نظر مشورتي 7/1401/266 مورخ 1401/09/07 اداره كل حقوقي قوه قضائيه در خصوص قوانين و مقررات ناظر بر نحوه مصرف كمك‌هاي بلاعوض توسط نهادهاي عمومي غيردولتي

استعلام : آيا نهادهاي عمومي غير دولتي در مصرف اعتبارات فصل پنجم هزينه‌اي (كمك بلاعوض) تابع ضوابط عمومي هستند يا آن‌كه وجوه مذكور را مي‌توانند مطابق مصوبات و آيين‌نامه‌هاي داخلي مصرف كنند؟ توضيح آن‌كه، قانون‌گذار در ماده 71 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 بيان داشته است پرداخت كمك و يا اعانه به افراد و مؤسسات غير دولتي از محل بودجه وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي و شركت‌هاي دولتي جز در مواردي كه به اقتضاي وظايف قانوني مربوط ناگزير از تأديه چنين وجوهي مي‌باشند ممنوع است. ضوابط پرداخت اين قبيل كمك‌ها و اعانات به تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد و وجوه پرداختي از اين بابت توسط ذيحسابان دستگاه‌هاي پرداخت‌كننده با اخذ رسيد از دريافت‌كننده به حساب هزينه قطعي منظور خواهد شد؛ مگر آن‌كه در ضوابط مذكور ترتيب ديگري مقرر شده باشد. قانون ضوابط پرداخت كمك و يا اعانه به افراد و مؤسسات غيردولتي موضوع اين ماده در تاريخ 1378/8/7 به تصويب مجلس شوراي اسلامي رسيده است. در ماده 71 قانون محاسبات عمومي و قانون ضوابط پرداخت كمك و يا اعانه به افراد و مؤسسات غيردولتي موضوع ماده (71) قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1378 از نهادهاي عمومي غير دولتي به عنوان دستگاه كمك‌كننده نامي به ميان نيامده است كه در وهله اول اين ابهام به وجود مي‌آيد كه اساساً اين نهادها، كمك‌كننده نبوده و بلكه كمك‌گير هستند؛ اما با مراجعه به ماده 31 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب 1393 و جداول اعتبارات هزينه‌اي، دستگاه‌هاي اجرايي در قوانين بودجه سنواتي كشور و تنظيم اعتبار مصوب هر دستگاه به تفكيك فصول هزينه‌اي، به نظر مي‌رسد مقنن برخلاف قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 در قوانين مؤخر نهادهاي عمومي غير دولتي را نيز به طور ضمني به ماده 71 به عنوان نهاد كمك‌كننده اضافه نموده است؛ اما اين شموليت به طور صريح در قوانين مؤخر مشاهده نمي‌شود. در تبصره ذيل ماده 71 يادشده تصريح شده است كه دولت مكلف است بر مصرف اعتباراتي كه به عنوان كمك از محل بودجه وزارتخانه‌ها و مؤسسات دولتي و شركت‌هاي دولتي و يا از محل اعتبارات منظور در ساير رديف‌هاي بودجه كل كشور به مؤسسات غير دولتي پرداخت مي‌شود، نظارت مالي اعمال كند. نحوه نظارت مذكور تابع آيين‌نامه‌اي است كه بنا به پيشنهاد وزارت امور اقتصادي و دارايي و وزارت برنامه و بودجه به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد. آيين‌نامه نحوه نظارت بر مصرف كمك‌هاي پرداختي به مؤسسات غير دولتي موضوع تبصره مذكور در تاريخ 1385/3/24 به تصويب هيأت وزيران رسيده و در ماده يك آن اعلام داشته است اعتباراتي كه به عنوان كمك از محل اعتبارات هزينه‌اي وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتي و شركت‌هاي دولتي يا از محل اعتبارت هزينه‌اي منظور در ساير رديف‌هاي بودجه كل كشور بر اساس موافقتنامه مربوط يا بودجه تفصيلي (حسب مورد) براي كمك به عمليات جاري به مؤسسات غير دولتي پرداخت مي‌شود، مشمول مقررات اين آيين‌نامه خواهد بود. در ماده 2 نيز تأكيد شده است پرداخت كمك‌هاي موضوع اين آيين‌نامه موكول به رعايت قانون ضوابط پرداخت كمك و يا اعانه به افراد و مؤسسات غير دولتي مصوب 1378 است. اين مصوبه توسط هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين مغاير با قانون تشخيص داده نشده و تاكنون مورد ابطال ديوان عدالت اداري نيز واقع نشده است. لذا مي‌توان استدلال كرد كه هر چند ماده 71 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 و قانون ضوابط پرداخت كمك و يا اعانه به افراد و مؤسسات غيردولتي موضوع ماده (71) قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1378 در مطالبات حقوق و مانند آن در قالب فرم‌ها، شرايط و دستورالعمل‌هاي ابلاغي سازمان مديريت و برنامه‌ريزي كشور مجاز است نسخه‌اي از اين فرم‌ها ضميمه موافقتنامه اعتبارت هزينه‌اي دستگاه اجرايي خواهد شد. احكام اين بند در خصوص نهادها و مؤسسات عمومي غير دولتي در حدود اعتبارات مندرج در قوانين بودجه سنواتي و مابه ازا يا معوض آن لازم‌الاجرا است؛ هر چند مقام معظم رهبري (مد ظله‌العالي) در بابت تبعيت آن سازمان از قانون فهرست مؤسسات و نهادهاي غير دولتي مصوب 1373 موضوع تبصره 2 ماده واحده آن قانون تا كنون اذني صادر نفرموده‌اند؛ اما مطابق رأي وحدت رويه شماره 457 مورخ 1387/5/25 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و با وحدت ملاك از دادنامه شماره 202 مورخ 1396/3/9 هيأت عمومي آن ديوان و به استناد تبصره ماده 130 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366، ماده 50 قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (1) و ماده 40 قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب 1393، فارغ از فقدان اذن مذكور، سازمان تبليغات اسلامي نهاد عمومي غير دولتي موضوع ماده 5 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366 شناخته مي‌شود. توضيح آن‌كه، سازمان برنامه و بودجه در موافقت نامه‌هاي اعتبارات هزينه‌اي سازمان تبليغات اسلامي قيد مي‌كند اعتبارات كمك‌هاي بلاعوض با رعايت ماده 71 قانون محاسبات عمومي و ماده 31 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) و ساير قوانين و مقررات مربوط در قبال هزينه‌كرد مي‌باشد. با اين اوصاف سازمان تبليغات اسلامي معتقد است شرط مذكور بر خلاف قانون بوده و وفق بند «الف» ماده 24 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب 1393 فاقد اعتبار است. نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه : با توجه به ماده 71 و تبصره آن، ماده 71 مكرر و تبصره آن، ماده 72 و تبصره 3 آن از قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366، نهاد‌هاي عمومي غير دولتي؛ از جمله سازمان تبليغات اسلامي مكلف به رعايت اين قانون، قانون ضوابط پرداخت كمك يا اعانه به افراد و مؤسسات غير دولتي موضوع ماده 71 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1378 و آيين‌نامه نحوه نظارت بر مصرف كمك‌هاي پرداختي به مؤسسات غير دولتي مصوب 24/3/1385 هيأت وزيران هستند و رعايت مفاد اين قوانين و مقررات در خصوص كمك‌هاي دريافتي اين نهاد‌ها از جمله سازمان تبليغات اسلامي، الزامي است؛ لذا برخورداري از آيين‌نامه مالي مستقل نيز، موجبي براي خروج از الزامات قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366 و قانون ضوابط پرداخت كمك و يا اعانه به افراد و مؤسسات غير دولتي موضوع ماده 71 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1378 نبوده و شروط مذكور در موافقت‌نامه‌هاي اعتبارات هزينه‌اي سازمان تبليغات اسلامي توسط سازمان برنامه و بودجه –آن‌گونه كه در استعلام آمده است- خلاف قانون نبوده و مصداقي از قسمت اخير بند «الف» ماده 24 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت (2) مصوب 1393 نيست.