رأي شماره2445 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال ماده 11 آيين نامه اجرايي بند الف تبصره19 قانون بودجه سال1401 كل كشور مصوب 1401/1/24 هيأت وزيران در خصوص جابجايي نيروهاي مازاد در دستگاههاي اجرايي تابع

شماره ۰۱۰۱۰۷۴ - 3 11 /1401 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت ‌مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه ۱۴۰۱۰۹۹۷۰۹۰۵۸۱۲۴۴۵ مورخ 29 /9 /1401 با موضوع : « ماده ۱۱ آيين ‌نامه اجرايي بند ( الف ) تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ كل كشور مصوب 24 /1 /1401 هيأت وزيران در خصوص جابجايي نيروهاي مازاد در دستگاه‌ هايي اجرايي تابع، از تاريخ تصويب ابطال شد .» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت ‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يدالله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه : 29 /9 /1401 شماره دادنامه : ۲۴۴۵ شماره پرونده : ۰۱۰۱۰۷۴ مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي سجاد كريمي پاشاكي موضوع شكايت و خواسته : ابطال ماده ۱۱ آيين‌ نامه اجرايي بند ( الف ) تبصره ۱۹ بودجه سال ۱۴۰۱ مصوب 24 /1 /1401 ( ابلاغي به شماره ۵۹۷۴۸ / ۱۵۴۹۲ ـ 4 /2 /1401) گردش كار : شاكي به موجب دادخواستي ابطال ماده ۱۱ آيين ‌نامه اجرايي بند ( الف ) تبصره ۱۹ بودجه سال ۱۴۰۱ مصوب 24 /1 /1401 ( ابلاغي به شماره ۵۹۷۴۸ / ۱۵۴۹۲ ـ 4 /2 /1401) را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه : " به استحضار مي ‌رساند طرف شكايت برخلاف قانون و رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري جواز بر امكان جابه ‎جايي نيروي قراردادي را طي ماده ۱۱ آيين ‌نامه ابلاغي شماره ۱۵۴۹۲ / ت۵۹۷۴۸هـ ـ 4 /2 /1401 مشابه مستخدمين رسمي و پيماني تجويز نمود . لذا اين ماده علاوه بر تعريف مغاير قوانين و اقتضاء از نيروي مازاد تا حدي كه در برگيرنده امكان جابه جايي نيروي قراردادي موضوع تبصره ذيل ماده ۳۲ قانون مديريت ميان دستگاه‌هاي اجرايي است به شرح ذيل خلاف قانون و وضع آن خارج از حدود اختيارات و تكاليف قانوني است . ۱ـ در بند ( الف ) تبصره ۱۹ بودجه ۱۴۰۱ آمده است : الف ـ به منظور ارتقاي بهره وري خدمات عمومي : شفاف‌ سازي، مسئوليت ‌پذيري و پاسخگويي دستگاه‌ هاي اجرايي، سازمان برنامه و بودجه كشور موظف است تا پانزده ارديبهشت ماه نسبت به تنظيم موافقت‌ نامه با دستگاه‌ هاي اصلي متضمن برنامه‌ ها، اهداف كمي، سنجه و شاخص‌ هاي ارزيابي عملكرد اقدام نمايد . تخصيص اعتبارات با رعايت ماده ۳۰ قانون برنامه و بودجه بر اساس ميزان تحقق اهداف هر يك از برنامه‌ ها با رعايت قوانين و مقررات و متناسب با ميزان منابع وصولي دستگاه اجرايي تعيين مي‌گردد . آيين‌نامه اجرايي اين بند شامل چهارچوب تفاهم نامه، نوع و نحوه ارتباط با دستگاه تابعه، نحوه گزارش‌گيري از برنامه‌ها، نحوه به كارگيري نيروي مازاد و ميزان جابه جايي در اعتبارات به منظور تحقق برنامه‌ها با پيشنهاد سازمان برنامه و بودجه كشور به تصويب هيأت وزيران مي‌رسد ... با اين حال اما مقنن در حكم بند ( ج ) تبصره ۲۰ بودجه نيز چنين بيان داشته است : ج ـ به منظور بالا بردن بهره وري نيروي انساني و جلوگيري از افزايش اندازه دولت، سازمان اداري و استخدامي كشور مجاز است با رعايت قوانين و مقررات و قراردادهاي معتبر و تعهدات نيروهاي رسمي، ثابت و پيماني مازاد دستگاه‌هاي اجرايي را به صورت بين دستگاهي، درون استاني و بين استاني جايابي و منتقل كند، از اين رو دستگاه‌هاي اجرايي مشمول ماده ۵ قانون مديريت خدمات كشوري موظفند فهرست اسامي نيروهاي مازاد خود را در سامانه‌اي كه سازمان اداري و استخدامي به اين منظور ايجاد مي‌كند . ثبت كنند . لذا طرف شكايت خلاف مدلول و منطوق بند ( ج ) تبصره ۲۰ بودجه سال ۱۴۰۱ دستگاه‌هاي اجرايي را مجاز دانسته تا حداكثر ده درصد از كاركنان خود و مازاد بر آن را به پيشنهاد دستگاه تابعه و موافقت سازمان اداري و استخدامي كه نسبت به انجام ماموريت‌هاي محوله پس از تأييد بالاترين مقام دستگاه اصلي، مازاد تشخيص داده مي‌شود با رضايت مستخدم، به دستگاه‌هاي اجرايي ديگر منتقل كنند و در صورت عدم رضايت نسبت به بازنشستگي و بازخريد نيروي رسمي و پيماني و فسخ قرارداد با نيروي قراردادي اقدام كنند . اين در حالي است كه قيد عبارت : « نسبت به انجام ماموريت‌هاي محوله پس از تأييد بالاترين مقام دستگاه اصلي مازاد تشخيص داده مي‌شود » ، تعريف نيروي مازاد محسوب نمي‌شود . زيرا وضعيت مازاد بودن ملازمه‌اي با انجام ماموريت‌هاي محوله نداردو همچنين وضعيت مازاد به نوعي حالت مستخدم آماده به خدمت در شرايطي گفته مي‌شود كه امكان تخصيص پست متناسب به وي در دستگاه اجرايي متبوعش وجود ندارد ( كه بنا به دلايل مختلف از جمله اصلاح ساختار اداري ممكن است به وجود آيد ) از اين رو تشخيص بالاترين مقام دستگاه اجرايي آن هم به نسبت ماموريت‌هاي محوله نمي‌تواند ملاك مازاد بودن كارمند قرار گيرد زيرا همان طور كه بيان شد مازاد بودن كارمند، منوط به فقدان پست سازماني قابل تصدي براي وي است . در نتيجه به نظر مي‎رسد اين مقرره سياست مديريتي يا تنبيهي از طريق مازاد دانستن كارمندان به تشخيص بالاترين مقام دستگاه اجرايي و نيز انتقال آنها به دستگاه اجرايي ديگر و يا بازخريد كردن اجباري ايشان به كيفيت مطروحه باشد . لازم به ذكر است كه در بند ( ج ) تبصره ۲۰ بودجه ۱۴۰۱ اولاً : مخاطب، مستخدمين رسمي و پيماني هستند و نه نيروي قراردادي و ثانياً : امر مازاد به كيفيت معنونه و كميت حداكثر ده درصد و مازاد بر آن كه مي‌تواند ۱۰۰ درصد نيروها را هم بنا به تشخيص بالاترين مقام دستگاه اجرايي در بر بگيرد، معطوف به تشخيص بالاترين مقام دستگاه قرار نگرفته است بلكه مازاد بودن امري اقتضايي محسوب مي‌گردد . ۲ ـ همان طور كه طي فراز پاياني ماده ۱۱ آيين‌نامه موضوع شكايت مشخص است، علاوه بر مستخدمين رسمي و پيماني، نيروي قراردادي موضوع تبصره ذيل ماده ۳۲ قانون مديريت خدمات كشوري نيز از شمول نيروي مازاد و مقررات اين ماده در جابه جايي و انتقال قرار گرفته است اين در حالي است كه حسب تبصره ذيل ماده ۳۲ قانون مديريت خدمات كشوري، نيروي قراردادي حسب ضرورت و نياز و در سقف ده درصد از پست‌هاي سازماني جذب مي‌شوند و حسب دادنامه شماره ۳۱۰۷ ـ ۱۴۰۰ / ۱۱ / ۲۳ هيأت عمومي ديوان عدالت اداري اولاً : به كارگيري اشخاص مازاد بر ده درصد پست سازماني مصوب مغاير قانون بوده و قرارداد اين اشخاص داراي اعتبار نيست و مآلاً امكان جابه جايي اشخاص مذكور در دستگاه‌هاي اجرايي وجود ندارد . ثانياً : در صورتي كه جابه جايي نيروهاي فوق‌الذكر از طريق فسخ قرارداد قبلي و انعقاد قرارداد جديد باشد، رعايت اصل برابري فرصت‌ها و شرايط مندرج در ماده ۴۴ قانون مديريت خدمات كشوري الزامي است . از اين رو مازاد دانستن نيروي قراردادي و امكان انتقال آن در دستگاه‌هاي اجرايي موضوع فراز پاياني ماده ۱۱ آيين‌نامه معترض‌عنه مخالف تبصره ذيل ماده ۳۲ قانون مديريت خدمات كشوري و نيز بند ( الف ) تبصره ۱۹ و بند ( ج ) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ و رأي هيأت عمومي اخيرالذكر مي‌باشد . با عنايت به موارد مطروح و مغايرت‌هاي معنونه ابطال ماده ۱۱ آيين‌نامه معترض‌عنه را تا حدي كه به تشخيص مازاد بودن مستخدمين توسط بالاترين مقام دستگاه اجرايي موكول و نيز دربرگيرنده امكان انتقال نيروي قراردادي بين دستگاه‌هاي اجرايي باشد را از محضر قضات شريف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري استدعا دارد ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " هيأت وزيران در جلسه ۱۴۰۱ / ۱ / ۲۴ به پيشنهاد شماره ۱۶۲۳۸ ـ ۱۴۰۱ / ۱ / ۲۰ سازمان برنامه و بودجه كشور و به استناد اصل ۱۳۸ قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، آيين‌نامه اجرايي بند ياد شده را به شرح زير تصويب كرد : آيين‌نامه اجرايي بند ( الف ) تبصره ۱۹ ماده واحده قانون بودجه سال ۱۴۰۱ كل كشور ماده۱۱ـ در اجراي حكم بند ۱۶ سياست‌هاي كلي اقتصاد مقاومتي و بند ( الف ) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه، دستگاه‌هاي اجرايي تابع مي‌توانند حداكثر تا ده درصد از كاركنان خود و مازاد بر آن را به پيشنهاد دستگاه تابع و موافقت سازمان اداري و استخدامي كشور كه نسبت به انجام ماموريت‌هاي محوله پس از تأييد بالاترين مقام دستگاه اصلي مازاد تشخيص داده مي‌شوند وفق قوانين و مقررات مربوط ( جابه جايي به واحد ديگري در همان دستگاه، جابه جايي به دستگاه اجرايي ديگري در همان شهر يا شهرستان و جابه جايي به ساير شهرها و شهرستان‌هاي ديگر در همان دستگاه اجرايي و يا ساير دستگاه‌هاي اجرايي با رضايت مستخدم و موافقت سازمان اداري و استخدامي كشور ) اقدام نمايند . در صورت عدم موافقت مستخدم، وفق مقررات مربوط، در خصوص نيروهاي رسمي و پيماني نسبت به بازنشستگي يا بازخريدي و در مورد نيروهاي قراردادي نسبت به فسخ قرارداد آنها اقدام شود . شيوه نامه اجرايي اين ماده توسط سازمان و سازمان اداري و استخدامي كشور تهيه و ابلاغ مي‌شود ." در پاسخ به شكايت مذكور، معاون حقوقي رئيس جمهور به موجب لايحه شماره ۴۸۵۷۶ / ۱۵۵۰۷۳ ـ ۱۴۰۱ / ۸ / ۲۵ توضيح داده است كه : " در بند ( الف ) تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ كل كشور به صلاحيت هيأت وزيران مبني بر تعيين « نحوه به كارگيري نيروهاي مازاد » علي‌الاطلاق و شامل از جمله نيروي انساني موضوع تبصره ماده ۳۲ قانون مديريت خدمات كشوري و همچنين اعم از صرفاً « جايابي و انتقال » موضوع بند ( ج ) تبصره ۳۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ اشاره شده و لذا جمع بين اين دو حكم و ايراد به ماده ۱۱ آيين‌نامه معترض‌عنه بلاوجه است، اما اين نكته راهم نبايد از نظر دور داشت كه دستگا ههاي اجرايي بايد اساساً از نيروهاي رسمي و پيماني كه طبق ماده ۴۵ قانون مديريت به استخدام در دستگاه‌ها در مي‌آيند براي انجام وظايف و مسئوليت‌هاي محوله استفاده نمايند و به كارگيري نيروي انساني در قالب تبصره ماده ۳۲ قانون مديريت، استثناء بر شيوه‌هاي استخدام است، لذا اگر در جهت اجراي بند ( الف ) ماده ۲۸ قانون برنامه ششم توسعه و كاهش حجم، اندازه و ساختار دولت، دستگاه اجرايي ناگزير از آن باشد كه نيروهاي رسمي و پيماني مازاد خود را به ساير دستگاه‌ها يا واحدهاي همان دستگاه انتقال دهد، چه بسا نيروهاي قراردادي موضوع تبصره ماده ۳۲ كه پيش از اين در ساير دستگاه‌ها يا واحـدهاي همان دستگاه مشغول به كار بوه‌اند، نيـروي مازاد به شمار خواهند آمد كه ادامه همكاري با آنها ديگر موضوعيتي ندارد . لذا بر اساس صلاحيت مطلق مقرر در بند ( الف ) تبصره ۱۹ قانون بودجه دولت را در خصوص وضعيت انتقال بين دستگاهي يا جايابي نيروهاي مازاد موضوع تبصره ماده ۳۲ قانون مديريت به وضع ماده ۱۱ آيين‌نامه اجرايي مورد شكايت مبادرت نموده است و ايراد شاكي به آن وارد نيست . علاوه بر اينكه فسخ قرارداد از اختيارات اداره است و اعمال اين صلاحيت مقيد به موازين قانوني و مفاد قرارداد بوده و در متن نيز به همين امر و رعايت مقررات مربوطه تاكيد شده است . برخلاف ادعاي شاكي در ماده ۱۱ آيين‌نامه اجرايي معترض‌عنه سقف مشخصي براي جابه جايي كاركنان در اين ماده ( ده درصد ) مشخص شده و همچنين با قيد عبارت « وفق قوانين و مقررات مربوط » در ماده مذكور بر رعايت حاكميت قانون در جابه جايي كاركنان تاكيد شده و از اين رو بيان اشكال مختلف جابه جايي در اين ماده بدان معنا نيست كه كاركنان موضوع تبصره ماده ۳۲ قانون مديريت مشمول تمامي اشكال مذكور مي‌شوند و بلكه شمول اين اشكال جابه جايي نسبت به اين دسته از كاركنان « وفق قوانين و مقررات مربوط » خواهد بود و لذا جابه جايي آنها با رعايت شرايط مقرر در تبصره ماده ۳۲ قانون مديريت انجام خواهد شد . بنا به مراتب فوق، ضمن درخواست اتخاذ تصميم شايسته داير بر رد شكايت مطروحه، خواهشمند است در هنگام طرح موضوع در هيأت عمومي ديوان يا هيأت تخصصي ذي ربط از نماينده اين معاونت جهت ارائه توضيحات لازم دعوت به عمل آيد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۱۴۰۱ / ۹ / ۲۹ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً بر اساس قسمت اخير بند ( الف ) تبصره ۱۹ قانون بودجـه سال ۱۴۰۱ كل كشور مصوب ۱۴۰۰ / ۱۲ / ۲۵ مقرر شده است كه : « آيين‌‌نامه اجرايي اين بند شامل چهارچوب تفاهم‌نامه، نوع و نحوه ارتباط با دستگاه تابعه، نحوه گزارش‌گيري از برنامه‌‌ها، نحوه بكارگيري نيروي مازاد و ميزان جابجايي در اعتبارات به منظور تحقّق برنامه‌ها با پيشنهاد سازمان برنامه و بودجه كشور به تصويب هيأت وزيران مي‌‌رسد » و بر همين اساس قانون بودجه سال ۱۴۰۱ كل كشور حدود اختيار هيأت وزيران در تنظيم آيين‌نامه اجرايي در مورد نيروي مازاد را صرفاً در حد نحوه بكارگيري نيروي مازاد اعلام كرده و با توجه به اينكه در مقرره مورد شكايت به موضوع جابجايي نيروهاي مازاد پرداخته شده، لذا مقرره مذكور خارج از حدود اختيار است و با لحاظ اينكه در بند ( ج ) تبصره ۲۰ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ كل كشور احكام مربوط به نيروهاي مازاد بيان شده است، استناد به اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي نيز نافي خارج از اختيار بودن وضع مقرره مزبور نيست . ثانياً برمبناي تبصره ماده ۳۱ قانون مديريت خدمات كشوري مصوب سال ۱۳۸۶ دستگاههاي اجرايي مي‌توانند در شرايط خاص مقرر در اين تبصره، به جذب نيروي قراردادي اقدام كنند و بكارگيري افراد مازاد بر ده درصد پستهاي سازماني مصوب مغاير با قانون بوده و قرارداد اين افراد نيز داراي اعتبار نيست و امكان جابجايي آنها در دستگاههاي اجرايي هم وجود ندارد . ثالثاً در صورتي كه جابجايي نيروهاي فوق‌الذكر از طريق فسخ قرارداد قبلي و انعقاد قرارداد جديد باشد، رعايت اصل برابري فرصتها و شرايط مندرج در ماده ۴۴ قانون مديريت خدمات كشوري الزامي است كه در مقرره مورد شكايت اين شرايط پيش‌بيني نشده است . بنا به مراتب فوق، ماده ۱۱ آيين‌نامه اجرايي بند ( الف ) تبصره ۱۹ قانون بودجه سال ۱۴۰۱ كل كشور مصوب ۱۴۰۱ / ۱ / ۲۴ هيأت وزيران به دلايل مذكور خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ از تاريخ تصويب ابطال مي ‌شود . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري