دادنامه شماره 140431390002604074 موضوع ابطال بند 5 الحاقي ذيل قسمت (ب) ماده 91 آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان موضوع تصويب نامه شماره 160277/ ت 52660هـ مورخ 1394/12/05 هيات وزيران

*شاكي: آقاي علي سقاء خرم شاهي *طرف شكايت: نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 5 الحاقي ذيل قسمت (ب) ماده 91 آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان موضوع تصويب نامه شماره 160277/ ت 52660هـ مورخ 1394/12/05 هيات وزيران *شاكي دادخواستي به طرفيت نهاد رياست جمهوري و به خواسته ابطال بند 5 الحاقي ذيل قسمت (ب) ماده 91 آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان موضوع تصويب نامه شماره 160277/ت 52660هـ مورخ 1394/12/05 هيات وزيران به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيات عمومي ارجاع شده است. متن مقرره مورد شكايت به قرارزير مي باشد: "اصلاح آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان موضوع تصويب نامه شماره 160277/ ت 52660هـ مورخ 1394/12/05 هيات وزيران 17 - ماده (91) به شرح زير اصلاح مي شود: ماده 91- تخلفات انتظامي موضوع قانون شامل تخلفات حرفه اي و تخلفات انضباطي زير است و انجام آنها توسط اشخاص حقيقي يا حقوقي عضو سازمان نظام مهندسي با نظام كارداني ساختمان، مستوجب محكوميت به مجازات هاي انتظامي در محدوده حداقل و حداكثرهاي ذكر شده براي ارتكاب هر يك مي باشد كه متناسب با نوع، درجه اهميت و آثار تخلف و حسن و سوء سابقه متخلف و درجه تجري وي به هنگام تخلف از حيث قصد، آگاهي، بي پروايي و بي مبالاتي تعيين و مورد صدور حكم قرار مي گيرد: ..... ب – تخلفات انضباطي: ..... 5 – انجام اقداماتي كه موجب ايجاد اخلال در انجام وظايف قانوني و جاري سازمان نظام مهندسي ساختمان و اركان آن شود با نامه پراكني يا سخنراني كه موجب اتهام، وهن و لطمه به حيثيت ساير مهندسان شود، به مجازات انتظامي از درجه دو تا درجه چهار." *دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: 1 – قانونگذار صراحتا تخلفات را در قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1374 تعيين و احصا كرده است: الف - مطابق ماده 32 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان، موارد تخلف مشخصاً به شرح ذيل احصاء شده است: *اشتغال به حرفه بدون داشتن مدرك صلاحيت؛ *فعاليت خارج از حدود صلاحيت؛ *تأسيس دفتر خدمات فني بدون صلاحيت؛ هم زماني ارائه خدمات با مسئوليت نظارت بر همان پروژه. ب - در ماده 34 همان قانون، صرفاً عدم رعايت مقررات ملي ساختمان و ضوابط شهرسازي به عنوان «تخلف از قانون» معرفي شده است. ج - در ماده 40 همان قانون، صرفا متخلفان از مواد 32 و 34 را مشمول پيگيري در شوراي انتظامي علاوه بر مجازات جزائي دانسته است. در نتيجه قانون گذار صرفاً اين موارد شمرده شده را به عنوان تخلف قانوني به رسميت شناخته است و هيچ گونه اختيار يا اجازه اي جهت توسعه دايره تخلفات به ساير مراجع نداده و روشن است كه قانونگذار اراده اي بر واگذاري تعيين تخلف به آيين نامه اجرائي نداشته است. 2 - حدود اختيارات آيين نامه اجرايي در اين زمينه به صراحت در متن قانون مشخص شده: بر اساس قسمت پاياني ماده 17 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1374، صرفاً موارد ذيل به آيين نامه اجرايي واگذار شده است: *نحوه رسيدگي به تخلفات و طرز تعقيب و فر آيند دادرسي انتظامي (تنظيم ايين دادرسي شوراي انتظامي )؛ *تعيين مجازات هاي انضباطي (و نه تعيين مصاديق تخلف)؛ *موارد قابل تجديد نظر در شوراهاي انتظامي. 3 - مغايرت با اصول قانون اساسي و اصول حقوقي اصول 36 و 71 و 85 قانون اساسي: تقنين و تعيين جرم و تخلف صرفاً در صلاحيت مجلس شوراي اسلامي است. *اصل حاكميت قانون (اصل عدم اختيار بدون قانون): دولت و مقامات اجرايي صرفاً مجاز به انجام اقداماتي هستند كه به موجب قانون صريح، مأذون شده باشند. 4 - مفاد مندرج در بند (5) بخش «ب» ماده 91 آيين نامه مذكور، كه شامل «اخلال در وظايف قانوني جاري سازمان و اركان آن» و نيز «نامه پراكني و سخنراني» مي باشد، صراحتاً با تخلفات احصاء شده در مواد 32 و 34 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مغايرت دارد و اين عناوين نه تنها فاقد تعريف و مصداق روشن بوده و از ابهام جدي برخوردارند، بلكه احراز آن ها نيز در مقام عمل متعذر يا غير قابل تصور است. هرگونه تخلف انگاري جديد و اعمال ضمانت اجراي انتظامي نسبت به آن، بدون حكم صريح و روشن قانون گذار، خلاف اصل قانوني بودن جرم و مجازات بوده و از اين حيث نيز فاقد اعتبار و وجاهت قانوني مي باشد. لذا بند مورد اعتراض از ماده 91 آيين نامه اجرايي كه اقدام به تعيين مصاديق جديدي از تخلف نموده با توجه به موارد فوق الذكر فاقد وجاهت قانوني بوده و مغاير با اصول مسلم حقوقي و قانون اساسي مي باشد و خارج از حدود اختيارات مرجع تصويب كننده (هيأت وزيران) تلقي مي گردد و مستنداً به ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري، صدور حكم بر ابطال بند مذكور از تاريخ تصويب عالي مورد استدعاست. *خلاصه مدافعات طرف شكايت: در پاسخ به شكايت مطروحه، نهاد رياست جمهوري به موجب لايحه شماره 57897/119604 مورخ 1404/07/23 توضيح داده است كه: 1.در ماده (1) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان، نظام مزبور اعم از قانون و شامل «مقررات، آيين نامه ها، استانداردها تشكل هاي مهندسي، حرفه اي و صنفي كه در جهت رسيدن به اهداف منظور در اين قانون تدوين و به مورد اجرا گذاشته مي شود»، تعريف شده و در ماده (2) به اهداف اين قانون همچون «تنسيق امور مربوط به مشاغل و حرفه هاي فني و مهندسي در بخشهاي ساختمان و شهرسازي»، «تأمين موجبات رشد و اعتلاي مهندسي در كشور» اشاره گرديده و در ماده (3) نيز هدف از تشكيل سازمان نظام مهندسي ساختمان، «تأمين مشاركت هرچه وسيع تر مهندسان در انتظام امور حرفه اي خود و تحقق اهداف اين قانون در سطح كشور» بيان شده است. 2. با توجه به مقررات فوق، در ماده (5) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان، قانونگذار از «شوراي انتظامي نظام مهندسي» به عنوان يكي از اركان سازمان نظام مهندسي ساختمان ياد نموده و در ماده (17) ضمن بيان نحوه تشكيل آن، مقرر داشته است: «رسيدگي بدوي به شكايات اشخاص حقيقي و حقوقي در خصوص تخلفات حرفه اي و و انضباطي و انتظامي مهندسان و كاردان هاي فني به عهده شوراي ياد شده است. چگونگي رسيدگي به تخلفات و طرز تعقيب و تعيين مجازات هاي انضباطي و موارد قابل تجديدنظر در شوراي انتظامي نظام مهندسي در آيين نامه اجرايي تعيين مي شود.» 3. در مواد (32) و (34) قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان، قانونگذار به بيان مصاديق و مواردي از «تخلف از قانون» پرداخته است؛ لكن موارد مندرج در اين مواد، در مقام بيان مصاديق «تخلفات حرفه اي و انضباطي و انتظامي» كه ناظر بر مقررات و استانداردهاي حرفه اي و صنفي و در راستاي «تنسيق امور مربوط به مشاغل و حرفه هاي فني و مهندسي در بخش هاي ساختمان و شهرسازي»، «تامين موجبات رشد و اعتلاي مهندسي در كشور» موضوعيت پيدا مي كنند،نبوده است. بر همين اساس و با توجه به اينكه در ماده (17) قانون مقرر شده كه «چگونگي رسيدگي به تخلفات و طرز تعقيب و تعيين مجازات هاي انضباطي و موارد قابل تجديدنظر در شوراي انتظامي نظام مهندسي در آيين نامه اجرايي تعيين مي شود»،هيئت عمومي ديوان به موجب بند (هـ) دادنامه شماره (508) مورخ 1386/07/08 مقرر داشته است: «نظر به اينكه مقررات ماده 90 تا 101 در باب تبيين انواع تخلفات و شبوه رسيدگي و تعيين مجازات متخلفين از مقررات فوق الذكر متكي به اذن صريح قانونگذار است، بنابراين مغايرتي با قانون ندارد و خارج از حدود اختيارات در وضع مقررات دولتي نمي باشد.» 4. شايان ذكر است هيئت عمومي ديوان در دادنامه هاي شماره (2914)، (2915) و (2916) مورخ 1400/11/05 نيز متعرض قانوني بودن تعيين «بي توجهي به مواد شيوه نامه ها، بخشنامه ها، اطلاعيه ها و اخطار نامه هاي قانوني و مانند آنها كه از سوي مراجع ذيربط قانوني ابلاغ شده و مخاطبان مكلف به رعايت آنها بوده اند» به عنوان يكي از «مصاديق تخلفات انضباطي» به موجب جزء (6) بند (ب) ماده (91) آيين نامه مورد شكايت نشده است. بنا به مراتب فوق و با تأكيد بر اينكه حسب مفاد دادنامه شماره (508) مورخ 1386/07/08 هيات عمومي ديوان، ادعاي شاكي مبني بر مغايرت مقرره معترض عنه با اصول (36)، (71) و (85) قانون اساسي وارد نيست، صدور رأي شايسته داير بر رد شكايت مطروحه مورد تقاضاست. *پرونده شماره هـ ت/0400121 مبني بر درخواست ابطال بند 5 الحاقي ذيل قسمت (ب) ماده 91 آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان موضوع تصويب نامه شماره 160277/ت 52660هـ مورخ 1394/12/05 هيات وزيران در جلسه مورخ 1404/09/30 هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرار گرفت و اعضاي محترم هيات با اكثريت قريب به اتفاق به شرح ذيل اعلام نظر نمودند: «راي هيات تخصصي شهرسازي منابع طبيعي و محيط زيست» 1 - بر اساس ماده 17 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1374 مقرر گرديده: «هر سازمان استان داراي يك شوراي انتظامي متشكل از يك نفر حقوقدان به معرفي رئيس دادگستري استان و دو تا چهار نفر مهندس خوشنام كه به معرفي هيات مديره و با حكم شوراي مركزي سازمان نظام مهندسان ساختمان براي مدت سه سال منصوب مي شوند خواهد بود و انتخاب مجدد آنان بلامانع است. رسيدگي بدوي به شكايات اشخاص حقيقي و حقوقي در خصوص تخلفات حرفه اي و انضباطي و انتظامي مهندسان و كاردان هاي فني به عهده شوراي ياد شده است. چگونگي رسيدگي به تخلفات و طرز تعقيب و تعيين مجازات هاي انضباطي و موارد قابل تجديدنظر در شوراي انتظامي نظام مهندسي در آئين نامه اجرائي تعيين مي شود.»، لذا بر اساس اين ماده تعيين چگونگي رسيدگي به تخلفات و طرز تعقيب و تعيين مجازات هاي انضباطي و موارد قابل تجديدنظر به موجب آيين نامه اجرايي مصوب هيات وزيران صورت خواهد گرفت. 2 - بر اساس ماده 32 قانون مذكور نيز مقرر گرديده: «اخذ پروانه كسب و پيشه در محل ها و امور موضوع ماده (4) اين قانون موكول به داشتن مدارك صلاحيت حرفه اي خواهد بود. در محل هاي ياد شده اقدام به امور زير تخلف از قانون محسوب مي شود: الف - مداخله اشخاص حقيقي و حقوقي فاقد مدرك صلاحيت در امور فني كه اشتغال به آن مستلزم داشتن مدرك صلاحيت است. ب - شتغال به امور فني خارج از حدود صلاحيت مندرج در مدرك صلاحيت. ج - هر گونه مؤسسه، دفتر يا محل كسب و پيشه براي انجام خدمات فني بدون داشتن مدرك صلاحيت مربوط. د - ارايه خدمات مهندسي طراحي، اجرا و نظارت توسط اشخاص حقيقي و حقوقي كه مسووليت بررسي يا تاييد نقشه و يا امور مربوط به كنترل ساختمان آن پروژه را نيز بر عهده دارند.»، لذا مفاد اين ماده در مقام احصاي تخلفات انضباطي مهندسان داراي پروانه اشتغال نبود بلكه در مقام جرم انگاري مداخله اشخاص حقيقي و حقوقي بدون كسب صلاحيت هاي حرفه اي در امور مربوط به ساخت و ساز بنا است. بر اين اساس به موجب ماده 40 اين قانون اصلاحي مصوب سال 1403 نيز مقرر گرديده: «متخلفان از مواد 32 و 34 و تبصره آن توسط مراجع قضائي حسب مورد به پرداخت جزاي نقدي از 000/300/18 تا 000/000/200 ريال محكوم مي شوند. پرداخت جزاي نقدي مانع از پيگيري انتظامي نخواهد بود.» بنا به مراتب مذكور بند 5 الحاقي ذيل قسمت (ب) ماده 91 آيين نامه اجرايي قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان موضوع تصويب نامه شماره 160277/ت 52660هـ مورخ 1394/12/05 هيات وزيران با استفاده از اختيارات ماده 17 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1374 و در راستاي اجراي مواد 32 و 40 قانون مذكور به تصويب رسيده و مغايرتي با قوانين و مقررات مورد استناد شاكي نداشته و خارج از حدود صلاحيت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رييس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. شهريار قلعه رئيس تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري