رأي شماره 239 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بند 6 مصوبه شماره 261922 /44301 ـ 26 /12 /1388 هيأت وزيران

شماره هـ / ۹۱ / ۱۳۹۳ تاريخ ۲۰ / ۳ / ۱۳۹۳ تاريخ دادنامه : ۵ / ۳ / ۱۳۹۳ شماره دادنامه : ۲۳۹ كلاسه پرونده : ۹۱ / ۱۳۹۳ مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : سازمان بازرسي كل كشور موضوع شكايت و خواسته : ابطـال بنـد ۶ مصـوبه شمـاره ۲۶۱۹۲۲ / ۴۴۳۰۱ ـ ۲۶ / ۱۲ / ۱۳۸۸ هيأت وزيران گردش‌كار : قائم‌مقام رئيس سازمان بازرسي كل كشور و رئيس كميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري با قانون، در سازمان مذكور، به موجب شكايت نامه شماره ۲۳۳۳۴۵ ـ ۶ / ۱۲ / ۱۳۹۱ اعلام كرده است : « سلام عليكم : احتراماً، مصوبه شماره ۲۶۱۹۲۲ / ۴۴۳۰۱ ـ ۲۶ / ۱۲ / ۱۳۸۸ هيأت وزيران درباره واگذاري تعدادي از شركتهاي دولتي بابت رد ديون دولت به سازمان تأمين اجتماعي در « كميسيون تطبيق مصوبات دستگاههاي اداري » با قانون اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت . در بند ( ۶ ) مصوبه، سازمان خصوصي‌سازي مجاز شده است تا رأساً و به وكالت از سازمان تأمين اجتماعي، ( سهام ۱۹ شركت دولتي به مبلغ ۰۰۰ / ۰۰۰ / ۰۰۰ / ۶۱۷ / ۲۲ ريال كه بابت رد ديون دولت به سازمان تأمين اجتماعي واگذار شده ) را عرضه و مبالغ حاصل از فروش آن را به حساب سازمان تأمين اجتماعي واريز نمايد و از سر جمع مطالبات آن سازمان از دولت كسر نمايد . بند مذكور خلاف قوانين جاري است . زيرا : اولاً : سازمان تأمين اجتماعي يك مؤسسه عمومي غيردولتي و داراي شخصيت حقوقي مستقل است و هيأت وزيران نه وكيل سازمان مذكور بوده كه از ناحيه آن دستگاه اقدام نمايد و نه حق توكيل به سازمان خصوصي‌سازي داشته تا آن سازمان را مأمور نمايد نسبت به فروش سهام واگذاري شده به سازمان تأمين اجتماعي اقدام كند . ثانياً : مطابق قاعده حقوقي تسليط، تنها مالك ( و نماينده قانوني او ) حق هر گونه دخل و تصرف در مايملك خويش را دارد . به عبارت ديگر صرفاً سازمان تأمين اجتماعي و يا نماينده آن سازمان حق دارند وفق ضوابط و مقررات مربوط در خصوص اموال و دارايي‌هاي آن سازمان اتخاذ تصميم نمايد . ( نامه شماره ۳۱۳۵ / ۷۰۰۹۹۰ / ۶۰۴۰ ـ ۱۲ / ۵ / ۱۳۸۹ معاون اقتصادي و برنامه‌ريزي سازمان تأمين اجتماعي عنوان معاون وزير امور اقتصادي و دارايي و رئيس هيأت عامل سازمان خصوصي‌سازي نيز مؤيد همين موضوع است ). ثالثاً : در قوانين جاري اختياري براي سازمان خصوصي‌سازي در فروش سهام شركتهايي كه به عنوان رد ديون دولت به مؤسسات عمومي غيردولتي واگذار شده، ملاحظه نمي‌شود . بنابراين تكليف مصرح در بند فوق خارج از حدود اختيارات هيأت وزيران تشخيص مي‌شود . مراتب اعلام مي‌شود تا دستور فرمايند موضوع در دستور كار هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قرار گرفته است و نسبت به ابطال بند ( ۶ ) مصوبه مذكور اقدام شود .» بند ۶ مصوبه مورد اعتراض به قرار زير است : « ۶ ـ سازمان خصوصي‌سازي مجاز است رأساً به وكالت از سازمان تأمين اجتماعي سهام موضوع اين تـصميم‌نامه را عرضـه و مبالغ ناشي از فروش سهام را به حساب سازمان تأمين اجتماعي واريز و از جمع مطالبات سازمان تأمين اجتماعي از دولت كسر نمايد .» در پاسخ به شكايت شاكي، معاون امور حقوقي دولت ( حوزه معاونت حقوقي رئيس‌جمهور ) به موجب لايحه شماره ۱۱۳۶۵۲ / ۱۸۹۰۶ـ ۹ / ۶ / ۱۳۹۲ اعلام كرده است : « سلام عليكم، با احترام، عطف به نامه شماره ۹۱ / ۱۳۹۳ ـ ۳۱ / ۱ / ۱۳۹۲ در خصوص تقاضاي ابطال بند « ۶ » تصويب‌نامه شماره ۲۶۱۹۲۲ / ۴۴۳۰۱ ـ ۲۶ / ۱۲ / ۱۳۸۸ ( موضوع وكالت سازمان خصوصي‌سازي از سازمان تأمين اجتماعي براي عرضه سهام موضوع مصوبه ) به پيوست تصوير نامه شماره ۳۳۸۹۵ ـ ۲۲ / ۴ / ۱۳۹۲ رئيس امور حقوقي و قوانين معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي و نامه شماره ۹۰۲۲۸ / ۹۱ ـ ۵ / ۶ / ۱۳۹۲ معاون حقوقي و امور مجلس وزارت امور اقتصادي و دارايي به همراه ضمايم آن، متضمن دفاع از مصوبه و بيان مستندات و مباني توجيهي آن ايفاد مي‌شود . با توجه به مفاد سوابق ياد شده رسيدگي و رد شكايت مورد تقاضاست .» نامه رئيس امور حقوقي و قوانين معاونت برنامه‌ريزي و نظارت راهبردي رئيس‌جمهور به قرار زير است : « با سلام واحترام : بازگشت به نامه شماره ۷۹۷۲۴ / ۱۸۹۰۶ـ ۹ / ۴ / ۱۳۹۲، موضوع درخواست سازمان بازرسي كل كشور در خصوص ابطال بند ۶ تصويب‌نامه شمـاره ۲۶۱۹۲۲ / ۴۴۳۰۱ ـ ۲۶ / ۱۲ / ۱۳۸۸ هيأت وزيران در رابطه با نحوه واگذاري سهام شركتهاي دولتي بابت رد ديون دولت به سازمان تأمين اجتماعي، به استحضار مي‌رساند، با عنايت به ماده ۱ قانون تأمين اجتماعي و ماده ( ۱۱۳ ) قانون مديريت خدمات كشوري، سازمان تأمين اجتماعي به رغم دارا بودن شخصيت حقوقي مستقل، وابسته به دولت ( وزارت تعاون، كار و رفاه اجتماعي ) بوده و شش نفر از اعضاي هيأت امناي آن ( اكثريت اعضاء ) به پيشنهاد وزير مربوطه و تصويب شوراي عالي رفاه و تأمين اجتماعي انتخاب مي‌شوند . با توجه به موارد ياد شده، اعمال وكالت دولت ( سازمان خصوصي‌سازي ) در چنين مواردي مغاير با قانون به نظر نمي‌رسد . لازم به توضيح است، ايرادات سازمان بازرسي كل كشور به ماده ( ۶ ) مصوبه فوق‌الذكر با ديدگاه خصوصي بودن سازمان تأمين اجتماعي و مفهوم شخصيت حقوقي در حقوق خصوصي تهيه شده است كه منطبق با قوانين و مقررات مربوط به سازمان مزبور به نظر نمي‌رسد .» در نامه شماره ۹۰۲۲۸ / ۹۱ ـ ۵ / ۶ / ۱۳۹۲ معاون امور حقوقي و مجلس وزارت امور اقتصادي و دارايي به پاسخ شماره ۱۲۳۳۶ / ۱۰ ـ ۱۳ / ۵ / ۱۳۹۲ رئيس كل سازمان خصوصي‌سازي اشاره شده است كه به شرح زير مي باشد : « درخصوص دعواي ابطال بند ( ۶ ) تصويب‌نامه شماره ۲۶۱۹۲۲ / ۴۴۳۰۱ ـ ۲۶ / ۱۲ / ۱۳۸۸ در خصوص نحوه واگذاري سهام شركتهاي دولتي بابت رد ديون به سازمان تأمين اجتماعي به استحضار مي‌رساند : ۱ـ پس از ابلاغ مصوبه مذكور، في مابين اين سازمان و سازمان تأمين اجتماعي قراردادهايي به شرح پيوست منعقد شد كه بر اساس مفاد آنها، اين سازمان مجاز شد كه اقدامات فروش را به وكالت از سازمان تأمين اجتماعي انجام دهد و در صورت فروش وجوه حاصله و در غير اين صورت سهام را به صورت مستقيم به سازمان تأمين اجتماعي انتقال دهد . ۲ـ به استناد قراردادهاي مذكور، تا كنون سهام برخي شركتها به فروش رفته و وجوه حاصله به حساب سازمان تأمين اجتماعي واريز و سهام برخي شركتها نيز به دليل عدم وجود تقاضا براي آن به صورت مستقيم به سازمان تأمين اجتماعي منتقل شده است و مابقي شركتهاي موضوع مصوبه در حال طي مراحل قانوني مي‌باشند . ۳ـ بند ( ۶ ) مصوبه مبني بر « جواز سازمان خصوصي‌سازي به عمل به وكالت از سازمان تأمين اجتماعي » ملازمه با وكالت از جانب سازمان خصوصي‌سازي بدون توكيل سازمان تأمين اجتماعي ندارد بلكه صرفاً جواز قبول فروش سهام به نفع سازمان تأمين اجتماعي است . از سوي ديگر عملاً نيز واگذاري سهام توسط سازمان با موافقت سازمان تأمين اجتماعي بوده است زيرا در قراردادهاي تنظيمي بين طرفين ( مثلاً ماده « ۶ » قرارداد شماره ۲۴۳۲ / ۲ / ۹۰ ـ ۲۸ / ۳ / ۱۳۹۲ ) متضمن موافقت سازمان تأمين اجتماعي به انتقال سهام به نام انتقال گيرنده بوده است، بنابراين مصوبه و نحوه اجراي آن برخلاف قاعده تسليط نبوده است . ۴ـ با عنايت به انجام كليه اقدامات موضوع تصويب‌نامه مذكور از جمله امضاي قرارداد و واريز وجوه به حساب سازمان تأمين اجتماعي احتمال ابطال تصويب نامه اصولاً تأثيري در اسناد تنظيمي ندارد . ۵ ـ در مورد عدم اختيار سازمان خصوصي‌سازي جهت فروش سهام شركتهاي واگذار شده بابت رد ديون نيز اين ادعا صحيح نيست زيرا بر اساس بند ( ۵ ) ماده « ۴ » اساسنامه سازمان خصوصي‌سازي ( موضوع تصويب‌نامه شماره ۲۶۰۶۳۶ / ۴۲۷۳۳ ـ ۲۶ / ۱۲ / ۱۳۸۸ كه به تأييد شوراي نگهبان رسيده است ) « انجام ساير وظايفي كه براي واگذاري سهام و خصوصي‌سازي طبق قوانين و مقررات محول شده جزو اختيارات سازمان است » جزء موضوعات و اختيارات سازمان قيد شده است .» موضوع در جلسه ۲۹ / ۲ / ۱۳۹۳ هيأت عمومي مطرح شد و مقرر شد از سازمان تأمين اجتماعي سوال شود كه آيا سازمان تأمين اجتماعي، موضوع وكالت را تنفيذ و تأييد مي‌كند يا خير؟ در پاسخ به اين موضوع، مديركل دفتر امور حقوقي و دعاوي سازمان تأمين اجتماعي به موجب لايحه شماره ۷۷۷ / ۹۳ / ۷۱۰۰ ـ ۳۱ / ۲ / ۱۳۹۳ توضيح داده است كه : « سلام عليكم با صلوات بر محمد و آل محمد ( ص ) احتراماً، بازگشت به نامه شمـاره ۹۱ / ۱۳۹۳ ـ ۲۹ / ۲ / ۱۳۹۳ در خصـوص شكايت سازمان بازرسي كل كشـور به منظور ابطال بند ۶ مصـوبه شمـاره ۲۶۱۹۲۲ / ۴۴۳۰۱ ـ ۲۶ / ۱۲ / ۱۳۸۸ هيأت وزيران مراتب زير به استحضار مي‌رساند : ۱ـ از مجموع شركتهاي مندرج در مصوبه صدرالذكر سهام شركتهاي زير به سازمان تأمين اجتماعي واگذار شده است . ۱ـ پشم شيشه ايران ۲ـ كشتي‌سازي اروندان ۳ـ سرمايه گذاري پتروشيمي ۴ـ پايساز ۵ ـ حفاري شمال ۶ ـ پتروشيمي فن‌آوران ۷ـ توليد نيروي برق بينالود ۸ ـ بين‌المللي بازرسي كالاي ۹ـ حمل و نقل دريايي آبادان ۱۰ـ ماشين‌سازي پارس ۱۱ـ بافت آزادي ۲ـ شركت توليد نيروي برق بينالود رأساً توسط سازمان خصوصي‌سازي فروخته شده است . ۳ـ شركت پالايش نفت لاوان پس از انتقال به سازمان تأمين اجتماعي، توسط سازمان خصوصي‌سازي فروخته شده است . ۴ـ بنابراين از مجموع ۶۱۷ / ۲۲ ميليارد ريال ارزش واگذاري شركتهاي مندرج در مصوبه هيأت وزيران تنها مبلغ ۲۶۶ / ۸۶۴ / ۸۹۶ / ۲۱۴ / ۳ ريال قسمتي از سهام شركتها و وجوه حاصل از فروش سهام به سازمان تأمين اجتماعي واگذار و مبلغ ۷۳۴ / ۱۳۵ / ۱۰۳ / ۴۰۲ / ۱۹ ريال تا سقف مصوبه واگذاري مورد اشاره مانده بدهي است . ( حدواً ۱۵ % مبلغ مصوب دولت پرداخت شده و ۸۵ % از مبلغ مصوب دولت هنوز پرداخت نشده است .) ۵ ـ وكالت سازمان خصوصي از سوي سازمان تأمين اجتماعي در امر واگذاري و فروش شركتهاي مذكور و انعقاد قراردادهاي جمعي و انفرادي به استناد بند ۶ مصوبه صدرالاشاره صورت مي‌گيرد كه بنا به دلايل ذيل اين امر از سوي سازمان تأمين اجتماعي محل ايراد و غيرقابل پذيرش است . مطابق قانون فهرست نهادهاي عمومي ( مصوب ۱۳۷۳ ) و ماده ۴ اساسنامه سازمان همچنين بند « ل » ماده ۶ قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمين اجتماعي، سازمان تأمين اجتماعي يك نهاد عمومي غيردولتي، داراي استقلال مالي و اداري است و دولت نمي‌تواند براي اشخاص غيردولتي وكيل تعيين نمايد و اين صاحب مال است كه مي‌تواند به اشخاص ديگر بنا به صلاحديد خود اعطاي وكالت نمايد . بنابراين وكالت سازمان خصوصي از سوي سازمان بدون اين كه سازمان تأمين اجتماعي نسبت به اعطاي وكالت و نمايندگي اقدام كرده باشد صحيح و قانوني نمي‌باشد . اين سازمان بارها از جمله طي نامه شماره ۲۹۱۲ ـ ۱۵ / ۲ / ۱۳۸۹ اعتراض خويش در خصوص موضوع را به اطلاع سازمان خصوصي‌سازي رسانده است لذا با عنايت به مطالب فوق‌الذكر اين سازمان نيز ضمن تأييد نكات مذكور در شكايت سازمان بازرسي كل كشور اعتراض خويش را به بند ۶ مصوبه دولت اعلام مي‌دارد .» هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ياد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد . پس از بحث و بررسي، با اكثريت آراء به شرح آينده به صدور رأي مبادرت مي ‎ كند . رأي هيأت عمومي مطابق ماده ۶۵۶ قانون مدني، وكالت، عقدي است كه به موجب آن يكي از طرفين، طرف ديگر را براي انجام امري نايب خود مي‌كند . نظر به اين كه سازمان تأمين اجتماعي، سازمان خصوصي‌سازي را به عنوان وكيل خود تعيين نكرده است ولي هيأت وزيران در بند۶ مصوبه شماره ۲۶۱۹۲۲ / ۴۴۳۰۱ ـ ۲۶ / ۱۲ / ۱۳۸۸ خارج از حدود اختيارات خود، سازمان خصوصي‌سازي را مجاز اعلام كرده است كه رأساً و به وكالت از سازمان تأمين اجتماعي اقداماتي در راستاي مصوبه معمول كند، وكالت مذكور به لحاظ عدم استنابه از سوي سازمان تأمين اجتماعي محقق نمي‌شود، بنابراين بند ۶ مصوبه مورد شكايت به لحاظ مغايرت با قانون و خارج بودن از حدود اختيارات هيأت وزيران به استناد بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال مي‌شود . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ محمدجعفر منتظري