رأي شماره 2151633 هيئت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال كل بخشنامه شماره 20828/430 مورخ 1389/4/2 مديركل دفتر سازمان هاي نظام مهندسي و تشكل هاي حرفه اي وزارت راه و شهرسازي به جز مفاد جدول شماره 4 آن

هيئت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده: هـ ت/0400078 * شماره دادنامه سيلور: 140431390002151633 تاريخ: 1404/08/24 * شاكي : آقاي عليرضا زنگنه ابراهيمي * طرف شكايت : وزارت راه و شهرسازي * موضوع شكايت و خواسته : ابطال كل بخشنامه شماره 20828/430 مورخ 1389/4/2 مديركل دفتر سازمان هاي نظام مهندسي و تشكل هاي حرفه اي وزارت راه و شهرسازي به جز مفاد جدول شماره 4 آن * شاكي دادخواستي به طرفيت وزارت راه و شهرسازي به خواسته ابطال كل بخشنامه شماره 20828/430 مورخ 1389/4/2 مديركل دفتر سازمان هاي نظام مهندسي و تشكل هاي حرفه اي وزارت راه و شهرسازي به جز مفاد جدول شماره 4 آن به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيئت عمومي ارجاع شده است. متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : " رؤساي محترم سازمان مسكن و شهرسازي استانها سلام عليكم پيرو ابلاغ دستورالعمل نحوه فعاليت سازندگان مسكن و ساختمان به شماره 02 /100 /56096 مورخ 1387/11/2 و بخشنامه شماره 400/46459 مورخ 1388/9/14 اصلاحات زير به منظور رفع معضل گردش كار صدور پروانه ساختماني و شناسنامه فني و ملكي ساختمان با استفاده از خدمات سازندگان مسكن و ساختمان در بخش اجرا جهت اقدام لازم ايفاد مي گردد . الف) اشخاص حقوقي سازنده مسكن و ساختمان، چنانچه بخواهند خدمات خود را فقط در قالب قرارداد اجراي ساختمان (پيمان مديريت)، ارائه دهند از شمول دستور العمل فوق الذكر مستثني و مطابق شرايط زير احراز صلاحيت مي شوند . 1 ـ شركت بايد به يكي از صور مندرج در قانون تجارت، در اداره ثبت شركتها و مالكيت صنعتي به ثبت رسيده و تأسيس آن در روزنامه رسمي كشور آگهي شده باشد . 2 ـ در موضوع شركت، انجام خدمات اجراي ساختمان باشد . 3 ـ عضويت حقوقي در سازمان نظام مهندسي ساختمان استان يا كانون كاردانهاي استان . 4 ـ حداقل دو نفر از مديران شركت بايد مهندس يا كاردان داراي پروانه اشتغال به كار باشند كه يك نفر آنان در رشته عمران و نفر بعدي ميتواند در يكي از رشته هاي هفتگانه ساختمان و يا مرتبط با آن به استثناي رشته شهرسازي باشد و در شركت به طور تمام وقت اشتغال به كار داشته باشند . 5 ـ ارائه سوابق حرفه اي در امر اجراء اعضاء هيئت مديره و ساير شاغلين امتيازآور شركت حسب مورد براساس ماده 6 آيين نامه اجرايي و يا انطباق با ليست بيمه كارهاي اجرا شده مي باشد . 6 ـ ظرفيت اشتغال سازندگان حقوقي و ساير شرايط لازم براي اخذ پروانه و تعيين حدود صلاحيت آنان در يك برش زماني به شرح جدول 1 مي باشد . جدول ـ1 حدود صلاحيت و حداكثر ظرفيت اشتغال به كار سازندگان حقوقي در هر برش زماني كه به صورت پيمان مديريت فعاليت مي نمايند . پايه سازنده حقوقي پايه 3 پايه 2 پايه 1 تركيب و تعداد شاغلين تمام وقت يا اعضاء هيئت مديره شخص حقوقي 1نفر كاردان پايه 1 1 نفر كاردان * 1 نفر معمار تجربي* 1نفر كاردان پايه 3 1 نفر كاردان * 1 نفر معمار تجربي* 1نفر كاردان پايه 3 1 نفر كاردان * يا معمار تجربي * 2 نفر مهندس پايه 2 1 نفر مهندس پايه 3 يا يك نفر كاردان * يا معمار تجربي * 2 نفر مهندس پايه 1 1 نفر مهندس پايه 2 يا 3 و يا كاردان * يا معمار تجربي * حداكثر تعداد طبقات مجاز از روي شالوده 3 5 6 10 بالاتر از 10 طبقه حداكثر تعداد كار 3 5 7 حداكثر ظرفيت اشغال(مترمربع) 2500 4000 6000 9000 14000 * پايه پروانه اشتغال به كار اشخاص مذكور اختياري است . تبصره 1: در هر كارگاه ساختماني بايد يك نفر رئيس كارگاه كه داراي پروانه اشتغال به كار باشد، به عنوان نماينده تام الاختيار مجري به صورت تمام وقت حضور داشته و به كارفرما، دستگاه نظارت، شهرداري و سازمان نظام مهندسي ساختمان استان معرفي شود كه صلاحيت شخص مذكور مطابق جدول زير مي باشد . جدول 2ـ حدود صلاحيت رئيس كارگاه پايه پروانه اشتغال به كار رئيس كارگاه حداكثر متراژ ناخالص ساختمان حداكثر تعداد طبقات از روي شالوده كاردان پايه 3 معمار يا عمران تا 500 تا 3 طبقه كاردان پايه 2 معمار يا عمران " 1000 تا 4 طبقه كاردان پايه 1 معمار يا عمران " 2000 تا 5 طبقه كاردان پايه 3 معمار يا عمران " 3000 تا 6 طبقه كاردان پايه 2 معمار يا عمران " 6000 تا 7 طبقه كاردان پايه1 معمار يا عمران " 10000 بيش از 7 طبقه تبصره 2: حداكثر زير بناي هر يك از كارهاي اجرايي سازندگان حقوقي در پايه هاي 2،3، 1 به ترتيب 3000، 6000 و 10000 مترمربع ميباشد . تبصره 3: براي كارهاي اجرايي با زير بناي بيش از 10000 متر مربع استفاده از خدمات سازندگان حقوقي كه بر اساس مواد فوق الذكر و ساير مواد مندرج در دستورالعمل نحوه فعاليت سازندگان مسكن و ساختمان تعيين صلاحيت شده اند، الزامي است . ب) اشخاص حقيقي دارنده پروانه اشتغال به كار در رشته عمران يا معماري اگر بخواهند خدمات خود را فقط در قالب قرارداد اجراي ساختمان (پيمان مديريت) ارائه دهند مطابق جدول زير تعيين صلاحيت ميشوند . جدول شماره 3 ـ حدود صلاحيت و ظرفيت اشتغال به كار اشخاص حقيقي سازنده مسكن و ساختمان در هر برش زماني كه به صورت پيمان مديريت فعاليت مي نمايند . پايه سازنده حقيقي پايه 3 كارداني پايه 2 و1 معمار تجربي پايه 2 كارداني پايه 1 كارداني پايه 3 مهندسي پايه 2 مهندسي پايه 1 مهندسي حداكثر تعداد طبقات از روي شالوده 2 2 4 5 6 7 حداكثر ظرفيت اشتغال (مترمربع) 300 600 1000 1500 2500 3500 تبصره 1: تعداد كار مجاز اشخاص حقيقي سازنده مسكن و ساختمان يك كار مي باشد و چنانچه آن كار به مرحله اتمام عمليات سفتكاري برسد سازنده ميتواند كار ديگري را تقبل تعهد اجرا نمايد مشروط بر آنكه براي كار اول خود يك نفر رئيس كارگاه مطابق شرايط مندرج در جدول شماره 2 تعيين نمايد . تبصره 2: اشخاص حقيقي طراح يا ناظر در صورتي كه بخواهند در بخش اجرا فعاليت نمايند به منظور تطبيق شرايط و فقط يكبار، 50% ظرفيت مصرفي در بخشهاي نظارت يا طراحي از درصد ظرفيت اشتغال به كار ايشان در بخش اجرا كسر و ظرفيت اجراي شخص مذكور محاسبه مي شود . ج) اشخاص حقوقي سازنده مسكن و ساختمان كه مطابق دستور العمل فوق الاشعار تعيين صلاحيت شده اند. چنانچه بخواهند صرفاً به صورت پيمانكاري (اجراي ساختمان با مصالح ) فعاليت نمايند ميتوانند از افزايش ظرفيت اشتغال به كار به شرح جدول زير استفاده نمايند . جدول شماره 4 ـ حدود صلاحيت و ظرفيت اشتغال به كار سازندگان حقوقي در هر برش زماني كه به صورت پيمانكاري يا پيمان مديريت فعاليت مي نمايند عنوان پايه پروانه اشغال به كار حداكثر ظرفيت اشتغال حداكثر تعداد كار حداكثر تعداد طبقات مجاز از روي شالوده سازنده سازنده حقوقي 1 60/000 6 تا 20 6 000/30 تا 10 6 000/10 تا 6 پيمانكاران تشخيص صلاحيت شده معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رياست جمهوري 1 رتبه 1 000/100 3 نامحدود رتبه 2 000/60 3 تا 20 رتبه 3 000/20 3 تا 15 2 رتبه 4 18000 3 تا 10 3 رتبه 5 6000 3 تا 6 تبصره 1: با ابلاغ اين اصلاحيه، تبصره 3 جزء 10 از بند الف ماده 2 دستورالعمل شماره 02 /100 /56096 مورخ 2/11/87 لغو و پيمانكاران تشخيص صلاحيت شده توسط معاونت برنامه ريزي و نظارت راهبردي رياست جمهوري چنانچه ساير موارد مربوط به دستورالعمل مذكور را رعايت نمايند مشمول افزايش ظرفيت مندرج در جدول شماره 4 مي شوند . تبصره 2: پيمانكاران مذكور به منظور تطبيق پروانه اشتغال به كار خود با شرايط مندرج در تبصره 1 بايد حداكثر ظرف مدت 2 ماه از تاريخ 13/4/89 اقدام نمايند بديهي است ادامه كارهاي اجرايي قبلي بلامانع و تقبل تعهد كارهاي جديد فقط در مهلت مقرر مذكور امكان پذير مي باشد . تبصره 3: اشخاص حقوقي مشمول بند (ج) ميتوانند حداكثر نصف ظرفيت اشتغال به كار خود را مطابق جدول شماره 4 به صورت قرارداد پيمان مديريت استفاده نمايند مشروط بر اينكه مجموع ظرفيت اشتغال به كار ايشان از مفاد جدول فوق تجاوز ننمايد . تبصره 4: استفاده از خدمات رئيس كارگاه با رعايت حدود صلاحيت و ظرفيت اشتغال مندرج در جدول شماره 2 اين دستورالعمل براي اشخاص حقوقي مشمول بند (ج) الزامي است . تبصره 5: قرارداد اجراي ساختمان با مصالح (پيمانكاري) بايد به تأييد سازمانهاي مسكن و شهرسازي و نظام مهندسي ساختمان استان برسد . اصلاحيه ساير مواد دستور العمل نحوه فعاليت سازندگان مسكن و ساختمان متعاقباً ابلاغ مي شود ." * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : شاكي به موجب دادخواست تقديمي توضيح داده است كه، وزارت راه و شهر سازي با ابلاغ بخشنامه شماره 20828/430 مورخ 1389/4/2 اقدام به صدور مجوز مجريان حقوقي مي نمايد به طوري كه ملاحظه ميفرمائيد مطابق ماده 9 مبحث دوم مقررات ملي قسمت 9ـ1 شرايط احراز صلاحيت و همچنين مطابق ماده 9ـ2 حدود صلاحيت و ظرفيت اشتغال مجري حقوقي "حدود صلاحيت مجري حقوقي بر اساس سابقه كار حرفه اي، توان فني و اجرايي اعضاي هيئت مديره و شاغلان و با توجه به پايه پروانه اشتغال آنان به 4 پايه 3، 2، 1 و ارشد درجه بندي شده و نحوه اعطاي صلاحيت بر اساس جدول شماره 6 تعيين مي شود. بخشنامه اي در سال 1387 براي تشخيص صلاحيت مجريان ذيصلاح از سوي وزارتخانه صادر گرديد كه با توجه به همين بند سابقه حرفه اي و توان فني و اجرايي اعضاي هيئت مديره در قالب جداول شماره 1 تا 6 به درستي و مطابق قانون تدوين گرديد اما در اقدامي عجيب در سال 1389 وزارت راه وشهرسازي با ناديده گرفتن سوابق كار حرفه اي و توان فني و اجرايي اعضاي هيئت مديره مندرج در قانون و مبحث دوم، در بخشنامه 89 صرفاً استفاده از پروانه سوم را ملاك تشخيص صلاحيت قرار داده و سوابق حرفه اي ايشان را براساس بند 5 بخشنامه89، بدون راستايي آزمايي صحيح و صرفا با بارگزاري مدارك پذيرفته و عملا متن و معنا و روح قانون كه همان دادن صلاحيت مجري ذيصلاح براساس ارائه سوابق واقعي ـ حرفه اي يا توان مالي است را نقض نموده است . لذا بخشنامه مورد شكايت مخالف صريح قانون اساسي و آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي است. كه مبناي تدوين دستورالعمل ها و شيوه نامه هاي معترض عنه، آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1375 و نيز ساير قوانين موضوعه نظير قانون تجارت و قانون مدني مي باشد و مضافاً مقام تصويب كننده در تدوين بخشنامه مكرراً از حدود اختيارات قانوني خود خارج شده است. بنابراين در اجراي بند 1 ماده 12 ذيل ماده 13 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري ابطال مورد استدعا است . موارد و جهات مغايرت و مخالفت بخشنامه معترض عنه با قانون اساسي به شرح ذيل است : مطابق اصل 40 قانون اساسي هيچ كس نمي تواند اعمال حق خويش را وسيله اضرار به غير قرار دهد. اعطاي اختيار به وزارت راه و شهرسازي در ماده 14 آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي ساختمان جهت تدوين دستورالعمل كه تازه آن نيز با محدوديت هايي همراه است، هرگز نمي تواند موجبي براي اضرار به اشخاص حقوقي ياد شده باشد . مضافاً بخشنامه معترض عنه صرفا به ضرر اعضاي شركتهاي موجود محدود نشده بلكه موجب اضرار كارفرمايان طرف قرارداد با اين شركتها نيز شده است؛ توضيح اينكه مطابق اصل 138 قانون اساسي: «هيئت وزيران حق دارد براي انجام وظايف اداري و تامين اجراي قوانين و تنظيم سازمانهاي اداري به وضع تصويب نامه و آيين نامه بپردازد. هر يك از وزيران نيز در حدود وظايف خويش و مصوبات هيئت وزيران حق وضع آيين نامه و صدور بخشنامه را دارد ولي مفاد اين مقررات نبايد با متن و روح قوانين مخالف باشد.» اين اصل كه در راستاي اصل موسوم به طبقه بندي قوانين تدوين شده است، در مقام اعلام اين مطلب است كه مقررات پايين دستي بايد با قوانين بالادستي مطابقت داشته باشد. در واقع مي بايست قانون عادي با قانون اساسي، مصوبات و آيين نامه ها با قوانين عاديِ مبنايِ آنها، بخشنامه ها، شيوه نامه و دستورالعمل هاي وزارتي با مصوبات هيئت وزيران مطابقت داشته باشد. لكن بخشنامه معترض عنه با وضع مقررات فراتر از قانون نظام مهندسي ساختمان و به ويژه آيين نامه اجرايي مبناي اين شيوه نامه ها بنا به دلايل پيش گفته، صراحتاً از اين اصل مهم قانون اساسي تخطي نموده و مستحق ابطال به شرح صدر شكايت است. لذا بنظر مي رسد كه صرفا وزير محترم صلاحيت صدور بخشنامه را داشته و مقامات ديگر از جمله معاون وزير نمي تواند اين صلاحيت را اعمال نمايد . صدور بخشنامه مورد شكايت موجب نقض برابري افراد مندرج در بند 9 اصل 3 و اصل 19 قانون اساسي و تبعيض ناروا و مغاير انتظار مشروع و قاعده انصاف است . * خلاصه مدافعات طرف شكايت : عليرغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به وزارت راه و شهرسازي، تا زمان رسيدگي به پرونده در جلسه هيئت تخصصي پاسخي واصل نشده است . رأي هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست 1 ـ براساس ماده 33 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان اصلاحي مصوب سال 1390 مقرر گرديده: «اصول و قواعد فني كه رعايت آنها در طراحي، محاسبه، اجرا، بهره برداري و نگهداري ساختمان ها به منظور اطمينان از ايمني، بهداشت، بهره دهي مناسب، آسايش و صرفه اقتصادي ضروري است، به وسيله وزارت راه و شهرسازي تدوين خواهد شد. حوزه شمول اين اصول و قواعد و ترتيب كنترل اجراي آنها و حدود اختيارات و وظايف سازمان هاي عهده دار كنترل و ترويج اين اصول و قواعد در هر مبحث به موجب آيين نامه اي خواهد بود كه به وسيله وزارتخانه هاي راه و شهرسازي و كشور تهيه و به تصويب هيئت وزيران خواهد رسيد. مجموع اصول و قواعد فني و آيين نامه كنترل و اجراي آنها مقررات ملّي ساختمان را تشكيل مي دهند .» 2 ـ بر اساس بند 9ـ2 ماده 9 ذيل قسمت نظامات اداري مبحث دوم مقررات ملي ساختمان، صلاحيت مجريان حقوقي پروژه هاي ساختماني بر اساس سابقه كار حرفه اي و توان فني و اجرايي اعضاي هيئت مديره با توجه به پايه پروانه اشتغال آنان به پايه 3، 2، 1 و ارشد درجه بندي شده است و بر همين اساس نحوه اعطاي صلاحيت و تعيين ظرفيت اشتغال آنان بر اساس جدول شماره 1 بخشنامه مورد اعتراض تعيين شده و بر اساس جزء هاي 5 و 6 قسمت (الف) و جدول شماره 1 اين بخشنامه احراز صلاحيت مجري حقوقي و توان فني و اجرايي آن منوط به ارائه سوابق حرفه اي اعضاي هيئت مديره در امر اجراي پروژه هاي ساختماني و ساير شاغلين امتياز آور شركت حسب مورد بر اساس ماده 6 آيين نامه اجرايي ماده 33 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1387 هيئت وزيران و انطباق با ليست بيمه كارهاي اجرا شده تعيين گرديده است . بنا به مراتب مذكور مفاد بخشنامه شماره 20828/430 مورخ 1389/4/2 مديركل دفتر سازمان هاي نظام مهندسي و تشكل هاي حرفه اي وزارت راه و شهرسازي به جز مفاد جدول شماره 4 اين بخشنامه كه در خصوص آن سابقاً به موجب رأي شماره 140109970906010625 مورخ 1401/9/9 هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري اتخاذ تصميم صورت گرفته، مغايرتي با قوانين و مقررات مورد استناد شاكي نداشته و خارج از حدود صلاحيت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين رأي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين رأي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود . رئيس هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ـ شهريار قلعه