رأي شماره 2103124 هيئت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال عبارت "ساير دستورالعمل هاي موردنياز به استثناي مواردي كه به تشخيص رئيس كل جهت تصويب به هيئت عالي ارجاع مي شود، در هيئت عامل بانك تصويب مي گردد." از بند الف - 2 از مصوبات دومين جلسه هيئت عالي بانك مركزي مورخ 1403/4/12

هيئت تخصصي مالياتي، بانكي * شماره پرونده: هـ ت/0300202 * شماره دادنامه سيلور: 140431390002103124 - تاريخ : 1404/08/19 * شاكي : آقاي رضا باستاني نامقي با وكالت مسعود جليلي آذرخياو * طرف شكايت : بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران * موضوع شكايت و خواسته : ابطال عبارت "ساير دستورالعمل هاي مورد نياز به استثناي مواردي كه به تشخيص رئيس كل جهت تصويب به هيئت عالي ارجاع مي شود، در هيئت عامل بانك تصويب مي گردد." از بند الف ـ2 از مصوبات دومين جلسه هيئت عالي بانك مركزي مورخ 1403/4/12 * شاكي دادخواستي به طرفيت بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به خواسته فوق الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيئت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : جلسه فوق العاده هيئت عالي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران در ساعت 15:00 روز سه شنبه تاريخ 1403/04/12 با تلاوت آياتي از قرآن كريم و با حضور اعضاي محترم هيئت تشكيل گرديد . الف: هيئت عالي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مقرر نمود : الف ـ2ـ در خصوص 12 دستورالعمل مصرح در قانون بانك مركزي براي طي تشريفات تصويب در هيئت عالي فرآيندهاي مصوب را به شرح پيوست طي نمايد. ساير دستورالعمل هاي مورد نياز به استثناي مواردي كه به تشخيص رئيس كل جهت تصويب به هيئت عالي ارجاع مي شود؛ در هيئت عامل بانك تصويب مي گردد . * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : عبارت (ساير دستورالعمل هاي مورد نياز به استثناي مواردي كه به تشخيص رئيس كل جهت تصويب به هيئت عالي ارجاع مي شود در هيئت عامل بانك تصويب مي گردد در بند (الف ـ2) از مصوبات دومين جلسه هيئت عالي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مورخ 1403/4/12 به شرح ادله اي كه در آتيه مي آيد خارج از حدود اختيارات و بر خلاف بند ب ماده 67 قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1402 است . اولاً تصميم معترض عنه از مصوبات دومين جلسه هيئت عالي بانك مركزي مغاير با نص صريح بند ب ماده 67 قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1402 است. در بند ب ماده 67 قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به رئيس كل بانك مركزي تكليف شده است كه دستورالعمل هاي اجرايي مورد نياز را به تصويب هيئت عالي برساند، اما هيئت عالي بانك مركزي بر خلاف مقرره قانون مذكور، قاعده را بر اين گذاشته است كه هر دستورالعملي كه مورد نياز باشد بايد در هيئت عامل بانك تصويب شود. بدين لحاظ واضح است كه اين بخش از مصوبه جلسه دوم هيئت عالي بانك مركزي بر خلاف نص صريح قانون است و هيئت عالي نمي تواند بر خلاف قانون مصوبه تصويب كند. ثانياً اصل عدم صلاحيت است و هنگامي كه قانونگذار را به عهده يك مقام دولتي مي گذارد تفويض اين تكليف به غيرنيازمند مجوز قانوني است و در قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به طور خاص تكليف به تصويب دستورالعمل هاي مورد نياز براي قانون در صلاحيت هيئت عالي قرار داده شده است و در همين ماده هيچ گونه تبصره يا استثنايي قائل نگرديده است و در كل قانون نيز تفويض اختيار تصويب دستورالعمل اجازه داده نشده است و اصل عدم صلاحيت اقتضا دارد كه چنين اختياري براي هيئت عالي وجود نداشته باشد كه بتواند تكليفي كه به موجب قانون تصريحاً به عهده وي گذاشته شده است بر عهده ثالث بگذارد. ثالثاً فرض برحكمت قانونگذار است و هنگامي كه مقنن امري را در يك قانون پيش بيني مي كند؛ از اين مسئله مقصودي داشته است آنگاه كه مقنن تصريحاً تصويب دستورالعمل هاي مورد نياز را در صلاحيت و تكليف هيئت عالي بانك مركزي دانسته است؛ بدون قانون امكان تغيير رويه وجود ندارد. مصوبه هيئت عالي در مرتبه هنجاري پايين تري از قانون قرار دارد و بايد مصوبه در چهارچوب قانون باشد . با عنايت به جميع مراتب فوق مشخص گرديد كه عبارت (ساير دستورالعمل هاي مورد نياز به استثناي مواردي كه به تشخيص رئيس كل جهت تصويب به هيئت عالي ارجاع مي شود؛ در هيئت عامل بانك تصويب مي گردد به دليل اينكه به عنوان يك قاعده اصلي چنين مقرر داشته است كه تصويب دستورالعمل مورد نياز بانك مركزي در هيئت عامل بانك صورت مي گيرد و چنين قاعده كلي بر خلاف نص صريح بند ب ماده 67 قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران است و همچنين نظر به اينكه چنين اقدامي بر خلاف اصل عدم صلاحيت است؛ در نتيجه مصوبه مذكور بر خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات مقام تصويب كننده صادر شده است . نظر به مراتب فوق بدين وسيله تقاضاي ابطال عبارت معترض عنه از بند (الف ـ2) مصوبات جلسه دوم هيئت عالي بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران را از تاريخ تصويب دارد . * خلاصه مدافعات طرف شكايت : به موجب ماده (21) قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور، «اداره امور بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران بر اساس قانون پولي و بانكي كشور و اصلاحات بعدي آن است». علاوه بر آن، به موجب ماده 8 قانون بانك مركزي، هيئت عالي بانك مركزي، وظيفه تعيين سياست هاي پولي، ارزي و اعتباري بانك مركزي و تصويب ابزار هاي مورد نياز اجراي سياست پولي در چهارچوب اسناد بالادستي ذي ربط را برعهده دارد. همچنين مطابق بند «ب» ماده 67 قانون مذكور، وظيفه تصويب دستورالعمل هاي اجرايي آن قانون بر عهده هيئت عالي است. وفق بند پ ماده 15 قانون بانك مركزي ج.ا.ا نيز مقرر گرديده است "اجراي كليه وظايف و به كارگيري اختيارات بانك مركزي در اين قانون، در چهارچوب مصوبات هيئت عالي بر عهده هيئت عامل است. همچنين هيئت عامل مكلف به اجراي ساير اموري است كه از سوي هيئت عالي يا رئيس كل ارجاع مي گردد ." همان گونه كه مستحضريد تفويض اختيار در حقوق اداري به جهات عقلي و منطقي و همچنين گستردگي وظايفِ نهادها و يا مقامات اداري امري معمول و پذيرفته شده است. بدون شك اداره سازمان هاي بزرگ امروزي با تنوع فعاليت ها و مسائل، بدون تفويض قسمتي از اختيارات سطوح بالاتر به سطوح پايين تر امري غيرممكن خواهد بود. در چنين شرايطي مقامات سطوح فوقاني براي اينكه فرصت كافي براي انجام وظايف اساسي تر سازماني داشته باشند و در راستاي اقتضاي اصل اداره مطلوب و سرعت و دقت در اتخاذ تصميمات اداري و همچنين اصل استمرار خدمات عمومي و بنا بر ملاحظات اداري و اجرايي و مقتضيات حسن اداره امور، ناگزيرند قسمتي از اختيارات خود را به سطوح ديگر سازماني تفويض كنند. در نتيجه هيئت عالي بانك مركزي نيز مبتني بر اين اصل اداري، برخي اختيارات خود را به اركان بانك مانند هيئت عامل تفويض نموده است . لازم به ذكر است به موجب بند «ب» ماده 67 قانون بانك مركزي ج.ا.ا، تصويب دستورالعمل هاي اجرايي قانون مذكور در صلاحيت هيئت عالي بانك مركزي است كه با توجه به تصريح قانونگذار بر مقام تصويب كننده، اين صلاحيت را در زمره صلاحيت هاي قائم به شخص و غيرقابل تفويض هيئت عالي بوده و به استناد فراز ابتدايي بند (الف ـ2 ) مصوبه دومين جلسه مورخ 1403/04/12 هيئت عالي به درستي مقرر گرديده: «در خصوص دوازده دستورالعمل مصرح در قانون بانك مركزي براي طي تشريفات تصويب در هيئت عالي، فرآيندهاي مصوب را به شرح پيوست طي نمايد...»؛ ليكن تصويب ساير دستورالعمل ها به جز دستورالعمل هاي اجرايي فوق و ساير دستورالعمل هايي كه قانونگذار بر لزوم تصويب آن توسط هيئت عالي تأكيد نموده، خارج از مصاديق صلاحيت هاي قائم به شخص و قابل تفويض است. در همين راستا نيز در فراز پاياني بند ياد شده مقرر گرديده: «... ساير دستورالعمل هاي مورد نياز به استثناي مواردي كه به تشخيص رئيس كل جهت تصويب به هيئت عالي ارجاع مي شود، در هيئت عامل بانك مركزي تصويب مي گردد . » شايان ذكر است اين تفويض اختيار علاوه بر قيد مندرج در بند پيشين، از دو جهت ديگر نيز محدود و مقيد مي باشد: اولاً؛ اينكه لغو و اصلاح مصوبات پيشين شوراي پول و اعتبار / هيئت عالي و همچنين وضع هرگونه مقرره كه به صورت صريح يا ضمني بر اعتبار مصوبات پيشين شوراي پول و اعتبار / هيئت عالي تأثير مي گذارند از شمول اين تفويض اختيار خارج بوده و توسط خود هيئت عالي صورت مي پذيرد. ثانياً؛ مقرراتي كه تصويب آن به موجب ساير قوانين و بنا به تصريح قانونگذار در صلاحيت هيئت عالي است . هيئت تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري طي دادنامه شماره 140331390001308062 مورخ 1403/06/06 به اتفاق آراء حاضرين صراحتاً مقرر نمود كه "در رويه ديوان عدالت اداري تفويض اختيار برخي اركان بانك مركزي به برخي ديگر امري پذيرفته شده است و حتي اگر تصويب دستورالعمل مورد اعتراض را در صلاحيت شوراي پول و اعتبار بدانيم، تفويض اين اختيار به هيئت عامل بانك مركزي امري خارج از حدود اختيار تلقي نمي شود ." هيئت تخصصي استخدامي ديوان عدالت اداري نيز طي دادنامه شماره 9809970906010013 مورخ 1398/01/31 ضمن معتبر دانستن تفويض اختيار شوراي پول و اعتبار به اركان بانك مركزي مقرر نمود: با توجه به اينكه مطابق بند 1 قسمت (الف) ماده 18 قانون پولي و بانكي كشور، تصويب مقررات استخدامي و آيين نامه هاي بانك مركزي ايران از وظايف شوراي پول و اعتبار بوده و در ماده 96 قانون برنامه پنجم توسعه مصوب 1389 و ماده 21 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوب 1395 بر اداره امور بانك مركزي بر اساس قانون پولي و بانكي كشور و مصوبات شوراي پول و اعتبار تأكيد نموده است، بنابراين مقررات استخدامي بانك مركزي از شمول قوانين عام از جمله قانون مديريت خدمات كشوري خارج بوده و تابع مقررات خاص خود مي باشد. بنابراين مصوبات مورد شكايت اولاً از آن جهت كه با رعايت ضوابط شوراي پول و اعتبار به تصويب رسيده خارج از حدود اختيارات قانوني مرجع وضع آن نبوده است. ثانياً ادعاي مغايرت آن با قانون مديريت خدمات كشوري به جهت آنكه نظام استخدامي بانك مركزي از شمول قوانين عام مستثني است، وجه قانوني ندارد... و من حيث المجموع مصوبات مورد شكايت قابل ابطال تشخيص داده نمي شود. با عنايت به موارد مذكور صدور راي شايسته مبني بر رد شكايت مورد استدعا است . پرونده كلاسه 0300202 به خواسته ابطال عبارت «ساير دستورالعملهاي مورد نياز به استثناي مواردي كه به تشخيص رئيس كل جهت تصويب به هيئت عالي ارجاع مي شود، در هيئت عامل بانك تصويب مي گردد» از بند الف ـ 2 مصوبه مورخ 1403/4/12 دومين جلسه هيئت عالي بانك مركزي، در هيئت تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري مطرح شد و پس از بحث و بررسي، اكثريت اعضاي حاضر مقرره مذكور را قابل ابطال تشخيص نداده و رأي به رد شكايت به شرح زير صادر مي كنند . رأي هيئت تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري براساس بند (ب) ماده 67 قانون بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1402/3/30 رئيس كل بانك مركزي موظّف است در مهلت مقرر دستورالعمل هاي اجرايي مورد نياز را به تصويب هيئت عالي برساند و با توجه به اينكه در فراز ابتدايي مقرره مورد شكايت اعلام شده است كه درخصوص دوازده دستورالعمل مصرح در قانون بانك مركزي بايد تشريفات براي تصويب در هيئت عالي طي شود و با توجه به مفاد دادنامه شماره 8062 مورخ 1403/6/6 هيئت تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري و دادنامه شماره 13 مورخ 1398/1/31 هيئت تخصصي استخدامي ديوان عدالت اداري كه براساس آنها تفويض اختيار تصويب دستورالعمل هاي اجرايي به اركان زيرمجموعه در صورت فقدان منع قانوني مورد پذيرش قرار گرفته است، لذا عبارت «ساير دستورالعمل هاي مورد نياز به استثناي مواردي كه به تشخيص رئيس كل جهت تصويب به هيئت عالي ارجاع مي شود، در هيئت عامل بانك تصويب مي گردد» از بند الف ـ 2 مصوبه مورخ 1403/4/12 دومين جلسه هيئت عالي بانك مركزي خلاف قانون و خارج از حدود اختيار نيست و به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 رأي به رد شكايت صادر و اعلام مي كند. اين رأي مستند به ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل بوده و ظرف مدت بيست روز از تاريخ صدور توسط رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است . نائب رئيس هيئت تخصصي مالياتي بانكي ديوان عدالت اداري ـ ابوالفضل حسن زاده