ـ وزارتخانه‌ ها، سازمانهاي مستقل زير نظر رئيس‌ جمهور و استانداري ها، متناسب با كارسنجي ميزان فعاليت دستيار مردمي ‌سازي مي ‌توانند دو تا پنج پست كارشناسي را براي انجام وظايف مربوط از محل پستهاي بلاتصدي دستگاه در سامانه ملّي مديريت ساختار دستگاههاي اجرايي تخصيص دهند. در اجراي اين مقرره، هرگونه توسعه تشكيلاتي و ايجاد واحد جديد ممنوع است. 2 ـ مأموريتهاي مورد انتظار در اين بخشنامه به شرح زير است: 2 ـ 1 ـ كمك به افزايش نقش و مشاركت مردم با تأكيد بر حركتهاي خودجوش مردمي و جوانان در اداره امور كشور 2 ـ 2 ـ كمك به افزايش كارآمدي دولت در حل مسائل كشور به پشتوانه مردم و ارتقاي الگوي حكمراني مردمي 2 ـ 3 ـ ارائه راهكارهاي عملي براي غلبه بر سازوكارهاي ناكارآمد، پرهزينه و زمانبر ديوان‌سالار 3 ـ چهارچوب وظايف مورد انتظار اين بخشنامه كه با هماهنگي دستيار ذيربط رئيس‌جمهور انجام مي‌پذيرد، به شرح زير است: 3 ـ 1 ـ بسترسازي براي «همياري مردم» با دستگاه اجرايي مربوط و «نقش‌آفريني حلقه‌هاي مياني» و بسيج كلّيه ظرفيتهاي مردمي در شناسايي، پاسخ‌يابي و حل مسائل محلي و ملّي كشور از طريق: الف) شناسايي، سازمان‌دهي و حمايت از همياران مردمي اعم از اشخاص، انديشكده‌ها و نهادهاي مردمي براي جلب مشاركت آنها در تدوين خط ‌مشي‌ها و زمينه‌ سازي براي عضويت آنان در شوراها، مجامع و جلسات كارشناسي دستگاه اجرايي مربوط ب) ارائه خدمات عمومي اثربخش به‌ منظور تسهيل دسترسي همياران مردمي، انديشكده‌ ها و نهادهاي مردمي به اطلاعات و مشاوره با آنها از طريق ابزارهاي فناورانه ج) شناسايي امور قابل واگذاري به همياران مردمي، انديشكده‌ها و نهادهاي مردمي و پيگيري تحقّق آن 3 ـ 2 ـ شناسايي ارزشها، اصول و شعارهاي دولت و نظام اسلامي در حيطه وظايف دستگاه اجرايي مربوط و «گفتمان‌سازي» در ميان مردم با اتكا به ظرفيتهاي مردمي 3 ـ 3 ـ تحقّق «نظارت و مطالبه‌ گري مردم» نسبت به عملكرد و سلامت مسئولان دستگاه اجرايي مربوط مبتني بر شاخص هاي گفتماني دولت اسلامي 3 ـ4ـ تحقّق «فرهنگ‌سازي و ترويج روحيه مردمي» در دستگاه اجرايي مربوط در ابعاد مختلف اعم از تعامل با مردم، حضور در بين مردم، شنيدن حرف مردم، اطلاع ‌رساني به مردم، اقناع و رفع شبهات مردم، تكريم و جلب رضايت مردم 3 ـ 5 ـ تسهيل‌ گري و مانع‌زدايي از فعاليت نهادهاي مردمي اعم از تشكلهاي خودجوش مردمي، دانشجويي هيأت ها، مساجد و سازمان هاي مردم‌ نهاد در حل مسائل كشور از طريق حلقه‌هاي مياني دستيار رئيس‌جمهور در امر مردمي‌سازي دولت مكلّف است سند انتظار از دستياران موضوع اين بخشنامه را در سه سطح شهرستان، استان و وزارتخانه‌ها و سازمانهاي مستقل زير نظر رئيس‌جمهور تهيه و در چهارچوب شيوه‌ نامه موضوع تبصره (1) بند (1) اين بخشنامه اطلاع‌ رساني كند. 4ـ مركز آموزش مديريت دولتي مكلّف است ظرف مدت يك ماه از تاريخ ابلاغ اين بخشنامه، دوره‌هاي آموزشي مرتبط با امر مردمي‌سازي را در چهارچوب نظام آموزش كاركنان دولت با همكاري دستيار ذيربط رئيس‌جمهور طراحي و براي تصويب و ابلاغ به سازمان اداري و استخدامي كشور ارائه دهد. 5 ـ شرايط عمومي تصدي پست دستيار مردمي‌سازي به شرح زير است: 5 ـ 1 ـ دارا بودن ويژگيهاي «عدالت ‌محوري»، «انقلابي»، «مردم ‌داري»، «پاك دستي و فساد ستيزي» و «قانون‌مداري» 5 ـ 2 ـ برخورداري از حسن شهرت و معتمد بودن بين تشكل ها و جريان هاي خودجوش مردمي. 5 ـ 3 ـ تناسب مدرك تحصيلي فرد با شرايط احراز مشاغل دستگاه مربوط 5 ـ4ـ گذراندن موفقيت ‌آميز دوره آموزشي مرتبط در مركز آموزش مديريت دولتي. تبصره ـ تداوم انتصاب به‌ عنوان دستيار مردمي‌سازي منوط به عدم مخالفت دستيار ذيربط رئيس‌جمهور با ادامه همكاري در اين جايگاه خواهد بود. 6 ـ كارشناسان و مديران دستگاههاي اجرايي مشمول موظّفند در اجراي اين بخشنامه با دستياران مربوط همكاري كامل داشته باشند. همچنين در اين راستا، كميته يا كميته‌هايي با تركيب مديران و كاركنان دستگاه ذيربط قابل تشكيل است. 7 ـ عملكرد دستگاههاي اجرايي مشمول اين بخشنامه در چهارچوب فرآيندهاي ارزيابي عملكرد موضوع ماده‌هاي (81) و (82) قانون مديريت خدمات كشوري سنجيده مي‌شود و امور ارزيابي عملكرد سازمان اداري و استخدامي كشور مكلّف است با همكاري دستيار ذيربط رئيس‌جمهور نسبت به طراحي شاخصهاي اختصاصي مربوط اقدام كند. اين بخشنامه جايگزين بخشنامه شماره 43515 مورخ 20 / 6 / 1401 سازمان مي ‌شود. *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: 1ـ براساس ماده 70 و تبصره‌هاي 1 و 2 آن و بندهاي 1 و 2 شق (ب) ماده 116 قانون مديريت خدمات كشوري، تعاريف و شرح وظايف و شرايط احراز مشاغل بايد در شوراي توسعه مديريت تعيين شود و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور در اين خصوص صلاحيتي ندارد. 2ـ براساس ماده 53 قانون محاسبات عمومي، مسئوليت منابع انساني در هر دستگاه برعهده رئيس دستگاه اجرايي است و در امور فرمانداريها هم اين امر برعهده استاندار است و مخاطب قرار دادن فرمانداران در بخشنامه مورد شكايت و مكلّف كردن آنها به ثبت تغيير عنوان در سامانه ملّي مديريت ساختار دستگاه هاي اجرايي خارج از حدود اختيار مقام صادركننده بخشنامه است. 3ـ پست «دستيار» در قانون مديريت خدمات كشوري جايگاهي ندارد و مانند پست «مشاور» كه در بند (هـ) ماده 29 اين قانون تعيين شده، بايد توسط قانونگذار مشخص شود. 4ـ براساس مقرره مورد شكايت امكان انتصاب افراد فاقد رابطه استخدامي به عنوان دستيار مردمي‌سازي وجود دارد كه اين امر مغاير با مواد 6، 32 و 51 و 52 قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مغايرت دارد. 5 ـ تبصره 1 بند 1 بخشنامه مورد شكايت به موضوعي مي‌پردازد كه صلاحيت وضع آن در حدود اختيار شوراي عالي اداري است و لذا با مواد 54 و 57 قانون مديريت خدمات كشوري مغايرت دارد. 6 ـ تبصره 3 بند 1 بخشنامه مورد اعتراض از جهت اينكه متضمن اصلاح ساختار و تشكيلات دستگاههاي اجرايي است و اين امر در صلاحيت شوراي عالي اداري قرار دارد، بنابراين تبصره مزبور با بند 1 ماده 115 قانون مديريت خدمات كشوري مغايرت دارد. *خلاصه مدافعات طرف شكايت، سرپرست امور حقوقي سازمان اداري و استخدامي كشور به موجب لايحه شماره 82492 مورخ 18 / 10 / 1401 اعلام كرده است كه: اولاً براساس بند 2 قسمت (الف) ماده 104 قانون استخدام كشوري، «دادن دستورهاي لازم درباره نحوه اجراي مقررات و قوانين استخدامي كشور به منظور ايجاد هماهنگي»، يكي از وظايف سازمان اداري و استخدامي كشور است و صدور مقرره مورد شكايت خارج از حدود اختيار نيست. ثانياً تبصره‌هاي 1 و 2 ماده 70 و بندهاي 1 و 2 جزء (ب) ماده 116 قانون مديريت خدمات كشوري، مربوط به شرايط عمومي و اختصاصي و شرح وظايف رشته‌ هاي شغلي است و اين موضوع با شرح وظايف پستهاي سازماني متفاوت است. ثالثاً رئيس ‌جمهور محترم در اول خرداد ماه 1401 طي حكمي به انتصاب «دستيار رئيس جمهور در امر مردمي‌سازي دولت» اقدام نموده‌اند و اين امر در اجراي اصل 126 قانون اساسي انجام شده و تمام مقامات از جمله فرمانداران موظّف به همكاري در اين خصوص هستند. رابعاً عبارت "در صورت انتخاب افراد فاقد رابطه استخدامي، دستيار از طريق صدور حكم انشايي تعيين خواهد شد" در بخشنامه منافاتي با ماده 6 و ماده 32 قانون مديريت خدمات كشوري ندارد. زيرا به افراد فاقد رابطه استخدامي پست سازماني اختصاص داده نمي‌شود. خامساً عبارت "همچنين تمامي وزارتخانه‌ها، سازمانهاي مستقل زير نظر رئيس‌جمهور و استانداري ها مكلّفند يكي از پستهاي مشاور بالاترين مقام اجرايي خود را تحت عنوان دستيار مردمي‌سازي براي تحقّق مأموريت ها و وظايف اين بخشنامه اختصاص دهند،" به منزله تغيير عنوان پست مشاور نيست و مشاوران مقامات مزبور بدون تغيير عنوان پست سازماني، وظايف امر مردمي‌سازي را انجام مي‌دهند. سادساً بخشنامه مورد شكايت برمبناي مصوبه شماره 579095 مورخ 1395/4/1 شوراي عالي اداري صادر شده و با توجه به اينكه دستياران موضوع بخشنامه مورد شكايت داراي تراز مديريتي هستند، لذا پيش‌بيني دو تا پنج پست كارشناسي تحت عنوان كارشناس مردمي‌سازي منع قانوني ندارد. *پرونده كلاسه 0200045 با خواسته "ابطال بخشنامه شماره 52100 مورخ 20 / 7/ 1401رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور" در جلسه هيأت تخصصي اداري و امور عمومي مطرح و به شرح آتي رأي صادر شد: رأي هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري اولاً اختصاص يكي از پست‌هاي سازماني براي انجام امور مربوط به مردمي‌سازي ايجاد ساختار جديد به شمار نمي‌رود و اساساً در اجراي مقرره مورد شكايت هرگونه توسعه تشكيلاتي و ايجاد واحد جديد ممنوع شده است بلكه پيش‌بيني دستيار مردمي‌سازي، اختصاص وظايف مردمي‌سازي به احدي از مشاوران مقامات ذكر شده در بخشنامه است وثانياً افراد فاقد رابطه استخدامي صرفاً با ابلاغ انشائي در انجام اين امر همكاري مي‌كنند بنابراين نظر به اينكه بخشنامه شماره 52100 مورخ 20 /7 / 1401 رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور مغايرتي با قوانين مورد استناد شاكي و از جمله ماده 70 و تبصره‌هاي 1 و 2 آن و بندهاي 1 و 2 جزء «ب» ماده 116 قانون مديريت خدمات كشوري ندارد مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري با آخرين اصلاحات و الحاقات سال 1402 رأي به رد شكايت صادر مي ‌شود. اين رأي ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از سوي رياست ارزشمند و يا ده نفر از قضات گرانقدر ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. رئيس هيأت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري ـ دكتر زين ‌العابدين تقوي