رأي شماره1067298 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 10 بخشنامه شماره 99/257111 ـ 1399/3/25 رئيس سازمان جهاد كشاورزي استان اصفهان

شماره0107458 1402/5/7 بسمه تعالي تاريخ دادنامه: 1402/4/27 شماره دادنامه: 140231390001067298 شماره پرونده: 0107458 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: سازمان جهاد كشاورزي استان اصفهان موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 10 بخشنامه شماره 99/257111 ـ 1399/3/25 رئيس سازمان جهاد كشاورزي استان اصفهان گردش كار: سرپرست معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 362409 ـ 1401/11/16 اعلام كرده است كه : " بند 10 بخشنامه شماره 257111 [99/257111] ـ 1399/3/25 رئيس سازمان جهاد كشاورزي استان اصفهان حكم بر عدم اجراي احكام قطعي قلع و قمع تغيير كاربري زراعي و باغ‌ها و ارسال مجدد موارد تغيير كاربري غير مجاز پس از تأييد كميته شهرستان به كميسيون موضوع تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ‌ها، جهت صدور مجوز تغيير كاربري نموده است. بخشنامه موصوف (بند 10) برخلاف مفاد ماده 8 قانون آيين دادرسي دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب در امور مدني و از مصاديق دخالت در امر قضايي است، چه اين كه اساساً حكم قضايي پس از قطعيت مي‌بايست اجرا شده و هيچ يك از مقامات رسمي يا دستگاه‌هاي اجرايي نمي‌توانند با طراحي مسير فوق‌العاده موجبات نقض حكم يا تغيير آن را به وجود آورند. طرح دعاوي از جانب مديريت‌هاي جهاد كشاورزي شهرستان‌هاي استان با صرف هزينه‌هاي مختلف از جمله هزينه‌هاي دادرسي، جذب كارشناس حقوقي و استفاده از امكانات دولتي صورت گرفته و مختومه نمودن اين پرونده‌ها به منزله اتلاف هزينه‌هاي مادي و معنوي صورت گرفته مي‌باشد . قانونگذار در جهت رعايت قانون توسط متصرفان اراضي زراعي و باغ‌ها و اهميت حفظ كاربري اين اراضي با در نظر گرفتن ضمانت اجراي قلع و قمع به دنبال آن است تا افراد قبل از هرگونه اقدامي كه منجر به تغيير كاربري اراضي زراعي و باغ‌ها شود، اقدام به اخذ مجوزهاي لازم از سازمان جهاد كشاورزي استان و كميسيون تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ‌ها نمايند. ليكن مختومه نمودن پرونده‌هاي قضايي و ارسال آن به كميسيون مذكور پس از رأي قطعي قضايي از موجبات نقض غرض قانونگذار در عرصه تقنين و تشويق افراد به قانون گريزي است. مطابق با ماده 3 قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ‌ها، اقدام متصرفان اراضي به صورت غير مجاز و بدون اخذ مجوز از كميسيون موضوع تبصره 1 ماده 1 جرم‌انگاري شده و مختومه نمودن پرونده و ارسال مجدد موارد تغيير كاربري كه داراي حكم قطعي مي‌باشند برخلاف مفاد ماده 3 قانون مذكور خواهد بود. بنا به مراتب بند 10 بخشنامه شماره 257111 [99/257111] ـ 1399/3/25 رئيس سازمان جهاد كشاورزي استان اصفهان مبني بر عدم اجراي احكام قطعي قلع و قمع تغيير كاربري زراعي و باغ‌ها و ارسال مجدد موارد تغيير كاربري غيرمجاز پس از تأييد كميته شهرستان به كميسيون موضوع تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغ‌ها، جهت صدور مجوز تغيير كاربري مغاير با قوانين ياد شده و خارج از حدود اختيارات واضع تشخيص و ابطال آن در هيأت عمومي (به صورت فوق‌العاده و خارج از نوبت) از تاريخ تصويب مورد تقاضا مي‌باشد ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " مدير محترم جهاد كشاورزي شهرستان موضوع: اجراي مصوبات جلسه مورخ 1398/12/15 به پيوست تصوير نامه شماره 9016/3057/1 ـ 1399/3/13 رئيس كل دادگستري استان اصفهان منضم به صورتجلسه مورخ 1398/12/15 كه در راستاي اجراي نظريه مشورتي شماره 7/98/812 ـ 1398/6/20 اداره كل حقوقي قوه قضاييه كه در ساختمان اداره كل دادگستري استان تشكيل گرديد. با تأكيد بر رعايت موارد مشروحه ذيل جهت اطلاع و اجرا ابلاغ مي‌گردد . 10ـ در راستاي اجراي بند 13 مصوبات ضمن اخذ ليست احكام قطعي قلع و قمع اجرا نشده از اجراي احكام دادگستري و بررسي سوابق موجود در بايگاني مديريت ليست نهايي احكام قطعي تهيه و بر اساس اولويت‌هاي مندرج در بند 14 اعضاء كارگروه شهرستان (دادستان شهرستان، مدير جهاد كشاورزي شهرستان، كارشناس حقوقي و مسئول حراست مديريت جهاد كشاورزي) از محل تك تك موارد احكام قطعي حداكثر تا پايان تير ماه بازديد به عمل آورده و موارد مشمول بخشنامه كه مورد تأييد اعضاء كارگروه شهرستان قرار مي‌گيرد را جهت طرح در كميسيون تبصره 1 ماده 1 با كليه مدارك و مستندات از جمله تصوير شكواييه احكام بدوي و تجديد نظر، كروكي داراي مختصات UTM ، فيلم و عكس در خصوص واحدهاي توليدي داراي موافقت محيط زيست، مدارك شخصي و ساير استعلامات مورد نياز حسب مورد به همراه گزارش كامل و جامعي از وضعيت ملك و مستحدثات موجود تهيه و به دبيرخانه كميسيون تبصره 1 ارسال نماييد تا پس از طرح در كميسيون و در صورت صدور مجوز مراتب از طريق آن مديريت به شعب مربوطه اعلام و پرونده مختومه گردد. ......... ـ رئيس سازمان جهاد كشاورزي استان اصفهان " در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس سازمان جهاد كشاورزي استان اصفهان به موجب لايحه شماره 140210/873 ـ 1402/1/15 توضيح داده است كه : " بخشنامه مورد اعتراض و به طور خاص بند 10 آن عملاً از دستوركار خارج بوده و ابطال امر مبطل، منطقاً و عقلاً غيرممكن و سالبه به انتفاء موضوع مي‌باشد. لازم به ذكر است كه مبناي بخشنامه موصوف، نظريه مشورتي شماره 7/98/812 ـ 1398/6/2 مديركل حقوقي قوه قضاييه است كه صراحتاً اشعار داشته «با صدور رأي قطعي لازم‌الاجرا طرح موضوع درخواست تغيير كاربري در كميسيون تبصره 1 ماده 1 اين قانون، منع قانوني ندارد. النهايه در صورت تجويز تغيير كاربري توسط كميسيون مذكور، چون قلع و قمع بنا كه في‌الواقع مجازات محسوب نمي‌شود (ماهيت مجازات ندارد) چنانچه با تجويز كميسيون مغايرت نداشته باشد، قابل اجرا نيست و مورد مطروحه از موارد اعاده دادرسي هم خارج است.» متعاقباً و بر مبناي همين موضوع، تفاهم‌نامه‌اي مابين اين سازمان و اداره كل دادگستري استان اصفهان تنظيم شده و برخلاف بند 2 شكايت‌نامه تنظيمي سازمان بازرسي كل كشور نه تنها در راستاي كاهش هزينه‌هاي گزاف وارده به مجموعه جهاد كشاورزي در جهت امر قلع و قمع است كه در نقطه مقابل باعث درآمدزايي از طريق وصول عوارض موضوع ماده 2 قانون حفظ كاربري در موارد مشمول صدور مجوز مي‌شود . مبناي تفاهم‌نامه منعقده و متعاقباً بخشنامه صادره مورد اعتراض صرفاً طرح پرونده‌هايي در كميسيون تبصره 1 ماده 1 بوده كه قابليت طرح در كميسيون را وفق شرايط اعلامي در آيين‌نامه اجرايي قانون حفظ كاربري و بخشنامه‌هاي اجرايي مقام مافوق داراست. بنابراين اولاً طرح در كميسيون مقدم بر صدور مجوز تغيير كاربري است و الزاماً هر طرح موضوع در كميسيون منتج به صدور مجوز نخواهد شد. ثانياً آن دسته از پرونده‌هايي در كميسيون مطرح مي‌شوند كه شرايط شكلي طرح در كميسيون از جمله دارا بودن سند رسمي و مثمر بودن باغ را دارا مي‌باشند. نتيجه آن كه آن دسته از پرونده‌هايي كه پس از طرح در كميسيون يا مخالفت اعضاي كميسيون روبرو مي‌شوند مجدداً در چرخه قلع و قمع قرار مي‌گيرند . هر چند هنوز در تشخيص جايگاه جهاد كشاورزي به عنوان شاكي خصوصي يا گزارش‌دهنده اختلاف است ولي كفه تفاسير حقوقي به نفع «شاكي خصوصي» بودن جهاد كشاورزي سنگيني مي‌كند و با ملاحظه اين موضوع بخشنامه مورد اعتراض به هيچ وجه خارج از اختيارات قانوني صادر نشده است چرا كه گذشت شاكي خصوصي مي‌تواند از موجبات توقف عمليات اجرا شود. طرح موضوع مواردي كه قابليت طرح در كميسيون تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ كاربري را دارد. پس از صدور حكم قطعي به صورت ضمني (به دلالت تضمني) از مصاديق گذشت شاكي خصوصي محسوب است ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/4/27 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي براساس ماده 8 قانون آيين دادرسي دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب (در امور مدني) مصوب سال 1379 مقرر شده است: «هيچ مقام رسمي يا سازمان يا اداره دولتي نمي‌تواند حكم دادگاه را تغيير دهد و يا از اجراي آن جلوگيري كند، مگر دادگاهي كه حكم ‌صادر نموده و يا مرجع بالاتر آن هم در مواردي كه قانون معين نموده باشد» و بر همين اساس آراي قطعي صادره از مراجع صالح قضايي و شبه قضايي لازم‌الاجرا بوده و هيچ مقام رسمي يا سازمان يا اداره دولتي نمي‌تواند مانع اجراي آن شده يا مفاد آن را تغيير دهد و مشكلات ناشي از عمليات اجرايي نيز نمي‌تواند از موجبات عدم اجراي آراي قطعي صادره از مراجع مذكور باشد و در صورتي كه شرايط جديد درخصوص موضوع متنازع‌فيه حادث شود، موضوع از طريق اعاده دادرسي قابل رسيدگي است. بنا به مراتب فوق، بند 10 بخشنامه شماره 99/257111 مورخ 1399/3/25 رئيس سازمان جهاد كشاورزي استان اصفهان كه متضمن عدم اجراي آراي قلع و قمع صادره از كميسيون موضوع تبصره 1 ماده 1 قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و با‌غ‌ها مصوب سال 1374 است، با ماده 8 قانون آيين دادرسي دادگاه‌هاي عمومي و انقلاب (در امور مدني) مصوب سال 1379 مغايرت داشته و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم ‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين