رأي شماره 445692 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 5 و تبصره هاي 2 و 3 و بخشي از تبصره 4 رديف الف (شرايط ثبت نام) و كل بخش « تعيين تكليف متقاضي در صورت عدم ايفاي تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمي و عدم واريز سهم آورده» از قسمت شرايط انعقاد قرارداد از دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن مصوب وزارت راه و شهرسازي

شماره 0104755 - 1403/3/7 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000445692 مورخ 1403/2/25 با موضوع: «اطلاق بند 5 و تبصره هاي 2 و 3 و عبارت ابتدايي تبصره 4 آن از دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن مصوب وزارت راه و شهرسازي از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/2/25 شماره دادنامه: 140331390000445692 شماره پرونده: 0104755 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي مزدك نصوري طرف شكايت: وزارت راه و شهرسازي موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 5 و تبصره هاي 2 و 3 و بخشي از تبصره 4 رديف الف (شرايط ثبت نام) و كل بخش « تعيين تكليف متقاضي در صورت عدم ايفاي تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمي و عدم واريز سهم آورده» از قسمت شرايط انعقاد قرارداد از دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن مصوب وزارت راه و شهرسازي گردشكار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 5 و تبصره هاي 2 و 3 و بخشي از تبصره 4 رديف الف (شرايط ثبت نام) و كل بخش « تعيين تكليف متقاضي در صورت عدم ايفاي تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمي و عدم واريز سهم آورده» از قسمت شرايط انعقاد قرارداد از دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن مصوب وزارت راه و شهرسازي را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است : " وزارت راه و شهرسازي در راستاي آيين نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مبادرت به تصويب" دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن" نموده است. مطابق بندهاي 9 و 12 اصل سوم قانون اساسي، رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه، در تمام زمينه هاي مادي و معنوي و برطرف ساختن هر نوع محروميت در زمينه هاي مسكن و غيره از جمله وظايف دولت جمهوري اسلامي ايران مي باشد. همچنين در اصول 19 و 20 قانون اساسي بر منع تبعيض منفي (منع تبعيض ناروا) و رعايت عدالت و برابري در تمامي زمينه هاي انساني، اقتصادي، اجتماعي و... نسبت به تمامي شهروندان تاكيد شده است. مضافاً اينكه بند 1 اصل 43 قانون اساسي در خصوص تأمين نيازهاي اساسي جامعه از جمله مسكن كاملاً صراحت دارد. در واقع، تمامي اين اصل به نحو اطلاق و عموم شامل تمامي شهروندان ايراني (مرد و زن و يا مجرد و متاهل) بدون هيچ گونه قيد و بندي مي باشد. از سوي ديگر وزارت راه و شهرسازي در بندهاي 1 الي 4 دستورالعمل فوق الاشعار (دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن) به شهروندان مجرد اجازه داده است تا در طرح هاي حمايتي بخش مسكن ثبت نام نمايند، اما متأسفانه در بند 5 اين دستورالعمل، ثبت نام كنندگان مكلف شده اند كه قبل انعقاد قرارداد واگذاري واحد مسكوني مبادرت به ارائه تعهدنامه محضري مبني بر ارائه عقدنامه رسمي ازدواج دائم نمايند. فلذا مفهوم مخالف از بند 5 مذكور اين معني را متبادر مي كند كه در صورت عدم ازدواج دائم فرد مجرد در فاصله بين ثبت نام در طرح حمايتي مسكن تا زمان واگذاري واحد مسكوني، ثبت نام مشخص ملغي گشته و قرارداد منعقده توسط وزارت راه و شهرسازي به طور يك طرفه قابل فسخ خواهد بود. مؤيد اينكه در "تبصره هاي 2 الي 4" و بخش "تعيين و تكليف متقاضي درصورت عدم ايفاي تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمي و عدم واريز سهم آورده" در همين دستورالعمل بر لازم الرعايه بودن بند 5 مارالذكر صحه گذاشته است. اين در صورتي است كه طبق اصول متعدد قانوني اساسي مانند اصول 71 و 73 و 74 و 77 و 85 مجلس شوراي اسلامي تنها مرجع وضع حق و تكليف براي شهروندان مي باشد و برلزوم تفكيك و عدم تداخل مرزهاي تقنيني (حدود صلاحيت قوه مقننه) از مرزهاي اجرايي (حدود صلاحيت قوه مجريه) تأكيد شده است. فلذا با استناد به اصول قانوني فوق الاشعار، تمامي شهروندان ايراني فاقد مسكن، فارغ از مجرد يا متاهل بودن بايستي برخوردار از مسكن باشند و ايجاد حق و تكليف (مكلف نمودن ثبت نام كنندگان به ازدواج جهت معتبر باقي ماندن قرارداد خريد مسكن يا سلب حق ثبت نام دوباره در طرح حمايتي مسكن به دليل وقوع طلاق) خارج از حدود اختيار مرجع مصوب (وزارت راه و شهرسازي) مي باشد. مضافاً اينكه در قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 1387 و آيين نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب 1388 و آيين نامه اجرايي طرح اقدام ملي مسكن مصوب 1400 هيچ گونه ممنوعيتي جهت ثبت نام افراد مجرد يا متاهل فاقد مسكن (مطابق شرايط اعلامي) و يا باطل شدن قرارداد آن ها به دليل عدم ازدواج يا بروز طلاق پيش بيني نشده است. جالب توجه آنكه در ماده 1 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن و تبصره 1 آيين نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن دولت موظف به تأمين مسكن مناسب و سهولت دسترسي فاقدين مسكن به ويژه گروه هاي كم درآمد، زنان خودسرپرست، نخبگان علمي، معلولين حركتي و... بدون رعايت شرط تاهل و خانوار بودن مي باشد. فلذا بند 5 و تبصره هاي 2 و 3 و 4 و بخش تعيين تكليف متقاضي در صورت عدم ايفاي تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمي و عدم واريز سهم آورده از "دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن مصوب وزارت راه و شهرسازي" فاقد وجاهت قانوني و جنبه عقلايي مي باشد. مضافا اينكه اين مورد در تعارض با هدف تنقيح و اقتضاي دستورالعمل متنازع فيه به ويژه بند 1 آن قرارگرفته است كه ثبت نام متقاضيان مرد مجرد 23 الي 45 ساله را مجاز شمرده است. وزارت راه و شهرسازي در تبصره 2 دستورالعمل تصريح نموده است كه اگر فرد متقاضي پس از انعقاد عقد با وزارت راه و شهرسازي و در فاصله بين ثبت نام در طرح حمايتي مسكن تا زمان واگذاري واحد مسكوني، از زوج يا زوجه خود طلاق بگيرد، قرارداد واگذاري مسكن به طور يك طرفه توسط وزارت راه و شهرسازي قابل فسخ خواهد بود و متقاضي حق هيچ گونه اعتراضي نخواهد داشت. اين درصورتي است كه مطابق اصل 34 قانون اساسي «دادخواهي حق مسلم هرفرد است و هركس مي تواند به منظور دادخواهي به دادگاه هاي صالح رجوع نمايد. به علاوه، وفق مواد 190 و 217 قانون مدني يكي از شرايط اساسي صحت عقود و معاملات، "مشروعيت جهت معامله" مي باشد. لذا تصريح به مكلف بودن فرد مجرد واجد شرايط در هنگام ثبت نام درطرح حمايتي مسكن مبني بر اخذ تعهد از او به ازدواج و ارائه عقدنامه رسمي در هنگام واگذاري ملك مطابق بند 5 دستورالعمل مذكور و نيز وفق تبصره 3 دستورالعمل مذكور قرمز باقي ماندن فرم ثبت نام در طرح مسكن و ممنوعيت از ثبت نام زوجيني كه مبادرت به طلاق كرده اند از جمله جهات ابطال چنين شروطي و ايراد شرايط ضرري و تحميل اراده غيرقانوني و دخالت بلاوجه دولت نسبت به امور حسبي (احوال شخصيه) شهروندان مي باشد. مضافا اينكه وفق بند 3 ماده 232 قانون مدني، شرطي كه نامشروع باشد باطل است اما مفسد عقد نيست. فلذا هرگونه شرطي در خصوص الزام شهروند به ازدواج دائم و ارائه عقدنامه رسمي ازدواج جهت معتبر باقي ماندن قرارداد مسكن، باطل مي باشد. در نهايت، صدور حكم بر ورود شكايت به شرح خواسته مورد استدعاست. و همچنين شاكي طبق لايحه تكميلي مورخ 20/6/1402 توضيح داده است: بند 5 و تبصره 2 و تبصره 3 و بخشي از تبصره 4 رديف الف (شرايط ثبت نام) و كل بخش «تعيين تكليف متقاضي در صورت عدم ايفاي تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمي و عدم واريز سهم آورده» از قسمت شرايط انعقاد قرارداد از دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن مصوب وزارت راه و شهرسازي در مغايرت با قاعده فقهي لاضرر، قاعده فقهي حسبه و قاعده فقهي تسليط و اصل مالكيت مشروع اشخاص قرارگرفته است ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن الف) شرايط ثبت نام شرايط ثبت نام براي متقاضيان به شرح ذيل مي باشد : شرايط عمومي ثبت نام اوليه : 5 : ارائه تعهدنامه محضري مبني بر ارائه عقدنامه رسمي ازدواج دائم و ساير موارد لازم قبل از انعقاد قرارداد واگذاري واحد مسكوني و درج آن در سامانه . تبصره1: پس از انعقاد قرارداد واگذاري واحد فرم "ج" زوجين قرمز مي شود . تبصره2: چنانچه از تاريخ تنظيم قرارداد واگذاري تا زمان تحويل واحد مسكوني، اعتبار عقدنامه زوجين به دليل فسخ عقد يا طلاق زايل گردد در اين صورت قرارداد واگذاري توسط وزارت راه و شهرسازي قابل فسخ خواهد بود و وزارت خانه مي تواند بعد از فسخ قرارداد نسبت به استرداد وجوه دريافتي اقدام و واحد مورد نظر را به هر شخص ديگري واگذار نمايد و متقاضي حق هيچ گونه اعتراضي نخواهد داشت . تبصره 3: چنانچه بعد از تحويل واحد مسكوني اعتبار عقدنامه زوجين به علت فسخ عقد يا طلاق زايل گردد فرم "ج" زوجين قرمز باقي خواهد ماند . تبصره 4: واحد مسكوني طرح نهضت ملي مسكن براي استفاده زوجين مي باشد و قرارداد واگذاري با توافق زوجين بنام هريك از زوجين و يا مشتركاً بنام زوجين قابل تنظيم است و چنانچه هريك از زوجين مستقلاً در طرح نهضت ملي مسكن ثبت نام كرده باشند، مجموعا فقط يك واحد مسكوني به زوجين قابل تخصيص مي باشد لذا در زمان انعقاد قرارداد واگذاري ثبت نام يكي از زوجين با توافق زوجين ملغي و كليه وجوه پرداختي توسط زوجين از كل مبلغ واحد مسكوني كسر خواهد گرديد و درصورتي كه يكي از آن ها طلبكار شود عين مبلغ بدون هرگونه سودي توسط وزارت راه و شهرسازي يا واحدهاي تابعه مسترد خواهد شد . شرايط انعقاد قرارداد : ... تعيين تكليف متقاضي درصورت عدم ايفاي تعهدات از جمله عدم ارائه عقدنامه رسمي و عدم واريز سهم آورده در پاسخ به شكايت مذكور سرپرست اداره كل حقوقي وزارت راه و شهرسازي به موجب لايحه شماره 90969/730 مورخ 8/6/1401 ضمن ارسال پاسخ مختصري نامه شماره 450/89563 مورخ 7/6/1401 مديركل دفتر اقتصاد مسكن وزارت راه و شهرسازي را ارسال نموده كه متن لايحه ها به شرح زير مي باشد : " الف: متن نامه شماره سرپرست اداره كل حقوقي وزارت راه و شهرسازي به استحضار مي رساند؛ تمامي اقدامات صورت گرفته مطابق و در راستاي قانون و مقررات مربوطه انجام شده و وزارت متبوع تخلفي از اين حيث انجام نداده است. لذا نظر به مفهوم مخالفت مواد 10 و 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري بديهي است شكايت حاضر فاقد وجاهت قانوني و محكوم به رد است. در پايان ضمن جلب توجه دوباره آن مقام به دفاعيات ارائه شده در متن نامه شماره 450/89563 مورخ 1401/6/7 كه به جهت جلوگيري از اطاله كلام مفاد آن در لايحه حاضر تكرار نگرديده است از آن مرجع رد شكايت حاضر مورد استدعاست . ب: نامه شماره 89563/450 مورخ 1401/6/7 مديركل دفتر اقتصاد مسكن وزارت راه و شهرسازي وفق مقررات مندرج در ماده (1) آيين نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن، افرادي واجد شرايط استفاده از طرح هاي مسكن حمايتي مي باشند كه سرپرست خانوار و يا متأهل باشند و دولت مكلف است برنامه هاي اجرايي خود را در چهارچوب ضوابط و مقررات جاري، عملياتي نمايد . لكن علي رغم جاري بودن ماده قانوني صدرالاشاره، وزارت متبوع به منظور تشويق و حمايت از جوانان و كمك به تسهيل ازدواج و برابر دستور رياست جمهور، ثبت نام از مجردين را در دستور كار قرار داده و اجرايي نمود و ترتيبي اتخاذ نمود تا افراد مجرد از فرصت تأمين مسكن در طرح هاي حمايتي بهره مند شوند و به ايشان فرصت داده شد تا ضمن بهره مندي از مزاياي طرح، شروط لازم براي كسب امتياز را تا زمان تحويل واحد مسكوني به تعويق اندازند. به عبارتي وزارت متبوع در چهارچوب قوانين جاري، اجازه عدول از مقررات را ندارد لكن با تدبير خود زمينه خانه دار شدن جوانان را با به تعويق انداختن بررسي شرايط متقاضي تا هنگام تحويل واحد مسكوني فراهم نموده است. بنابراين متقاضيان مجرد طرح هاي حمايتي مسكن وفق قانون موظفند در زمان تحويل واحد مسكوني شرايط مندرج در ماده(1) قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن را مبني بر شرط تأهل يا سرپرست خانوار بودن احراز نمايند . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/2/25 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً براساس اصل سي و يكم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران: «داشتن مسكن متناسب با نياز، حق هر فرد و خانواده ايراني است...» و برمبناي حكم مقرر در اين اصل، افراد ايراني نيز در كنار خانواده هاي ايراني واجد حق برخورداري از مسكن مناسب هستند. ثانياً به موجب ماده 1 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب سال 1387 مقرر شده است: «به منظور تأمين مسكن و سهولت دسترسي فاقدين مسكن به ويژه گروه هاي كم درآمد به خانه مناسب، ارتقاء كيفي و كمي مسكن توليدي كشور، حمايت از سرمايه گذاري در امر توليد مسكن با استفاده از فناوري هاي نوين و توليد صنعتي مسكن، بهسازي و نوسازي بافت هاي فرسوده شهري و سكونتگاه هاي غيررسمي و مقاوم سازي واحدهاي مسكوني موجود، دولت موظّف است از طريق حمايت هاي لازم از قبيل تأمين زمين مناسب و كاهش يا حذف بهاي زمين از قيمت تمام شده مسكن، تأمين تسهيلات بانكي ارزان قيمت، اعمال معافيت هاي مالياتي و تأمين ساير نهاده هاي مورد نياز بخش مسكن در چهارچوب مفاد اين قانون، تدوين نظامات و مقررات ملّي ساخت و ساز و اعمال نظارت بر تحقّق آنها و افزايش ظرفيت سرمايه گذاري در بخش توليد و عرضه مسكن با هدف تأمين مسكن براي فاقدين مسكن (جهت هر خانوار يك بار) با رعايت مقررات ملّي ساختمان و الگوي مصرف مسكن و اصول شهرسازي و معماري اقدام نمايد» و لذا در اين ماده عبارت «فاقدين مسكن» به نحو مطلق آمده و منحصر به متاهلين نشده است. ثالثاً براساس ماده 24 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن: «آيين نامه اجرايي اين قانون توسط وزارت راه و شهرسازي، وزارت كشور و سازمان مديريت و برنامه ريزي كشور تهيه و به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد» و براساس بند 1 ماده 1 آيين نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن اصلاحي مصوب سال 1399 هيأت وزيران، «فاقدين مسكن» موضوع ماده 1 قانون صدرالذكر بدين نحو تعريف گرديده است: «افراد سرپرست خانواري كه خود و افراد تحت تكفل آنان فاقد زمين مسكوني يا واحد مسكوني بوده و از تاريخ 22/11/1357 از هيچ يك از امكانات دولتي يا امكانات نهادهاي عمومي غيردولتي مربوط به تأمين مسكن شامل زمين، واحد مسكوني و يا تسهيلات يارانه اي خريد و يا ساخت واحد مسكوني استفاده نكرده باشند...» و برمبناي بند 2 ماده 1 اين آيين نامه نيز مقرر گرديده است: «متقاضيان واجد شرايط متقاضياني هستند كه حائز شرايط زير باشند: الف) فاقدين مسكن طبق تعريف مندرج در بند (1) اين ماده. ب ) متأهل و يا سرپرست خانوار. ج) داراي حداقل پنج سال سابقه سكونت در شهر مورد تقاضا» و براساس تبصره 1 بند 2 ماده 1 آيين نامه مذكور نيز: «افراد زير مي توانند بدون شرط تأهل و بدون شرط سرپرست خانوار بودن در زمره متقاضيان واجد شرايط قرار گيرند: 1) زنان خودسرپرست مشروط به داشتن حداقل سي و پنج (35) سال سن. 2 ) نخبگان علمي با معرفي بنياد ملي نخبگان كشور. 3) معلول جسمي، حركتي با دارا بودن حداقل بيست (20) سال سن و با معرفي سازمان بهزيستي كشور.» بنا به مراتب فوق و با عنايت به اينكه براساس بند 5 و تبصره هاي 2 و 3 و عبارت ابتدايي تبصره 4 آن از دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرحهاي حمايتي بخش مسكن مصوب وزارت راه و شهرسازي به طور علي الاطلاق و بدون تصريح و اشاره به مستثنيات موضوع تبصره 1 بند 2 ماده 1 آيين نامه اجرايي قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن اصلاحي مصوب سال 1399 هيأت وزيران، برخورداري از طرحهاي حمايتي مسكن مختص متأهلين و همچنين مجرديني اعلام شده كه قبل از انعقاد قرارداد، تعهدنامه محضري مبني بر ارائه عقدنامه رسمي ازدواج دائم ارائه داده و تا زمان قبل از تحويل واحد مسكوني نيز اعتبار عقدنامه آنها به علّت فسخ عقد يا طلاق زائل نگردد، بنابراين اطلاق بند 5 و تبصره هاي 2 و 3 و عبارت ابتدايي تبصره 4 آن از دستورالعمل ثبت نام افراد واجد شرايط مجرد در طرح هاي حمايتي بخش مسكن مصوب وزارت راه و شهرسازي خارج از حدود صلاحيت مرجع صادركننده آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري