رأي شماره 1400033 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 4 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون بازنگري و اصلاح برخي ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در طرح تفصيلي شهر تهران ابلاغي تحت نامه شماره 114/300‌ مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازي و معماري وزير راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران

شماره0300875 - 1404/6/22 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001400033 مورخ 1404/6/11 مبني بر: بند 4 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون بازنگري و اصلاح برخي ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در طرح تفصيلي شهر تهران ابلاغي تحت نامه شماره 114/300 ‌ مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازي و معماري وزير راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران كه بر اساس آن مقرر شده است در خصوص اراضي كشاورزي با مساحت بيش از 500 متر مربع تا 5000 متر مربع در صورت اختصاص حداقل 60 درصد عرصه به خدمات احداث بنا مطابق با تراكم پهنه در 40 درصد باقيمانده منوط به تهيه طرح و تصويب در كميسيون ماده پنج ميسر مي باشد از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/6/11 شماره دادنامه: 140431390001400033 شماره پرونده: 0300875 مرجع رسيدگي : هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي همايون پورآسا طرف شكايت : وزارت راه و شهرسازي موضوع شكايت و خواسته : ابطال بند 4 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون بازنگري و اصلاح برخي ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در طرح تفصيلي شهر تهران ابلاغي تحت نامه شماره 114/300 ‌ مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازي و معماري وزير راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران گردش كار : شاكي به موجب دادخواست و لايحه تكميلي ابطال 1ـ بند 4 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون بازنگري و اصلاح برخي ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در طرح تفصيلي شهر تهران ابلاغي تحت نامه شماره 114/300 ‌ مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازي و معماري وزير راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، 2ـ ماده يك، 3ـ بند 6 ـ3 و تبصره هاي 1 و 2 از ماده 2 و 4ـ بند 2 و تبصره هاي 1 و 2 از ماده 3 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون اصلاح پيوست 3 طرح جامع شهر تهران (دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري) ابلاغي تحت نامه شماره 63640/310 مورخ 1398/5/2 معاون شهرسازي و معماري وزير راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه : " در بند 9 سياست هاي كلي نظام قانونگذاري، ابلاغي مقام معظّم رهبري در سال 1398، اصل شفافيت و عدم ابهام در قانون نويسي (و به نحو اولي در دستورالعمل ها و آيين نامه ها) مورد تأكيد قرار گرفته است. همچنين ماده 5 سند امنيّت قضايي مصوّب 1399/7/21 اشعار مي دارد: «تصميمات مراجع قضايي، شبه قضايي و اداري بايد عاري از ابهام بوده و داراي انسجام باشد». در متن مصوبه مورد شكايت مرقوم شده «درصورت اختصاص حداقل60 درصد عرصه به خدمات» و مشخص نيست منظور از تخصيص به خدمات چيست. آيا مطابق با بسياري از مصوبات قبلي يعني واگذار كردن مجاني آن به شهرداري است و يا اين كه مالك مكلّف به استفاده اجباري از ملك خود به نحو مورد نظر شهرداري است. كه در هر دو حالت بر خلاف قانون و با شرايط خود مي باشد و در اين مورد استدعا دارم تا دستور استفسار اين مورد از مرجع تصويب كننده را صادر فرماييد. در بخش پاياني مصوبه مورد شكايت اظهار داشته «احداث بنا مطابق با تراكم پهنه در40 درصد باقيمانده منوط به تهيه طرح و تصويب دركميسيون ماده پنج ميسّر مي باشد». تهيه طرح و تصويب آن در كميسيون ماده 5 به اين معناست كه كلّيه زمين هاي شهري كه اراضي كشاورزي ناميده شده اند (با مساحت بيش از 500 مترمربع تا 5000 مترمربع) در طرح تفصيلي فاقد كاربري مشخص مي باشند و براي تعيين كاربري نياز به تهيه طرح توجيهي و ارائه به كميسيون ماده 5 دارند. در صورتي كه طرح تفصيلي براساس طرح جامع تدوين شده است و بسياري از املاك بايري كه با تعريف جعلي، زمين مزروعي (كه از انواع زمين كشاورزي است) شناخته شدند، در پهنه هاي مختلف شهر و داراي كاربري هاي مشخص در طرح تفصيلي مي باشند كه اولاً : طبق مفاد ماده 15 قانون زمين شهري، زمين هاي باير نيازي به تغيير كاربري ندارند. ثانياً: با توجه به شرح وظايف كميسيون ماده 5 در قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران (مصوّب 1351) كه تصويب نقشه هاي تفصيلي و تغييرات آنها در محدوده تعريف طرح تفصيلي مذكور در بند 3 ماده يك قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوّب 1353/4/16 و اصلاحيه بعدي آن مي باشد (يعني براساس طرح جامع شهري)، و اين كميسيون صلاحيتي در تغييرات كاربري موردي پلاك ثبتي خاص ندارد. في الواقع اين مصوبه به اين معني است كه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اعلام نموده تمام زمين هاي شهري بين 500 تا 5000 متر كه براساس ملاكِ مصوّب شده مورخ 1398/4/3 اين شورا، زمين كشاورزي تعريف مي شوند، صرف نظر از اين كه در كجاي شهر و در چه پهنه و كاربري از طرح تفصيلي هستند، فاقد كاربري (و يا داراي كاربري كشاورزي) محسوب شده و براي اخذ پروانه ساختمان بايد به كميسيون ماده 5 مراجعه كنند. در صورتي كه اين وظيفه خارج از اختيارات قانوني كميسيون ماده 5 طرح تفصيلي مي باشد . مصوبه اخير به لحاظ عدم رعايت عدالت نيز مورد اشكال است. اصل سوم قانون اساسي در بند نهم، در مورد وظايف دولت جمهوري اسلامي ايران اشعار مي دارد: «رفع تبعيضات ناروا و ايجاد امكانات عادلانه براي همه، در تمام زمينه هاي مادي و معنوي» و همچنين در فصل 2، ماده 2، بند سوم از مصوبه شوراي عالي اداري در خصوص حقوق شهروندي در نظام اداري مصوّب 1395/11/9، «حق مصون بودن از تبعيض در نظام ها، فرآيندها و تصميمات اداري» مذكور است. در اين مصوبه در مورد زمين هاي تا 500 متر هيچ محدوديتي قائل نشده ليكن قوائد تحديدكننده براي زمين فرضاً 501 متر به نحوي است كه سطح اشغال قابل ساخت بسيار كمتر از زمين 500 مترمربع مي باشد . لذا با عنايت به موارد فوق الذكر درخواست ابطال اين مصوبه مورد استدعاست ." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيئت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاكي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه اي كه به شماره 1651047 مورخ 1403/5/2 ثبت دفتر انديكاتور هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شده، توضيح داده است كه : " مصوبات مورد شكايت، بخش هايي از 2 مصوبه است كه مرجع صدور هر دو مصوبه، شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشد و شامل : 1 ـ مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون اصلاح پيوست 3 طرح جامع تهران ـ دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در تهران با شماره 63640/310 ‌ مورخ 1398/5/2 (مصوّب 1398/4/3) در قسمت هاي : الف ـ ماده يكم: بخش تعريف اراضي كشاورزي و مزروعي. ب ـ ماده دوم: بخش 6ـ3 و تبصره هاي يكم و دوم آن. ج ـ ماده سوم: بند 2 و تبصره هاي يكم و دوم آن . 2 ـ مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون بازنگري و اصلاح برخي ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در طرح تفصيلي شهر تهران با شماره 114/300 ‌ مورخ 1400/4/23 (مصوّب 1400/3/24) در قسمت: بند 4 مصوبه ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون بازنگري و اصلاح برخي ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در طرح تفصيلي شهر تهران شماره 114/300 ـ 1400/4/23 شهردار محترم شهر تهران استاندار محترم تهران رئيس محترم شوراي اسلامي شهر تهران شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در جلسه 1400/3/24 مصوبه مورخ 1398/4/3 خود در خصوص دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در شهر تهران را با عنايت به نامه شماره 484358/10 مورخ 1399/5/26 شهردار تهران به وزير راه و شهرسازي مبني بر وجود برخي چالش ها در اجراي آن مورد بررسي مجدد قرار داد و ضمن عنايت به صورتجلسه مورخ 1400/2/25 كميته تخصّصي مقرّرات، لوايح و سياست گذاري (كميته فنّي شماره 4) و موافقت كلّي با پيشنهادهاي ارائه شده ضمن تأكيد بر رويكرد صيانت و حفاظت از باغات باقيمانده در شهر تهران اصلاحات زير را مصوّب نمود : ................. 4 ـ در خصوص اراضي كشاورزي با مساحت بيش از 500 مترمربع تا 5000 مترمربع، در صورت اختصاص حداقل 60 درصد عرصه به خدمات، احداث بنا مطابق با تراكم پهنه در 40 درصد باقيمانده منوط به تهيه طرح و تصويب در كميسيون ماده پنج ميسّر مي باشد. ـ معاون شهرسازي و معماري و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران " در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل وزارت راه و شهرسازي و مديركل دبيرخانه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به موجب لوايح شماره 111697/730 مورخ 1403/7/21 و 310/105714 مورخ 1403/7/11 توضيحاتي داده اند كه خلاصه آنها اجمالاً به شرح زير است : " تصويب ضابطه در بند 4 مصوبه مورد شكايت كه نوعاً در زمره ضوابط شهري است، از اختيارات شوراي عالي مي باشد؛ در واقع تأكيدي بر اجراي ضوابط كلي تأمين خدمات مورد نياز شهروندان از جمله مالكان اراضي مورد نظر در طرح هاي تفصيلي است كه ميزان و مقدار آن در طرح هاي مصوّب تعيين مي گردد و اين كه با وجود طرح تفصيلي براي كل شهر چرا لازم است براي اين اراضي طرح تهيه شود مسئله اي فنّي است. زيرا همان گونه كه استحضار دارند اين طرح ها موسوم به طرح هاي موضعي هستند كه در چهارچوب طرح تفصيلي ـ ولي به مقياس بزرگ تر ـ به جهت نياز به دقّت در اجراي آنها تهيه مي شود. بنابراين هيچ گونه مغايرتي با طرح تفصيلي نبايد داشته باشند. لذا با عنايت به مراتب فوق رد شكايت مطروحه مورد استدعاست ." در خصوص خواسته ديگر شاكي مبني بر ابطال ماده يك بخش تعريف اراضي كشاورزي و مزروعي از مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون اصلاح پيوست 3 طرح جامع شهر تهران (دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري) ابلاغي تحت نامه شماره 63640/310 ‌ مورخ 1398/5/2 معاون شهرسازي و معماري و وزير راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، با عنايت به اين كه سابقاً به موجب نظريه فقهاي شوراي نگهبان موضوع نامه شماره 10/38324 ‌ مورخ 1402/6/13 قائم مقام دبير شوراي نگهبان مندرج در دادنامه 140331390000249593 مورخ 1403/2/4 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص تعريف «اراضي كشاورزي و مزروعي» تصريح گرديده: «اطلاق بند 1 نسبت به كشاورزي و مزروعي دانستن زمين و اعمال تضييقات خاص بر آنها، به صرف اين كه در سند، كشاورزي دانسته شده، در حالي كه مانعيت قانوني براي تغيير كاربري وجود نداشته است (از جمله اين كه تغيير كاربري، قبل از پيروزي انقلاب اسلامي اتفاق افتاده باشد)، خلاف شرع شناخته شد»، لذا خواسته مطروحه مبني بر درخواست ابطال اطلاق تعريف اراضي كشاورزي و مزروعي ذيل ماده 1 مصوبه مورد اعتراض تابع نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان كه در صدر به آن اشاره شده، بوده و بدين ترتيب موجبي براي رسيدگي به شكايت مطروحه از لحاظ بُعد شرعي وجود ندارد و همچنين در خصوص بند 6 ـ3 و تبصره هاي 1 و 2 از ماده 2 و بند 2 و تبصره هاي 1 و 2 از ماده 3 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون اصلاح پيوست 3 طرح جامع شهر تهران (دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري) ابلاغي تحت نامه شماره 63640/310 ‌ مورخ 1398/5/2 معاون شهرسازي و معماري و وزير راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، با عنايت به اين كه موضوع سابقاً در هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مطرح گرديده و براساس دادنامه شماره 140231390000533194 مورخ 1402/3/2 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، مغاير قانون و قابل ابطال و با تبعيت از نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان، مغاير شرع شناخته نشده، لذا در خصوص شكايت مطروحه سابقاً از لحاظ بُعد شرعي و قانوني تصميم گيري شده و موضوع شكايت مشمول مفاد رأي مذكور و واجد اعتبار امر مختوم مي باشد. لذا معاون قضايي در امور هيئت عمومي و هيئت هاي تخصّصي ديوان عدالت اداري در اجراي ماده 85 قانون ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره 140431390001276810 مورخ 1404/5/27 قرار رد شكايت صادر كرده است . رسيدگي به بند 4 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون بازنگري و اصلاح برخي ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در طرح تفصيلي شهر تهران ابلاغي تحت نامه شماره 114/300 ‌ مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازي و معماري و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در دستوركار جلسه هيئت عمومي قرار گرفت . هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/6/11 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيئت عمومي اولاً با توجه به اين كه در بند 4 مصوبه مورد اعتراض ميزان معين و مشخصي جهت اختصاص عرصه به خدمات تعيين نشده، درج عبارت «حداقل 60 درصد عرصه» در متن اين بند مي تواند موجبات سوء استفاده مقام مجري (شهرداري) را هنگام صدور پروانه ساخت فراهم آورد. ثانياً با عنايت به اين كه اراضي شهري داراي كاربري هاي مشخصي هستند كه در طرح هاي جامع و تفصيلي شهرها تعيين مي گردند، لذا موكول نمودن احداث بنا در 40 درصد از اراضي كشاورزي باقيمانده به تهيه طرح و تصويب و تعيين كاربري در كميسيون موضوع ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران كه در بند 4 مصوبه مورد اعتراض مقرّر شده، واجد اشكال و ايراد قانوني است و از طرفي نوع كاربري خدماتي كه 60 درصد عرصه اراضي كشاورزي واقع در محدوده شهر به آن اختصاص مي يابد، در اين بند تعيين نشده است . بنا به مراتب مذكور، بند 4 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران پيرامون بازنگري و اصلاح برخي ضوابط دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري در طرح تفصيلي شهر تهران ابلاغي تحت نامه شماره 114/300 ‌ مورخ 1400/4/23 معاون شهرسازي و معماري وزير راه و شهرسازي و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي