رأي شماره 16934 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع: عدم ابطال تبصره هاي 2 و 3 ماده 2 آيين نامه اجرايي نحوه ايجاد بستر يكپارچه ارايه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهيل فرايندها

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده: هـ ت/ 0300215 * شماره دادنامه سيلور : 140431390000016934 تاريخ: 1404/01/09 * شاكي : آقاي سجاد كريمي پاشاكي فرزند سياوش * طرف شكايت : نهاد رياست جمهوري * موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره هاي 2 و 3 ماده 2 آيين نامه اجرايي نحوه ايجاد بستر يكپارچه ارايه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهيل فرايندها * شاكيان دادخواستي به طرفيت نهاد رياست جمهوري به خواسته: ابطال تبصره هاي 2 و 3 ماده 2 آيين نامه اجرايي نحوه ايجاد بستر يكپارچه ارايه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهيل فرايندهاي به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: آيين نامه اجرايي نحوه ايجاد بستر يكپارچه ارايه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهيل فرايندها ........ ماده 2ـ وزارت كشور موظف است با همكاري وزارت خانه هاي راه و شهرسازي و امور اقتصادي و دارايي و شهرداري تهران، بازبيني تمام فرآيندهاي مربوط به پروانه ساختماني را با استفاده از ظرفيت تبصره (3) ماده (7) قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي ـ مصوب 1387 ـ با اصلاحات بعدي آن اجرايي نمايد. ...... تبصره 2ـ كليه دستگاههاي اجرايي مكلفند ظرف يك هفته كاري از تاريخ استعلام مراجع صدور پروانه ساختماني، نظر خود را به صورت الكترونيكي اعلام دارند. اعلام نظر بايد بدون ابهام و هرگونه قيد و شرط با ذكر علت و مستند به دلايل قانوني باشد. عدم پاسخ، به منزله بلامانع بودن صدور پروانه است. تبصره 3ـ با توجه به ناشناخته بودن برخي از آثار به ويژه محوطه هاي باستاني كشور و ضرورت بازديد كارشناسي ميدانيف پاسخ به استعلام مراجع صدور پروانه ساختماني از سوي وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي بايد در ظرف پانزده روز كاري انجام شود. وزارت ياد شده موظف است آثار شناسايي شده و حريم هاي مصوب آنها را ظرف يكسال در سامانه مديريت ساخت و ساز بارگذاري نمايد. * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: به استحضار مي رساند طرف شكايت طي تبصره 2 و 3 ماده 2 آيين نامه اجرايي نحوه ايجاد بستر يكپارچه ارايه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهيل فرايندهاي مربوط ابلاغي به شماره 131505/ت56576هـ مورخ 1399/11/14 مقرر نمود: ماده2ـ وزارت كشور موظف است با همكاري وزارتخانه هاي راه و شهرسازي و امور اقتصادي و دارايي و شهرداري تهران، بازبيني تمامي فرايندهاي مربوط به پروانه ساختماني را با استفاده از ظرفيت تبصره (3) ماده (7) قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي ـ مصوب 1387 ـ با اصلاحات بعدي آن اجرايي نمايد. تبصره 2ـ كليه دستگاه هاي اجرايي مكلفند ظرف يك هفته كاري از تاريخ دريافت استعلام مراجع صدور پروانه ساختماني، نظر خود را به صورت الكترونيكي اعلام دارند. اعلام نظر بايد بدون ابهام و هرگونه قيد و شرط با ذكر علت و مستند به دلايل قانوني باشد. عدم پاسخ، به منزله بلامانع بودن صدور پروانه است. تبصره 3ـ با توجه به ناشناخته بودن برخي از آثار و به ويژه محوطه هاي باستاني كشور و ضرورت بازديد كارشناسي ميداني، پاسخ به استعلام مراجع صدور پروانه ساختماني از سوي وزارت ميراث فرهنگي، گردشگري و صنايع دستي بايد در ظرف پانزده روزي كاري انجام شود. وزارت يادشده موظف است آثار شناسايي شده و حريم هاي مصوب آنها را ظرف يك سال در سامانه مديريت ساخت و ساز بارگذاري نمايد. عليهذا تعيين محدوديت زماني در پاسخ استعلامات و بلامانع تلقي كردن در صورت عدم وصول پاسخ در انقضاء مهلت تعيين شده مصرح در دو تبصره ياد شده خارج از حدود اختيارات و تكاليف طرف شكايت و مغاير قوانين بعدالذكر است. اولاً اين دو تبصره ذيل ماده 2 آيين نامه وضع شده و در ماده 2 مقرره معترض عنه به تبصره 3 ماده 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي استناد شده است. در تبصره 3 ماده 7 قانون ياد شده مقرر شده است: تبصره 3ـ كليه مراجع صادركننده مجوز موظفند ظرف مدت چهارماه پس از لازم الاجراءشدن اين قانون، نسبت به اظهار عنوان و تكميل شناسنامه صدور، تمديد، اصلاح و لغو مجوزها بر اساس استاندارد تعيين شده طبق ضوابط قانوني توسط هيأت مقررات زدايي و بهبود محيط كسب و كار بر روي درگاه ملي مجوزهاي كشور به صورت الكترونيكي اقدام كنند. در صورت عدم اظهار و ثبت و تكميل اطلاعات موضوع اين ماده بر روي درگاه مذكور در مهلت زماني تعيين شده، الزام اشخاص به أخذ مجوزي كه اطلاعات آن در اين درگاه ثبت نشده، ممنوع است و بالاترين مقام دستگاه اجرائي يا مرجع صادركننده مجوز و يا مقامات و مديران مجاز ازطرف وي مسؤول حسن اجراي اين ماده هستند. هيأت مقررات زدايي و بهبود محيط كسب و كار موظف است پس از بارگذاري اطلاعات مربوط به مجوزها توسط مراجع صادركننده مجوز، ظرف مدت شش ماه نسبت به تعيين سقف زماني صدور مجوز در هر كسب و كار و شرايط و مراحل صدور مجوز اقدام و در درگاه ملي مجوزهاي كشور منتشر نمايد. اين هيأت هر ماه حداقل يك بار به رياست وزير امور اقتصادي و دارايي و با حضور دادستان كل كشور، رئيس سازمان بازرسي كل كشور، رئيس ديوان محاسبات كشور يا نمايندگان تام الاختيار آنان، دو نماينده مجلس شوراي اسلامي، رئيس اتاق بازرگاني، صنايع، معادن و كشاورزي ايران، رئيس اتاق تعاون مركزي ايران، رئيس اتاق اصناف ايران و حسب مورد نماينده دستگاه اجرائي ذي ربط موضوع ماده(5) قانون مديريت خدمات كشوري و ماده(5) قانون محاسبات عمومي كشور و دارندگان رديف و عنوان در قانون بودجه سنواتي مربوط، تشكيل مي شود. اين هيأت موظف است حداكثر تا مدت سه ماه پس از ابلاغ اين قانون، شرايط و مراحل صدور مجوزهاي كسب و كار در مقررات، بخشنامه ها، آيين نامه ها و مانند اينها را به نحوي تسهيل و تسريع نمايد و هزينه هاي آن را به نحوي تقليل دهد كه صدور مجوز كسب و كار در كشور با حداقل هزينه و مراحل آن ترجيحاً به صورت آني و غيرحضوري و راه اندازي آن كسب و كار در كمترين زمان ممكن صورت پذيرد. مصوبات هيأت مذكور درمورد بخشنامه ها، دستورالعمل ها و آيين نامه ها پس از تأييد وزير امور اقتصادي و دارايي و درمورد تصويب نامه هاي هيأت وزيران پس از تأييد هيأت وزيران براي كليه مراجع صدور مجوزهاي كسب و كار و كليه دستگاه ها و نهادها كه در صدور مجوزهاي كسب و كار نقش دارند لازم الاجراء مي باشد. فعاليت اين هيأت پس از انجام تكاليف مذكور نيز استمرار يافته و در صورتي كه تحقق اين اهداف به اصلاح قوانين نياز داشته باشد، هيأت مذكور موظف است پيشنهادهاي لازم را براي اصلاح قوانين تهيه و به مراجع مربوطه ارائه كند. 1ـ در مواردي كه تصميمات هيأت مقررات زدايي در جهت بهبود محيط كسب و كار و تسهيل صدور مجوزها، نيازمند تصويب هيأت وزيران است، وزير امور اقتصادي و دارايي موظف است ظرف مدت دوهفته، تصميمات هيأت را براي هيأت وزيران ارسال كند. هيأت وزيران موظف است پيشنهادهاي اين هيأت را حداكثر ظرف مدت چهل و پنج روز رسيدگي و نسبت به آنها تصميم گيري كند. (الحاقي 1399) 2ـ دبيرخانه هيأت مستقر در وزارت امور اقتصادي و دارايي (مركز ملي مطالعات، پايش و بهبود محيط كسب و كار) است. دبير هيأت از بين افراد مورد وثوق و امين به انتخاب و حكم وزير امور اقتصادي و دارايي منصوب مي شود. (الحاقي 1399) همانطور كه مشخص است مرجع تعيين سقف زماني صدور مجوزها در سامانه مذكور در اين تبصره قانوني، هيات مقررات زدايي است بنابراين طرف شكايت هيچ اختياري در خصوص تعيين سقف زماني پاسخ به استعلام ها نداشته و عدم پاسخگويي در مهلت متعين معترض عنه را نمي توان در معنا جواز و امكان صدور معنا نمود. ثانياً در قوانين مختلف از جمله قانون ماده 11 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري ـ صنعتي، بند 10 ماده 78 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي و انتخاب شهرداران، مواد 1 و 3 قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغات، ماده 17 قانون ايمني راه و راه آهن، مواد 6ـ7ـ11 قانون اراضي مستحدث ساحلي، ماده 102 قانون شهرداري و 560 قانون مجازات اسلامي باب تعزيرات و امثالهم، اخذ جواز جهت صدور پروانه را از متوليان موضوع اين قوانين بدون قيد زمان تعيين نموده است و در قوانيني چون تبصره ماده 7 قانون تعيين حريم حفاظتي، امنيتي اماكن و تاسيسات كشور بازه زماني دو ماهه براي اظهار نظر دستگاه هاي اجرايي صاحب حريم تعيين شده كه در صورت عدم پاسخگويي به منزله موافقت اطلاق شده است. عليهذا به كيفيت مطروحه، اين مقنن است كه مي تواند براي پاسخ استعلام بازه زماني تعيين نمايد و چنانچه در قوانين اين امر مشخص نشده باشد، هيات وزيران نمي تواند آن را طبق تبصره هاي معترض عنه مقرر نمايد و تصريح كنند كه در صورت عدم پاسخگويي، صدور پروانه مجاز تلقي مي شود. فلذا اقدام طرف شكايت مداخله در امور تقنيني و خارج از حدود اختيارات و تكاليف خود و نيز مغاير قوانين مارالبيان مي باشد. ثالثاً بديهي است كه عدم پاسخگويي مراجع استعلامي در مدت زماني متناسب مي تواند از باب تعلل و تاخير مسئوليت مدني را متوجه مسبب خسارت نمايد كما اينكه راي وحدت رويه 747 مورخ 1394/10/29 مرجع رسيدگي به چنين خساراتي را شعب ديوان عدالت اداري تعيين كرده است بنابراين ابطال دو تبصره ياد شده حسب تصميم قضات محترم هيات عمومي ديوان عدالت اداري به معناي عدم الزام به فوريت پاسخگويي به استعلامات نمي باشد. علي ايحال با عنايت به موارد مطروحه و دلايل مشروحه نظر به اينكه در هيچ قانوني به طرف شكايت جواز تصويب دو تبصره ياد شده از حيث تعيين زمان براي پاسخگويي به استعلامات مراجع صدور پروانه اعطا نشده كه به واسطه آن عدم پاسخگويي در ظرف زماني مذكور به منزله موافقت جهت صدور پروانه ساختماني تلقي گردد، علي ايحال ابطال دو تبصره ياد شده تا حدي كه متضمن موارد مذكور باشد را از محضر قضات شريف هيات عمومي ديوان عدالت اداري خواستار است. * خلاصه مدافعات طرف شكايت: 1. هيئت وزيران به موجب تصويب نامه شماره 23110ت53079 هـ مورخ 1396/03/01 به استناد اصل (138) قانون اساسي مبادرت به وضع مقرراتي در خصوص ارتقاي جايگاه ايران در شاخص شروع كندوكار نمود كه در بند (پ) ماده (3) آن مقرر شد كه «به منظور ارتقاي جايگاه ايران در شاخص اخذ مجوزهاي ساخت و ساز و تسهيل فرايندها در اين زمينه» وزارت كشور مكلف گردد «با همكاري وزارتخانه هاي ارتباطات و فناوري اطلاعات و امور اقتصادي و دارايي... نحوه ايجاد بستر يكپارچه ارائه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور را تهيه و براي تصويب هيئت وزيران ارائه نمايد». بر اين، اساس مقرره معترض عنه به استناد اصل (138) قانون اساسي و در واقع در راستاي «انجام وظايف اداري» و «تنظيم سازمانهاي اداري» به تصويب هيئت وزيران رسيد. 2. در تبصره هاي مورد شكايت از ماده (2) آيين نامه دولت در جهت تسهيل فرايند اخذ مجوز ساخت و ساز، اقدام به تعيين مهلت هاي مشخصي جهت پاسخ به استعلام مراجع صدور پروانه ساختماني نمود كه اين امر با توجه به صلاحيت هيئت وزيران در رابطه با وضع مقررات لازم در جهت«انجام وظايف اداري» و «تنظيم سازمانهاي اداري» در چارچوب اصل، (138) خارج از حدود اختيارات مرجع تصويب نمي باشد. 3. حكم قانوني مورد استناد، شاكي يعني تبصره (3) ماده (7) قانون اجراي سياستهاي كلي اصل (44) قانون اساسي كه ادعاي مغايرت مصوبه دولت با اين حكم شده، در تاريخ 1399/11/15 (يك روز پس از تصويب مصوبه هيئت وزيران) به تصويب مجلس شوراي اسلامي و در تاريخ 1399/11/29 به تأييد شوراي نگهبان رسيده و در 1399/12/20 در روزنامه رسمي كشور منتشر شده است. لذا از اين حيث درخواست ابطال اين مصوبه به جهت مغايرت با قانون مؤخر التصويب موضوعيت ندارد. 4. حكم قانوني مورد استناد شاكي ناظر بر«تعيين سقف زماني صدور مجوز در هر كسب و كار و شرايط و محل صدور مجوز» است كه با توجه به بند (21) ماده (1) قانون مورد استناد، شاكي اساساً معطوف به «هر نوع اجازه الكترونيكي و غيرالكترونيكي اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گواهي، جواز، نماد پاسخ به استعلام موافقت تأييديه يا مصوبه و هر نوع سند مكتوبي» است كه «براي شروع، ادامه توسعه، انحلال يا بهره برداري فعاليت اقتصادي توسط مراجع ذي ربط صادر مي شود.» اين در حالي است كه تبصره هاي مورد شكايت، ناظر بر تعيين مهلت پاسخ به استعلامات راجع به مجوز ساخت و ساز و فرايند صدور پروانه هاي ساختماني مي باشند. همچنين حكم قانوني مورد استناد شاكي ناظر بر تعيين هيئت مقررات زدايي و بهبود محيط كسب و كار به عنوان مرجع تعيين سقف زماني براي صدور خود مجوز از سوي مراجع صدور آن است و نه تعيين سقف زماني براي پاسخ دستگاههاي اجرايي به استعلام مراجع صدور پروانه ساختماني لذا بنا به جهات فوق ادعاي مغايرت مصوبه دولت با قانون و دخالت دولت در حوزه صلاحيت هيئت مقررات زدايي و بهبود محيط كسب وكار وارد نيست. *پرونده شماره هـ ت/0300215 مبني بر ابطال تبصره هاي 2 و 3 ماده 2 آيين نامه اجرايي نحوه ايجاد بستر يكپارچه ارايه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهيل فرآيندهاي مربوط موضوع تصويب نامه شماره 131505/ت56576هـ مورخ 1399/11/14 هيات وزيران در جلسه هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيات به اتفاق به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: راي هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست اولا تبصره 3 ماده 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل چهل و چهارم (44) قانون اساسي در تاريخ 1399/11/15 به تصويب مجلس شوراي اسلامي و در تاريخ 1399/11/29 به تاييد شوراي نگهبان رسيده و در تاريخ 1399/12/20 در روزنامه رسمي كشور منتشر شده است، لذا به لحاظ تاخر لازم الاجرا شدن تاريخ تبصره مذكور نسبت به تاريخ تصويب آيين نامه مورد اعتراض، منطقاً امكان مغايرت اين تبصره با آيين نامه مورد اعتراض متصور نيست. ثانيا بر اساس بند 21 ماده 1 قانون مذكور اصلاحي مصوب 1399/11/15 مجوز كسب و كار بدين نحو تعريف شده است: «هر نوع اجازه الكترونيكي و غيرالكترونيكي اعم از مجوز، پروانه، اجازه نامه، گواهي، جواز، نماد، پاسخ به استعلام، موافقت، تأييديه يا مصوبه و هر نوع سند مكتوبي است كه براي شروع، ادامه، توسعه، انحلال يا بهره برداري فعاليت اقتصادي توسط مراجع ذي ربط صادر مي شود.» و تبصره 3 ماده 7 اين قانون نيز ناظر بر تعيين سقف زماني صدور مجوز در هر كسب و كار و شرايط و محل صدور مجوز است حال آنكه مفاد تبصره هاي 2 و 3 ماده 2 آيين نامه مورد اعتراض ناظر بر تعيين مهلت پاسخگويي مراجع ذي ربط به استعلامات راجع به مجوزهاي ساخت و ساز و فرآيند صدور پروانه ساختماني است. بنابه مراتب مذكور تبصره هاي 2 و 3 ماده 2 آيين نامه اجرايي نحوه ايجاد بستر يكپارچه ارايه خدمات مرتبط با اخذ مجوز ساخت و ساز در كل كشور و تسهيل فرآيندهاي مربوط موضوع تصويب نامه شماره 131505/ت56576هـ مورخ 1399/11/14 هيات وزيران مغاير قوانين و مقررات مورد استناد شاكي و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ـ شهريار قلعه