رأي شماره 1624366 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع:بند(1)از مصوبات سي و دومين و سي و سومين جلسه مورخ 1371/06/04 و 1371/07/22 شوراي عالي اداري(ابلاغب تحت نامه شماره 1560/دش مورخ 1371/08/06 معاون رئيس جمهور و دبير شوراي عالي اداري)با عنوان نحوه صدور پروانه ساختماني يا مجوز تعميرات براي ساختمان هاي احداث شده ابطال شد

شماره دادنامه: 140331390001624366 تاريخ دادنامه : 1403/7/10 شماره پرونده : 0207489 مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت : هيات وزيران- سازمان اداري و استخدامي كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند (1) از مصوبات سي و دومين و سي و سومين جلسه مورخ 1371/6/4 و 1371/7/22 شوراي عالي اداري ابلاغي تحت نامه شماره 1560/د ش مورخ 1371/8/6 معاون رييس جمهور و دبير شوراي عالي اداري گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند (1) از مصوبات سي و دومين و سي و سومين جلسه مورخ 1371/6/4 و 1371/7/22 شوراي عالي اداري ابلاغي تحت نامه شماره 1560/د ش مورخ 1371/8/6 معاون رييس جمهور و دبير شوراي عالي اداري را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: " اولاً نظر به اين كه وضع مقررات پيرامون صدور پروانه ساختماني و يا مجوز تعميرات ساختماني، از تكاليف قانوني شوراي عالي اداري نمي باشد، از اين رو طرف شكايت خارج از حدود اختيارات و تكاليف خود اقدام به وضع اين مقرره نموده است. ثانياً به موجب مواد 22 و 47 و 48 قانون ثبت و آراي متعددي از هيات عمومي ديوان عدالت اداري، مالك كسي شناخته مي شود كه ملك وي در دفتر اسناد رسمي ثبت شده باشد. فلذا اخذ تعهد در اين خصوص معتبر نبوده و ملاك رعايت مواد معنونه قانون ثبت براي شناسايي مالك خواهد بود. چرا كه بنا به مفاد قانون بلديه و نيز قانون شهرداري، مرجع صدور پروانه ساختماني از دير زمان شهرداري ها مي باشند. فلذا تعيين زمان 1370/1/1 براي صدور پروانه يا مجوز براي ابنيه اي كه فاقد مدرك سند مالكيت ثبتي باشند، هيچ توجيهي نداشته و نوعي تبعيض ناروا نسبت به ساير بناهاي مشابه ساخته شده پس از تاريخ مذكور محسوب مي گردد. از اين رو بديهي است كه وضع اين مقرره مخالف مواد 22، 47 و 48 قانون ثبت و آراي متعددي از هيات عمومي ديوان عدالت اداري مي باشد. بنا به موارد مطروحه، ابطال كل بند معترض عنه را از محضر قضات هيات عمومي ديوان عدالت اداري استدعا دارد." متن مصوبه مورد شكايت به شرح زير است: " شماره: 1560/د ش - تاريخ: 1371/8/6 بسمه تعالي وزارت كشور – وزارت مسكن و شهرسازي شوراي عالي اداري در سي و دومين و سي و سومين جلسات خود در مورخه هاي 1371/6/4 و 1371/7/22، بنا به پيشنهاد سازمان اداري و استخدامي كشور به منظور ايجاد تسهيلات در نحوه صدور پروانه ساختماني به اراضي و املاك در مواردي كه سند مالكيت رسمي ارايه نمي گردد، موارد زير را تصويب نمود: 1- نحوه صدور پروانه ساختماني يا مجوز تعميرات براي ساختمان هاي احداث شده: در مورد ساختمان هايي كه تا تاريخ 1370/1/1 احداث گرديده و متصرف هيچ گونه مدرك و سند رسمي نسبت به مورد تصرف خود در دست نداشته لكن مدعي مالكيت آن است شهرداري ها مكلفند ضمن اخذ تعهد (طبق فرم پيوست) و با وصول حقوق خود متعلق به قطعه مربوطه (اعم از عوارض نوسازي و زيربنا و غيره) با قيد اين موضوع در هامش مجوز صادره كه (صدور پروانه يا مجوز تعميرات هيچ گونه تأييدي بر مالكيت متقاضي نيست) با رعايت كامل طرح هاي مصوب شهري و ضوابط طرح جامع، تفضيلي [تفصيلي] يا هادي مصوب، حسب مورد مجوز تعميرات يا پروانه ساختماني صادر نمايند. معاون رييس جمهور و دبير شوراي عالي اداري" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (معاونت حقوقي رييس جمهور) به موجب لايحه شماره 47951/230464 مورخ 1401/12/13، ضمن ارسال نامه هاي شماره 90092 مورخ 1401/11/9 سازمان اداري و استخدامي كشور و 62832 مورخ 1401/11/8 سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور، اجمالاً به طور خلاصه توضيح داده است كه: " در بند اول دادخواست اشاره شده است كه مصوبه خارج از حدود اختيارات شوراي عالي اداري مي باشد. بند 2 مصوبه مورد اعتراض قبلاً در هيات عمومي ديوان عدالت اداري مورد رسيدگي قرار گرفته و هيات مذكور در آن زمان با عدم ايراد به صلاحيت شوراي عالي اداري و با قبول آن وارد ماهيت مصوبه شده و از بُعد ديگري به موضوع رسيدگي نموده است. نظر به اين كه در زمان تصويب مصوبه مورد شكايت، قانون برنامه اول توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي حاكم بوده است، با توجه به بندهاي (3) و (4) بخش (31) نظام اداري اجرايي پيوست قانون مزبور، اصلاح و مهندسي مجدد سيستم ها و رويه هاي مورد عمل در دستگاه هاي اجرايي كشور با گرايش ساده سازي مراحل انجام كار از جمله صلاحيت هاي شوراي عالي اداري بوده است و مصوبه مورد شكايت نيز همچنان كه در صدر آن مورد اشاره قرار گرفته، «به منظور ايجاد تسهيلات در نحوه صدور پروانه ساختماني به اراضي و املاك در مواردي كه سند مالكيت رسمي ارايه نمي گردد»، صادر شده است؛ لذا مصوبه در چهارچوب اختيارات مرجع مزبور بوده و مغايرتي با قانون ندارد. در ارتباط با ادعاي مغايرت بند اول مصوبه شوراي عالي اداري با مواد 22، 47 و 48 قانون ثبت اسناد و املاك، لازم به ذكر است مواد مذكور در قانون ثبت اسناد و املاك، صراحتاً به ثبت سند رسمي و مالكيت ملك يا به عبارت ديگر به صدور سند مالكيت اشاره كرده است؛ در حالي كه در مصوبه شوراي عالي اداري به مقوله صدور سند مالكيت و ثبت آن در دفترخانه رسمي و يا اعتبار سند مالكيت ورود نكرده است؛ بلكه به صراحت به اصلاح روش صدور پروانه پرداخته است و ضمناً در مصوبه، تأكيد شده است كه «صدور پروانه يا مجوز تعميرات، هيچ گونه تأييدي بر مالكيت متقاضي نيست» كه نشان مي دهد مصوبه شوراي عالي اداري صرفاً در حوزه اصلاح روش صدور پروانه ساخت و تعمير بوده است و مقرراتي در حوزه صدور سند مالكيت وضع نشده است. همان گونه كه در مصوبه شوراي عالي اداري نيز اشاره شده موضوع صدور مجوز تعميرات و پروانه ساختماني براي متصرفاني است كه هيچ گونه مدرك و سند رسمي نسبت به تصرف ندارند و مطابق ماده 35 قانون مدني كه مقرر مي دارد «تصرف به عنوان مالكيت دليل مالكيت است مگر اين كه خلاف آن ثابت شود.» بنابراين صدور پروانه براي تعمير و بازسازي از سوي شهرداري ايجاد وضعيت جديد نيست و با توجه به حقوق مكتسبه اشخاص به دليل سابقه تصرف و وجود بنا اين مجوز صادر مي شود. مصوبه مورد شكايت با عنايت به شرايط مربوط به دوران پس از پايان جنگ تحميلي و امكان از بين رفتن اسناد رسمي مالكيت اشخاص در اثر جنگ و حوادث مانند آن وضع شده؛ همچنان كه قانوني در اين خصوص در تاريخ 1370/2/17 و با عنوان «قانون نحوه صدور اسناد مالكيت املاكي كه اسناد ثبتي آنها در اثر جنگ يا حوادث غيرمترقبه اي مانند زلزله، سيل و آتش سوزي از بين رفته اند» به تصويب مجمع تشخيص مصلحت نظام رسيد. همچنين اين مصوبه در حالي به تصويب رسيد كه شوراي عالي اداري در مصوبه جلسه بعدي خود (جلسه سي و چهارم) به تاريخ 1371/8/13 مقرر داشت كه «صدور پروانه، گواهي عدم خلاف و گواهي پايان ساختمان توسط شهرداري هاي كشور طبق شناسنامه ساختمان ... انجام مي گردد» و «از تاريخ 1371/11/1 شناسنامه ساختمان به عنوان يك سند رسمي تلقي گرديده» و «شهرداري ها موظفند به تدريج براي متقاضياني كه قبلاً پروانه ساختمان دريافت كرده اند حسب درخواست متقاضي نسبت به صدور شناسنامه ساختمان اقدام نمايند.» لذا تعيين تاريخ 1370/1/1 با عنايت به ملاحظات فوق و به منظور سامان مند نمودن وضعيت صدور پروانه هاي ساختماني از سوي شهرداري ها بوده و نظر به اين كه طبق مصوبه در هامش مجوز صادره از سوي شهرداري ها اين عبارت قيد مي شد كه «صدور پروانه يا مجوز تعميرات هيچ گونه تأييدي بر مالكيت متقاضي نيست»، صدور پروانه ساختماني توسط شهرداري ها مغايرتي با مفاد قانون ثبت نداشته و تبعيض آميز هم نيست. اين نكته را هم نبايد ناديده گرفت كه در موارد بحراني مانند بروز زلزله و سيل، ممكن است مالك، اسناد رسمي مثبت مالكيت خود را از دست داده باشد و تأخير در بازسازي يا نوسازي بناهاي موجود در چنين املاكي، خطر ناپايداري و ريزش را در مواجهه با بلاياي طبيعي تشديد نمايد. در چنين حالتي تأخير در صدور مجوز تعميرات ساختمان غير قابل قبول بوده و لذا در مصوبه مزبور از اين حيث تسهيلاتي در نظر گرفته شده است. بنا به مراتب فوق، اتخاذ تصميم شايسته داير بر رد شكايت مطروحه، مورد استدعاست." رييس امور حقوقي سازمان اداري و استخدامي كشور نيز به موجب لايحه شماره 124458 مورخ 1402/11/7 در پاسخ به شكايت مذكور به شرح زير توضيح داده است كه: " مصوبات سي و دوم و سي و سوم جلسات 1371/6/4 و 1371/7/22 شوراي عالي اداري؛ به استثناي بند (2) مصوبه «ايجاد تسهيلات در نحوه صدور پروانه ساختماني در مواردي كه سند مالكيت رسمي ارايه نمي گردد» كه به موجب دادنامه شماره 96 مورخ 1373/8/28 هيات عمومي ديوان عدالت اداري ابطال شده است، اعتبار مصوبات مذكور به قوت خود باقي بوده و همچنان نافذ مي باشد." هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/7/10 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آرا به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيات عمومي قانونگذار به منظور تنظيم و تنسيق امور مربوط به اموال غيرمنقول و جلوگيري از بروز اختلافات و مناقشات اشخاص نسبت به عين يا منافع و يا حقوق متعلّق به املاك و تقليل حجم دعاوي نسبت به آنها در مراجع مختلف و همچنين ايجاد سهولت در تشخيص صاحبان اعيان و منافع و حقوق اموال غيرمنقول در بخش هاي خصوصي و عمومي، ثبت اراضي و املاك و حقوق و منافع مربوط و انجام عقود و معاملات نسبت به آنها را الزامي اعلام داشته و به صراحت ماده 22 قانون ثبت اسناد و املاك كسي را كه ملك در دفتر املاك به اسم او ثبت شده و يا موافق قانون به او منتقل گرديده، مالك شناخته است و همچنين در ماده 48 قانون مزبور تصريح كرده است كه : «سندي كه مطابق مواد فوق بايد به ثبت برسد و به ثبت نرسيده در هيچ يك از ادارات و محاكم پذيرفته نخواهد شد.» با توجه به مراتب فوق كه در راي شماره 96 مورخ 1373/8/28 هيات عمومي ديوان عدالت اداري نيز منعكس و مبناي استدلال براي ابطال مقرره اي مشابه قرار گرفته است، بند (1) از مصوبات سي و دومين و سي و سومين جلسه مورخ 1371/6/4 و 1371/7/22 شوراي عالي اداري خارج از حدود اختيار و مغاير با قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ احمدرضا عابدي رييس هيات عمومي ديوان عدالت اداري