راي شماره 156906 هيات عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال نامه شماره 1502 /01 /65 /02 مورخ 1402/11/2 معاون وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس مركز اطلاعات مالي؛ دبير شوراي عالي مقابله و پيشگيري از جرايم پولشويي و تأمين مالي تروريسم

شماره0208060 - 1404/2/1 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 1404313900000156906 مورخ 1404/1/26 با موضوع: «نامه شماره 1502 /01 /65 /02 مورخ 1402/11/2 معاون وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس مركز اطلاعات مالي؛ دبير شوراي عالي مقابله و پيشگيري از جرايم پولشويي و تأمين مالي تروريسم كه بر اساس آن براي اشخاص حقيقي فاقد پرونده مالياتي رأساً بر فرض وجود 200 تراكنش در ماه يا مجموع تراكنش بيش از مبلغ ده ميليارد ريال در ماه ايجاد محدوديت شده و ارائه خدمات كارت به كارت آن ها ممنوع اعلام گرديده است، ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/1/26 - شماره دادنامه: 140431390000156906 شماره پرونده: 0208060 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي احسان شكوه طرف شكايت: وزارت امور اقتصادي و دارايي ـ بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران موضوع شكايت و خواسته: ابطال نامه شماره 1502 /01 /65 /02 مورخ 1402/11/2 معاون وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس مركز اطلاعات مالي؛ دبير شوراي عالي مقابله و پيشگيري از جرايم پولشويي و تأمين مالي تروريسم گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال نامه شماره 1502 /01 /65 /02 مورخ 1402/11/2 معاون وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس مركز اطلاعات مالي؛ دبير شوراي عالي مقابله و پيشگيري از جرايم پولشويي و تأمين مالي تروريسم را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه : " 1 ـ معاون وزير و رئيس مركز اطلاعات مالي؛ دبير شوراي عالي مقابله و پيشگيري از جرايم پولشويي و تأمين مالي تروريسم در ابلاغيه شماره 1502 /01 /65 /02 مورخ 1402/11/2 خطاب به رئيس كل بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران محدوديتي را مبتني بر توجيه پيشگيري از پولشويي و يا تأمين مالي تروريسم و يا فرار مالياتي و ...دال بر اين كه سقف كارت به كارت اشخاص حقيقي در شبكه بانكي 200 تراكنش و يا حداكثر يك ميليارد تومان در ماه باشد، تعيين و اعمال كرده اند . 2 ـ بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران نيز مبادرت به اجراي اين محدوديت در شبكه بانكي كشور نموده است . 3 ـ مديركل روابط عمومي وزارت امور اقتصادي و دارايي در پاسخ يك شهروند در مورد استناد قانوني چنين محدوديتي كه موجب محدوديت عام در معاملات اشخاص در سطح كلان مي شود (و البته مشخص نيست وقتي محدوديت كارت به كارت است و شامل انتقالات شبا به شبا و ساير ابزارهاي بانكي مانند ساتنا و پايا و چك و ...نمي شود، چگونه مانع مبارزه با پولشويي و يا حتي فرار مالياتي مي شود؟) و از سوي ديگر (صرف نظر از تبعات بعدي و محتمل اين محدوديت كه موجب فرار معاملات مشكوك و سياه و غير قابل رصد شدن آن در شبكه بانكي و مهاجرت به ساير امور مانند سكه و ارز و طلا و امثالهم مي شود) چيست؟ مرقوم داشته اند: «در اجراي تبصره 3 ماده 8 آيين نامه اجرايي ماده 14 الحاقي قانون مبارزه با پولشويي است . » اما با مراجعه به متن اين تبصره مشخص مي شود كه قيد شده: «در صورتي كه مركز خطر (ريسك) خدمات يا معامله اي را بيش از سطح قابل قبول تشخيص دهد، اشخاص مشمول مكلف اند از ارائه آن خودداري كنند» و بديهي است منشأ اين تشخيص كه ملازمه با محدوديت در معاملات و امور بانكي و اقتصادي شهروندان كشور دارد.مشخص نشده و همچنين استناد مشخص قانوني و نه آيين نامه اي و همچنين صراحت چنين محدوديت بانكي چيست؟ همچنين: تعميم جلوگيري از فساد احتمالي به كل جمعيت برخوردار و استفاده كننده از خدمات كارت به كارت براي جلوگيري از تخلّف و موارد پيشگيري ديگر نمي تواند توجيهي منطقي و دقيق براي ايجاد محدوديت براي ساير ملّت باشد.مضافاً چه اتفاقي در ساتنا و شبا و ساير ابزار هاي پولي و بانكي مورد كنترل و نظارت است كه در اين حوزه قابليت كنترل ندارد؟ و در نهايت اگر مبارزه با فرار مالياتي مدّنظر باشد، عدم توانايي و اراده دولت براي تشكيل پرونده مالياتي افراد كه به راحتي و داشتن يك شماره ملي امكان پذير است در سايه معدود اشخاصي كه متأسفانه محتملاً چه بسا به طور سازمان يافته به امر پولشويي و فرار مالياتي مشغولند پاك كردن صورت مسأله و از همه مهم تر درگيرشدن ساير افراد به اين گرفتاري را باعث نمي گردد؟ با آن چه كه اجمالاً عرض كردم و با استناد به اصل 40 قانون اساسي و به ويژه تأكيد (هيچ كس) كه اعم از دولت و ملّت از آن متبادر به ذهن مي شود كه هيچ كس نمي تواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غير يا تجاوز به منافع عمومي قرار دهد و در قانون عادي به شرح ماده 570 قانون مجازات اسلامي كتاب پنجم باب تعزيرات به حدّي از درجه اهميت برخوردار بوده كه براي منع يا محدوديت آزادي هاي مطرح در قانون اساسي مجازات تعيين شده و تأييد مي فرماييد منع و محدوديت معاملات به اين شيوه در حالي كه راه هاي بسيار با تدبير ديگري براي رصد و پيشگيري از جرم و فرار مالياتي و امثالهم نيز هست و بايد دولت با بررسي بيشتر تدبير بايسته تري كند از حقوق اساسي شهروندان است و با اجازه حاصل از قسمت اخير اصل 170 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ناظر به بند (الف) از شق اول ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري و حدود و وظايف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مندرج در بند 1 ماده 12 اصلاحي همان قانون و با تقديم اين دادخواست؛ ابطال بخشنامه ابلاغي موصوف را تقديم حضور مي كنم ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " جناب آقاي دكتر فرزين رئيس كل محترم بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران با سلام و احترام نظر به استفاده برخي صنوف از حساب هاي نيابتي به ويژه از طريق خدمات كارت به كارت در شبكه بانكي كشور، با نظر داشت اطلاعات دريافتي از آمار تراكنش هاي سال 1401 افراد فاقد پرونده مالياتي در الگوي 100 تراكنش دريافتي در ماه به ارزش حداقل 35 ميليون تومان و در اجراي تبصره (3) ماده (8) آيين نامه ماده (14) الحاقي قانون مبارزه با پولشويي ارائه خدمات كارت به كارت بيش از 10 ميليارد ريال يا 200 تراكنش دريافتي در ماه به اشخاص حقيقي فاقد پرونده مالياتي در تمامي كارت هاي بانكي متصل به كدملي اشخاص مذكور ممنوع مي باشد . خواهشمند است دستور فرماييد ضمن ابلاغ به مبادي ذي ربط جهت اعمال محدوديت مورد نظر، گزارشي از اقدامات انجام گرفته و نتايج آن در بازه هاي زماني سه ماهه به اين مركز ارائه گردد . بديهي است محدوديت فوق شامل ساير ابزارهاي پرداخت و انتقال وجه نگرديده و با دريافت داده هاي متقن و دقيق تر، امكان بازنگري و تسرّي آن به ساير گروه هاي جمعيتي و ابزارهاي پرداخت وجود خواهد داشت. ـ معاون وزير و رئيس مركز اطلاعات مالي؛ دبير شوراي عالي مقابله و پيشگيري از جرايم پولشويي و تأمين مالي تروريسم " در پاسخ به شكايت مذكور، وزارت امور اقتصادي و دارايي به موجب لايحه شماره 1403220723556232 مورخ 1403/11/13 توضيح داده است كه : " 1 ـ در بند (3) ماده (1) آيين نامه اجرايي ماده (14) الحاقي قانون مبارزه با پولشويي مصوب 1397 منظور از مركز، دقيقاً مشخص گرديده و منظور آن، مركز اطلاعات مالي مذكور در ماده (7) مكرر قانون مبارزه با پولشويي مصوب 1386 و اصلاحات و الحاقات بعدي آن مي باشد.همچنين، ماده (7) مكرر قانون مبارزه با پولشويي الحاقي 1397/7/3 نيز به مركز اطلاعات مالي وزارت اقتصادي و دارايي اختصاص دارد . بنابراين، بر خلاف ادعاي شاكي، منشأ تشخيص خطر؛ موضوع تبصره (3) ماده (8) آيين نامه اجرايي ماده (14) الحاقي قانون مبارزه با پولشويي، نامشخص نبوده و هيچ گونه ابهامي در مورد آن وجود ندارد و آيين نامه مذكور به موجب ماده (14) قانون مبارزه با پولشويي مصوب 1386 الحاقي 1397/7/3 تهيه گرديده و تبصره (3) ماده (8) آن نيز در راستاي وظايفي است كه قانون ياد شده در بند (ت) ماده (7) مكرّر براي مركز اطلاعات مالي مقرر نموده است. همچنين بند (ج) ماده مزبور، تدوين آيين نامه هاي مربوط به روش ها و مصاديق گزارش معاملات مالي مشكوك و اعمال موضوع قانون مبارزه با پولشويي جهت تصويب در هيأت وزيران را بر عهده اين مركز قرار داده و آيين نامه اجرايي مذكور نيز در راستاي همين امر تهيه و تصويب شده است.بنا به مراتب فوق، ابلاغيه مورد شكايت در راستاي اجراي قوانين و مقررات صدر الذكر صادر گرديده و در حوزه صلاحيت و اختيارات رئيس مركز اطلاعات مالي و دبير شوراي عالي مقابله و پيشگيري از جرايم پولشويي و تأمين مالي تروريسم بوده است . 2 ـ اختصاص موضوع بخشنامه مورد شكايت به خدمات كارت به كارت به معناي عدم احتمال پولشويي از طريق انتقالات شبا به شبا و ساير ابزارهاي بانكي مانند ساتنا و پايا و چك و ... نيست، ليكن در صدر بخشنامه مذكور به صراحت، علّت حساسيت نسبت به خدمات كارت به كارت، «استفاده برخي صنوف از حساب هاي نيابتي به ويژه از طريق خدمات كارت به كارت در شبكه بانكي كشور با نظرداشت اطلاعات دريافتي از آمار تراكنش هاي سال 1401 افراد، فاقد پرونده مالياتي در الگوي 100 تراكنش دريافتي در ماه به ارزش حداقل 3/5 ميليون تومان» عنوان شده است و در انتهاي بخشنامه مذكور نيز «دريافت داده هاي متقن و دقيق تر در مورد ساير ابزارهاي پرداخت را موجب امكان بازنگري و تسرّي آن به ساير گروه هاي جمعيتي و ابزارهاي پرداخت» دانسته است . بنابراين علّت عدم شمول به آنها، عدم دريافت داده هاي متقن و دقيق مي باشد و نه عدم امكان فرار مالياتي و پولشويي و ... از طريق آنها.مضاف بر اين كه درخواست تعميم محدوديت بيش از ده ميليارد ريال يا 200 تراكنش دريافتي در ماه به ساير خدمات بانكي، متناقض با استدلال هاي شاكي مبني بر نقض اصل (40) قانون اساسي و محدوديت بلاوجه براي شهروندان و ... مي باشد. به علاوه بر فرض وجود نقض در بخشنامه مبني بر محدودسازي ساير خدمات بانكي، اين امر نمي تواند دليل مناسبي براي اثبات مدعاي مبني بر غيرقانوني بودن محدوديت در يكي از مصاديق احتمالي پولشويي باشد . 3 ـ استناد به اصل (40) قانون اساسي توسط شاكي، فاقد وجاهت حقوقي لازم است، چرا كه بخشنامه مورد شكايت در راستاي تأمين منافع عمومي از طريق جلوگيري از فرار مالياتي بوده و مصداق اضرار به غير نيست.دولت موظّف به تأمين نظم عمومي است و طبيعتاً در راستاي اين هدف ممكن است، بخشي از آزادي ها محدود شود، محدوديت موضوع شكايت به نحوي نيست كه مصداق تعرّض به آزادي هاي عمومي قانون اساسي تلقّي گردد و مصداق ماده (570) قانون مجازات اسلامي قرار گيرد . بنا به مطالب بيان شده، به دليل عدم نقض قوانين و مقررات مربوط و صادر شدن بخشنامه مورد شكايت در حدود صلاحيت اختياري و تكليفي مرجع صادر كننده، برابر مفهوم مخالف ماده (12) قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1392 با الحاقات و اصلاحات 1402 رد شكايت شاكي را درخواست مي نمايد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/1/26 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً براساس قانون مبارزه با پولشويي، اشخاص مشمول اين قانون مكلّف به اجراي مقررات و برنامه هاي داخلي مبارزه با پولشويي و تأمين مالي تروريسم شده و نظارت بر موارد يادشده و اصلاح و بر طرف نمودن هرگونه انحراف را برعهده دارند. ثانياً در تبصره 3 ماده 8 آيين نامه اجرايي ماده 14 قانون مذكور مقرر شده است در صورتي كه مركز، خطر (ريسك) خدمت يا معامله اي را بيش از سطح قابل قبول تشخيص دهد اشخاص مشمول مكلّفند از ارائه آن خودداري كنند و اين تبصره به عنوان مبناي اختيار مرجع وضع كننده مصوبه مورد اعتراض براي وضع آن اعلام شده و اين در حالي است كه در ماده 7 مكرر الحاقي مصوب سال 1397 به قانون مبارزه با پولشويي «مركز اطلاعات مالي» با ساختار و تركيب مندرج در تبصره 2 ماده و با ذكر وظايف قانوني تعريف شده و حداكثر وظيفه اين مركز جمع آوري اطلاعات و ارائه به قوه قضائيه است كه در بند (ت) ماده 7 مذكور به صراحت بيان شده و اصولاً اختياري به مركز اطلاعات مالي جهت اين كه بدون دستور يا تصميمات قضايي ايجاد محدوديت نمايد، در مفاد قانون بيان نشده است.ثالثاً با وصف اين كه قانون به نحو صريح وظايف و اختيارات مركز مالي را بيان نموده است، مقرره مورد شكايت كه براساس آن براي اشخاص حقيقي فاقد پرونده مالياتي رأساً بر فرض وجود 200 تراكنش در ماه يا مجموع تراكنش بيش از مبلغ ده ميليارد ريال در ماه ايجاد محدوديت شده و ارائه خدمات كارت به كارت آنها ممنوع اعلام گرديده است، خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي