رأي شماره 2741515 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع اعتراض به رأي شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري در عدم ابطال بند مربوط به «عوارض تفكيك اراضي روستايي» مندرج در جدول شماره 2 پيوست دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزارت كشور

شماره 0400263 – 1404/11/06 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390002741515مورخ 1404/10/23 مبني بر: بر مبناي جواز حاصل از حكم مقرر در بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري، ضمن نقض رأي شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري عبارت "عوارض تفكيك اراضي" ذيل ستون اول تحت عنوان "شرح عنوان" و عبارت "ارزش منطقه اي ملك، مساحت ملك، ضريب مصوب شورا" ذيل ستون دوم تحت عنوان "شاخص هاي تدوين نحوه محاسبه عوارض و ترتيبات وصول" از بند 2 جدول شماره 2 با عنوان عوارض دهياري پيوست دستورالعمل اجرايي موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها ابلاغي تحت نامه شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزير كشور از اين حيث كه متضمن امكان وضع عوارض تفكيك اراضي در روستاها است بدليل مغايرت با قانون از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/10/23 شماره دادنامه: 140431390002741515 شماره پرونده: 0400263 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: جمعي از قضات ديوان عدالت اداري (آقايان حميد اسدي، حسين خالق پرست، محمدعلي فريادرس، سيدعلي جزايري، يونس داودي، هادي كرماني، محمدرضا گودرزي، محمد برازنده، رضا ميشان، رحمان پيوست، صادق گودرزي، علي رضا خليل زاده، سيد مهدي هاشمي نژاد، مجيد بشيري، ابوالفضل حسن زاده، محمدرضا پور قرباني) موضوع شكايت و خواسته: اعتراض به رأي شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري در عدم ابطال بند مربوط به «عوارض تفكيك اراضي روستايي» مندرج در جدول شماره 2 پيوست دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزارت كشور گردش كار: آقاي اميد محمدي و خانم فاطمه غلامي به موجب دادخواستي واحد ابطال بند مربوط به «عوارض تفكيك اراضي روستايي» مندرج در جدول شماره 2 پيوست دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزارت كشور را در اجراي بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري درخواست كردند و در جهت تبيين خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: "وزارت كشور طي دستورالعمل شماره 166051 مورخ 1403/09/28 در جدول شماره 2 پيوست آن، اقدام به تعيين و تصويب عوارض تحت عنوان «عوارض تفكيك و تجميع اراضي واقع در محدوده روستاها» نموده است كه به موجب آن مالكان اراضي روستايي در صورت درخواست تفكيك، مكلّف به پرداخت 25 درصد از ارزش روز زمين مي باشند. اولاً: به موجب اصول مسلّم حقوق عمومي، اخذ هرگونه وجه، مال يا خدمت از اشخاص حقيقي يا حقوقي، مستلزم تصريح حكم قانوني است و در فقدان مجوّز قانوني، دريافت وجوه مذكور فاقد وجاهت قانوني و قابل ابطال مي باشد. كما اين كه به موجب ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقرّرات مالي دولت مصوّب 1380 و تبصره 3 ماده 62 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران و همچنين ماده 60 قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقرّرات مالي دولت مصوّب 1390، وصول هرگونه وجه، كالا و خدمات توسط دستگاه هاي اجرايي مستلزم تجويز قانوني مي باشد. همچنين ماده 52 قانون ماليات بر ارزش افزوده و مواد 2، 5 و 16 قانون درآمد پايدار شهرداري ها و دهياري ها نيز دلالت بر ضرورت اخذ عوارض صرفاً بر اساس حكم قانون دارد. ثانياً: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در آراي متعدد از جمله دادنامه هاي شماره 1443 [9809970905811443] مورخ 1398/08/04 ، 1444 [9510090905801444] مورخ 1395/12/24 و 621 مورخ 1391/10/26 [9110090905800621 مورخ 1391/9/13]، وضع عوارض براي تفكيك اراضي روستايي بدون حكم قانوني را مغاير قانون دانسته و ابطال كرده است. ثالثاً: مطابق ماده 101 قانون شهرداري ها، حتّي در خصوص تفكيك اراضي واقع در محدوده شهرها نيز صرفاً اخذ قسمتي از اراضي جهت تأمين خدمات عمومي با عنوان قدرالسهم از زمين را مقرّر نموده و در خصوص اراضي واقع در محدوده روستاها هيچ گونه حكمي به چشم نمي خورد. لذا تعميم حكم ماده مزبور به اراضي واقع در محدوده روستاها فاقد مبناي قانوني است و از آنجا كه به موجب اصول تفسير مضيّق و تفسير به نفع مردم در امور مالي و حاكميتي، نمي توان حكم به تكليف نمود، تعيين عوارض تفكيك در اراضي واقع در محدوده روستاها فاقد وجاهت قانوني است. رابعاً: اصل 51 قانون اساسي مقرّر مي دارد: «هيچ نوع ماليات وضع نمي شود مگر به موجب قانون...»، و اصل 22 قانون اساسي نيز تعرّض به حقوق مالكانه افراد را بدون مجوّز قانوني ممنوع اعلام نموده است. در نتيجه اقدام وزارت كشور در تصويب عوارض مذكور، بدون حكم قانوني، مغاير اصول مذكور از قانون اساسي است. خامساً: نظريات متعدد فقهاي شوراي نگهبان نيز بر ضرورت وجود مجوّز قانوني براي اخذ هرگونه وجه از اشخاص تأكيد دارد. سادساً: قانونگذار حتّي در خصوص تفكيك اراضي شهري نيز صرفاً اخذ قدرالسهم را مقرّر نموده و در مورد اراضي روستايي هيچ گونه مجوّزي براي اخذ عوارض تفكيك صادر نكرده است. بنابراين، اقدام وزير كشور در تعيين عوارض تفكيك اراضي روستايي به ميزان 25 درصد ارزش روز مساحت زمين، نه تنها فاقد هرگونه سابقه يا مستند قانوني است، بلكه مغاير با اصول مسلم حقوق عمومي و در تعارض آشكار با رويه مستقر و مستمر هيئت عمومي ديوان عدالت اداري طي ساليان اخير مي باشد. با عنايت به مراتب فوق درخواست ابطال مقرره مورد شكايت را از تاريخ تصويب داريم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "نامه شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزير كشور استانداران سراسر كشور سلام عليكم در اجراي تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري هاي كشور و به منظور هماهنگي، ايجاد وحدت رويه و رعايت هرچه دقيق تر قوانين و مقرّرات در خصوص وضع عوارض و بهاي خدمات، توسط شوراهاي اسلامي شهر و بخش، به پيوست دستورالعمل اجرايي عناوين عوارض و بهاي خدمات و ترتيبات وصول آنها جهت اجرا ابلاغ مي گردد. مقتضي است مراتب به كلّيه ذي نفعان منعكس و نظارت لازم در خصوص اجراي آن صورت پذيرد. ـ وزير كشور دستورالعمل اجرايي موضوع تبصره (1) ماده (2) قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها ................... جدول عناوين عوارض و بهاي خدمات و ترتيبات وصول آنها در شهرداري ها و دهياري هاي كشور عناوين عوارض دهياري ها (جدول شماره دو) رديف ـ شرح عنوان ـ شاخص هاي تدوين نحوه محاسبه عوارض و ترتيبات وصول 1 ـ ………………….. 2 ـ عوارض تفكيك اراضي ـ ارزش منطقه اي ملك، مساحت ملك، ضريب مصوب شورا ضوابط ترتيبات وصول: مؤدي مكلّف است در هنگام تفكيك جهت تأمين سرانه هاي خدماتي، شوارع و معابر تا سقف 25 درصد ارزش روز مساحت زمين، به قيمت كارشناسي، طبق مصوبه شوراي بخش، نسبت به پرداخت عوارض تفكيك اقدام نمايد. بديهي است در صورتي كه جهت تفكيك اراضي بخشي از زمين جهت تأمين شوارع و معابر آزاد گردد ميزان آزاد شده از سقف عوارض تعيين شده در دفترچه تعرفه عوارض كسر خواهد شد." علي رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن براي طرف شكايت تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي واصل نگرديده است. در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده در هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري مطرح و در رابطه با اصل وضع عوارض موصوف، هيئت تخصّصي حسب دادنامه شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 رأي به رد شكايت صادر كرد و در خصوص نحوه محاسبه عوارض موصوف بر ابطال مقرره مورد اعتراض اعلام نظر كرد. متعاقب صدور رأي يادشده، جمعي از قضات ديوان عدالت اداري در اجراي بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري به رأي ياد شده اعتراض مي كنند كه متن اعتراض آنان به قرار زير است: "رئيس ديوان عدالت اداري با سلام و تحيّت، احتراماً بدين وسيله در راستاي مجوّز بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري مراتب اعتراض خود نسبت به دادنامه 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 اصداري از هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست در مهلت قانوني اعلام، شايسته است موضوع در جلسه هيئت عمومي مورد رسيدگي قرار گيرد. الف ـ عنوان «عوارض» بر مصوبه مورد شكايت صدق نمي نمايد بنابراين از شمول احكام قانون درآمد پايدار و هزينه هاي شهرداري ها و دهياري ها و دستورالعمل وزارت كشور خارج و نيز خارج از حدود اختيار مرجع مصوّب است زيرا عوارض حسب قانون مذكور داراي ويژگي هايي است كه در مورد موضوع شكايت وجود ندارد. عمده ويژگي هاي عوارض مطابق قانون صدرالذكر عبارت است از: 1ـ حسب بند (الف) ماده 2 قانون، عوارض همواره وجوهي است كه دريافت مي شود در حالي كه در مصوبه پيش بيني نموده در صورتي كه بخشي از زمين جهت تأمين شوارع و معابر آزاد گردد ميزان آزاد شده از سقف عوارض تعيين شده كسر خواهد شد. 2ـ ضمانت اجراي عدم پرداخت عوارض طرح موضوع در كميسيون موضوع ماده 77 قانون شهرداري و يا كميسيون موضوع تبصره 3 ماده 10 [100] قانون مذكور است. حال آن كه ضمانت اجراي عدم تحويل سرانه هاي مربوط به تفكيك، عدم صدور سند تفكيكي است. ب ـ با فرض محال كه عنوان عوارض بر مصوبه موضوع شكايت صادق باشد اخذ چنين عوارضي قانوني نمي باشد زيرا در قانون درآمد پايدار، در نسبت بين مصوبات شورا و قانون چهار فرض حاكم است: اول: فرضي كه قانون نوع و ميزان عوارض را مشخص نموده است مانند عوارض نوسازي موضوع ماده 3 قانون درآمد پايدار شهرداري ها و دهياري ها. دوم: فرضي كه قانون نوع عوارض را معيّن ولي ميزان آن را شورا مشخص مي نمايد مانند عوارض ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي توسعه روستايي موضوع بند (الف) ماده 2 قانون. سوم: فرضي كه قانون اخذ عوارض را ممنوع نموده است مانند عوارض بر سود سپرده بانكي موضوع تبصره 4 از ماده 2 قانون. چهارم: فرضي كه شوراها مي توانند در چهارچوب دستورالعمل وزارت كشور عوارض وضع نمايند موضوع بند (الف) ماده 2 قانون. با توجه و عنايت به اين كه در خصوص اراضي واقع در محدوده يا حريم شهرها مقنّن در ماده 101 قانون شهرداري تكليف موضوع را مشخص نموده است ولي در مورد اراضي روستايي در مقام بيان، سكوت نموده بايد موضوع را با فرض سوم منطبق دانست و اخذ عوارض در مورد تفكيك اراضي روستايي را فاقد مجوّز قانوني اعلام نمود. بنابراين دادنامه صادره كه دلالت بر پذيرش وضع عوارض برتفكيك اراضي روستايي داشته محل ايراد و اشكال قانوني به شرح معنونه مي باشد." اعتراض موصوف در هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مطرح و سپس در دستوركار جلسه هيئت عمومي قرار مي گيرد. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/10/23 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي بر اساس بند (الف) ذيل تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها مصوّب سال 1401، درآمد از عوارض محلي بدين نحو تعريف شده است: «وجوهي است كه براي تأمين بخشي از هزينه هاي شهر و روستا بر مواردي اعم از اراضي، مستحدثات، تأسيسات، تبليغات معابر و فضاهاي درون شهري و روستايي و ارزش افزوده ناشي از اجراي طرح هاي توسعه شهري و روستايي و دارايي هاي غيرمنقول مطابق قوانين و مقرّرات تعيين مي گردد. عناوين عوارض و ترتيبات وصول آن با پيشنهاد شوراي اسلامي شهرها و بخش ها پس از تأييد شوراي عالي استان ها تهيه گرديده و دستورالعمل آن حداكثر تا پايان آذرماه هر سال توسط وزير كشور تصويب و ابلاغ مي شود. وضع هرگونه عوارض به غير از موارد اعلام شده ممنوع مي باشد و مشمول يكي از مجازات هاي تعزيري درجه شش موضوع ماده 19 قانون مجازات اسلامي مصوّب 1392/02/01 با اصلاحات و الحاقات بعدي خواهد بود.» لذا با توجه به تعريف مذكور، تفكيك اراضي مشمول اخذ عوارض نبوده و اعطاي اختيار تصويب دستورالعمل عناوين عوارض و ترتيبات وصول آن به وزارت كشور نمي تواند موجبي جهت پذيرش اختيار اين وزارتخانه براي تعيين عوارض نسبت به تفكيك اراضي در روستاها باشد و تعيين قدرالسهم ناشي از تفكيك اراضي در صلاحيت قانونگذار است. بر اين اساس دادنامه شماره 140431390002188307 مورخ 1404/08/26 هيئت تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري واجد ايراد بوده و برمبناي جواز حاصل از حكم مقرّر در بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري، ضمن نقض دادنامه مذكور عبارت «عوارض تفكيك اراضي» ذيل ستون اول تحت عنوان «شرح عنوان» و عبارت «ارزش منطقه اي ملك، مساحت ملك، ضريب مصوّب شورا» ذيل ستون دوم تحت عنوان «شاخص هاي تدوين نحوه محاسبه عوارض و ترتيبات وصول» از بند 2 جدول شماره 2 با عنوان عوارض دهياري پيوست دستورالعمل اجرايي موضوع تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها ابلاغي تحت نامه شماره 166051 مورخ 1403/09/28 وزير كشور از اين حيث كه متضمّن امكان وضع عوارض تفكيك اراضي در روستاها است، به دليل مغايرت با قانون مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود و با توجه به اين كه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري به شرح فوق اصل وضع عوارض تفكيك اراضي در روستاها را مغاير با قانون تشخيص و از تاريخ تصويب ابطال نمود، لذا موجبي براي رسيدگي مُجزّا به خواسته ابطال ميزان عوارض مذكور وجود ندارد و ميزان تعيين شده براي عوارض تفكيك اراضي در روستاها نيز به تبع ابطال اصل عوارض يادشده به دليل مغايرت با قانون مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/02/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي