رأي شماره 2550 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال بند 7ـ1 و گام 9 از شيوه‌نامه تملك املاك توسط شهرداري شهر اراك به شماره 98/526/ش ـ 1398/3/19 مصوب شوراي اسلامي شهر اراك

شماره 9902558 – 12 /10 /1400 بسمه تعالي جناب آقاي اكبرپور رئيس هيأت مديره و مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به شماره دادنامه 140009970905812550 مورخ 23 /9 /1400 با موضوع : « بند 7 – 1 و گام 9 از شيوه نامه تملك املاك توسط شهرداري اراك ( موضوع نامه شماره 526 /98 / ش – 19 /3 /1398 رئيس شوراي اسلامي شهر اراك ) كه متضمن عدم پذيرش نظريه هيأت سه نفره كارشناسان رسمي دادگستري است از تاريخ تصويب ابطال شد .» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مدير كل هيأت عمومي و هيأتهاي تخصصي ديوان عدالت اداري – يدالله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه : ۱۴۰۰ / ۹ / ۲۳ شماره دادنامه : ۲۵۵۰ شماره پرونده : ۹۹۰۲۵۵۸ مرجع رسيدگي : هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي ايمان قوامي فرد موضوع شكايت و خواسته : ابطال بند ۷ ـ ۱ و گام ۹ از شيوه‌نامه تملك املاك توسط شهرداري شهر اراك به شماره ۹۸ / ۵۲۶ / ش ـ ۱۳۹۸ / ۳ / ۱۹ مصوب شوراي اسلامي شهر اراك گردش كار : شاكي به موجب دادخواستي ابطال بندهاي ۶ ـ ۱، ۷ ـ ۱، ۹ ـ ۴ و گام ۹ از شيوه‌نامه تملك املاك توسط شهرداري شهر اراك به شماره ۹۸ / ۵۲۶ / ش ـ ۱۳۹۸ / ۳ / ۱۹ مصوب شوراي اسلامي شهر اراك را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه : " احتراماً مستنداً به قسمت اخير اصل ۱۷۰ قانون اساسي و نيز تبصره ماده ۸۰ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري خاطر آن مقام و قضات ديوان عدالت اداري را مستحضر مي‌دارم نظر به اينكه مصوبه شيوه‌نامه تملك در شهرداري اراك مصوب شوراي اسلامي اراك و قسمت‌هايي از آن تحت شماره فوق مندرج در ستون موضوع شكايت، برخلاف قانون و خارج از حدود اختيار تصويب گرديده است، بدين وسيله تقاضاي ابطال آن را از تاريخ تصويب مشروحاً به تفاصيل مرقوم ذيل الذكر مي‌نمايم . جهات و ادله ابطال مصوبه : نظر به اينكه اجراي طرح‌هاي عمومي و عمراني شهري منجر به سلب حقوق مالكانه اشخاص مي‌گردد، لذا مشمول اصول ۲۲، ۴۶ و ۴۷ قانـون اساسي و نيز مـواد ۳۰ و ۳۱ قانـون مـدني در باب لزوم رعـايت حـرمت حقوق مـالكانه اشخاص مي‌باشد . مستحضريد وفق لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب ۱۳۵۸ و نيز ماده واحده قانون نحوه تقويم ابنيه، املاك و اراضي مورد نياز شهرداريها مصوب ۱۳۷۰، تملك اراضي و املاك اشخاص به دو نوع توافقي و غيرتوافقي ( قهري ) مي‌باشد كه در بادي امر، دستگاه مجري يا شهرداري بايد به مالك وارد گفتگو و توافق شود وحتي مساعي خود را در حد كامل به كار گيرد و در صورت عدم توافق و يا عدم رضايت مالك به هر نحوي كه رنگي از لجاجت و سوء استفاده به خود گيرد، شهرداري مجاز به تملك غيرتوافقي يا قهري است . قيمت روز ملك اشخاص حداقل حقي است كه براي مالك وجود دارد و خسارات و غرامات ناشي از سلب مالكيت، بر فرض تاديه قيمت واقعي روز به مالك، بلاجبران باقي مي‌ماند . از همين رو است كه قانونگذار شهرداريها را مكلف نموده كه ابتدائاً با مالك در باب قيمت و بهاي ملك اشخاص وارد توافق شوند و اهتمام و تلاش بايسته را كه لزوم حرمت حقوق مالكانه را ابقاء نمايد انجام دهند و سپس تملك خود را انجام دهند . حسب صراحت ماده ۳ لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت مصوب ۱۳۵۸ « بهاي عادله اراضي، ابنيه، مستحدثات، تاسيسات و ساير حقوق و خسارات وارده از طريق توافق بين دستگاه اجرايي و مالك يا مالكين و صاحبان حقوق تعيين مي‌گردد .» همچنين وفق ماده واحده قانون نحوه تقويم ابنيه، املاك و اراضي مورد نياز شهرداريها مصوب ۱۳۷۰ / ۸ / ۲۸ « در كليه قوانين و مقرراتي كه شهرداريها مجاز به تملك ابنيه، املاك و اراضي قانوني مردم مي‌باشند، در صورت عدم توافق بين شهرداري و مالك، قيمت ابنيه، املاك و اراضي بايستي به قيمت روز تقويم پرداخت شود .» همچنين وفق ماده ۳۱ قانون مدني « هيچ مالي را از تصرف صاحب آن نمي‌توان بيرون كرد مگر به حكم قانون » لذا قوانين ومقررات امري آن اقتضاء دارد كه اولاً : با مالك توافق شود وعلاوه بر آن فحوا و روح حاكم بر قانون اقتضاء دارد رضايت مالك از طريق توافق جلب شود و در صورت عدم امكان و يا لجاجت و عدم تمكين به قانون ويا زياده خواهي شخص، از طريق غيرتوافقي وارجاع به هيأت كارشناسان كه در تباصر ماده واحده فوق، ضوابط آن مقرر شده تملك صورت پذيرد . شايان ذكر است همان گونه كه استحضار دارند عدم تامين توافقي حقوق مالكانه اشخاص و عدم التزام شهرداري به انجام تكاليف مزبور تالي فاسد داشته به گونه‌اي كه شهرداري مالكين را در وضعيتي قرار خواهد داد كه ملزم به پذيرش قيمت تعيين شده و مورد قبول شهرداري شوند و خود سبب استفاده نامناسب از اهرم‌هاي قانوني تملك غيرتوافقي در بادي امر خواهد شد كه ناعادلانه بوده و به جبران خسارات كامل نمي‌انجامد و خلاف اصل جبران كامل خسارت مي‌باشد . لذا اصل بر توافق با مالك و استثناء بر تملك غيرتوافقي و از طريق هيأت كارشناسان است و لذا ترتيب متخذه از سوي واضع شيوه‌نامه و حذف توافق با مالك در بادي تملك، خلاف قانون و حرمت حقوق مالكانه اشخاص و عموم مي‌باشد . آنچه در گام هفتم و خصوصاً در بند ۷ ـ ۱ از سوي شوراي اسلامي شهر، تحت عنوان طرح مجدد تملك در كارگروه املاك شهرداري پيرامون قيمت ارزيابي بر مبناي صرفه و صلاح شهرداري پيش‌بيني گرديده است، خلاف نص صريح قانون مي‌باشد و حتي شهرداري را ملتزم به قيمت هيأت كارشناسان هم ننموده است يعني شهرداري در مرحله اول طبق گام قبل، بدون توافق مي‌تواند تعيين قيمت را از هيأت كارشناسان تقاضا كند ودر مرحله بعد حتي به همان نظريه نيز پايبند و متعهد نماند و موضوع مجدداً در كارگروه املاك مطرح شود و اگر تملك با قيمت مورد ارزيابي كارشناسان به صرف و صلاح شهرداري نباشد، تملك در سال جاري منتفي شده و ضمن تعيين سال اولويت براي تملك و ثبت آن در سيستم پرونده تا زمان تعيين شده آتي براي تملك به صورت سيستمي بايگاني خواهد گرديد . طبق تبصره يك ماده واحده قانون نحوه تقويم ابنيه، املاك واراضي مورد نياز شهرداريها مصوب ۱۳۷۰ « قيمت روز توسط هيأت مركب از سه نفر كارشناس رسمي دادگستري و مورد وثوق كه يك نفر به انتخاب شهرداري و يك نفر به انتخاب مالك يا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفين مي‌باشد، تعيين خواهد شد . رأي اكثريت هيأت مزبور قطعي و لازم‌الاجراء است .» لذا بر بنياد ماده فوق رأي هيأت سه نفره كارشناسان در مرتبه اول قطعي است كه قضات عالم والا مقام نيك مستحضرند به معناي عدم پذيرش هرگونه اعتراض و خدشه نسبت به آن است و طرفين ملتزم به قبول و تمكين نسبت به مفاد آن و قيمت ارزيابي شده هستند . در مرتبه دوم لازم‌الاجرا است كه به مفهوم دارا بودن قدرت اجرايي بدون حكم محكمه و بدون لزوم اثبات و تصديق آن در ساير مراجع مي‌باشد . لازم به ذكر است كه با عنايت به اينكه وظايف و اختيارات شوراي اسلامي شهر در ماده ۷۱ قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران با اصلاحات بعدي تعيين گرديده ولكن هيچ‌گونه اختياري براي شوراهاي اسلامي شهر در خصوص تبيين ترتيب و شيوه تملك املاك واقع در طرح‌هاي عمومي و عمراني تعيين نگرديده است و شيوه‌نامه حاضر به مثابه آيين‌نامه‌اي است كه ضوابط و ترتيبات تملك املاك كه در اختيار قانونگذار بايد باشد را مقرر نموده است . با عنايت به اينكه تملك املاك اشخاص مستلزم ورود به قلمرو حقوق خصوصي و مالكيت آنها است كه با توجه به لزوم رعايت حرمت حقوق مالكانه اشخاص، هيچ شخصي جز قانونگذار صلاحيت ورود به اين قلمرو را نداشته و لذا وضع قواعد و مقررات مشتمل بر گامهاي متعددي كه ترتيب آنها خلاف قانون مي‌باشد، خارج از صلاحيت شوراي اسلامي شهر مي‌باشد . " متن بندهاي مورد شكايت به شرح زير است : الف ـ بند ۷ ـ ۱ از شيوه‌نامه تملك املاك توسط شهرداري شهر اراك به شماره ۹۸ / ۵۲۶ / ش ـ ۱۳۹۸ / ۳ / ۱۹ مصوب شوراي اسلامي شهر اراك : " ۱ـ۷ : تشخيص صرفه و صلاح شهرداري با توجه به قيمتي كه هيأت كارشناسي منتخب براي ملك موضوع تملك ارزيابي نموده است اعضاي كارگروه املاك شهرداري مجدداً انجام تملك را مورد بررسي قرار مي‌دهند و چنانچه تملك با قيمت مزبور را منافي صرفه و صلاح شهرداري تشخيص دهند، موضوع تملك، در سال جاري منتفي و ضمن تعيين سال اولويت براي تملك و ثبت آن در سيستم پرونده تا زمان تعيين شده آتي براي تملك به صورت سيستمي بايگاني خواهد گرديد . ضمناً چنانچه اعضاي كارگروه املاك تملك با قيمت كارشناسي فوق‌الذكر را مغاير با صرفه و صلاح شهرداري تشخيص ندهند، مطابق بندهاي بعدي عمل خواهد شد . " ب ـ گام ۹ از شيوه‌نامه تملك املاك توسط شهرداري شهر اراك به شماره ۹۸ / ۵۲۶ / ش ـ ۱۳۹۸ / ۳ / ۱۹ مصوب شوراي اسلامي شهر اراك : " گام ۹ : ادامه اقدامات تملك مطابق تصميم كارگروه املاك شهرداري : پس از موافقت نهايي كارگروه املاك و شهردار اراك با انجام تملك ملك مورد نظر بر اساس قيت كارشناسي هيأت منتخب ارزيابي به شرح بندهاي بالا و اخذ مجوزهاي لازم از شوراي اسلامي شهر و يا ساير مرجع قانوني مربوطه ( در صورت لزوم ) ، با توجه به نحوه تملك تعيين شده توسط كارگروه يكي از اقدامات ذيل صورت خواهد پذيرفت . " در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر اراك و سرپرستي شهرداري اين شهر، به موجب لوايح مشابه به شماره ۶۳۵۸۳ / ۹۹ـ ۱۳۹۹ / ۱۲ / ۲۷ و شماره ۹۹ / ۱۸۸۴ / ش ـ ۱۳۹۹ / ۱۲ / ۲۸ توضيح داده‌اند كه : " مصوبات مورد اعتراض صرفاً در راستاي نظم بخشيدن به فرايند تملك و اجراي مقررات قانوني حاكم بر تملك اراضي واملاك واقع در طرح‌هاي عمراني وضع گرديده و در تصويب مقررات موضوع شكايت همچنان كه در ادامه بدان پرداخته خواهد شد هيچ‌گونه تخطي از قوانين موضوعه صورت نگرفته است . به موجب تصريح مندرج در ماده ۲ لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت، ضرورت اجراي طرح بايد به تأييد و تصويب بالاترين مقام اجرايي دستگاه اجرايي برسد و مطابق نظريات مشورتي اداره حقوقي قوه قضاييه به شماره‌هاي ۷ / ۴۷۸۲ ـ ۱۳۸۳ / ۷ / ۲، ۷ / ۴۴۰ ـ ۱۳۸۹ / ۲ / ۱ و ۷ / ۴۴۷۳ ـ ۱۳۸۹ / ۷ / ۲۶ منظور قانونگذار از بالاترين مقام اجرايي دستگاه اجرايي، با توجه به طرز انشاء ماده ۱ و نيز قسمت اخير ماده ۲ لايحه قـانون نحوه خـريد و تملك اراضي و امـلاك براي اجـراي برنامه‌هاي عمومي، عمـراني و نظامي دولت مصوب۱۳۵۸ / ۱۱ / ۱۷ شوراي انقلاب در وزارتخانه‌ها، شخص وزير و در مؤسسات و سازمانهاي مستقل، رئيس سازمان يا مؤسسه و در شهرداريها شهردار مي‌باشد، بنابراين تشخيص ضرورت اجراي طرح با شهرداري بوده و بدين ترتيب خدشه‌اي بر مصوبه مورد شكايت وارد به نظر نمي‌رسد . با توجه به ملاك تبصره ۲ ماده ۳ لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت كه براي دستگاه اجرايي امكان انصراف از خريد و تملك پيش‌بيني نموده است، تغيير در اولويت بندي و موكول نمودن تملك به زمان مناسب ديگر به ويژه با در نظر گرفتن اينكه به موجب ماده ۲ لايحه قانوني ياد شده تشخيص ضرورت اجراي طرح با دستگاه اجرايي بوده مغاير با قوانين موضوعه يا خارج از حدود اختيارات به نظر نمي‌رسد . در هيچ يك از قوانين و مقررات امكان الزام دستگاه اجرايي به اجراي طرح عمراني و تملك بدون در نظر گرفتن مقتضيات امر و اولويتهاي در نظر گرفته شده و تامين اعتبار لازم پيش‌بيني نشده و مادام كه ملك از سوي شهرداري تصرف نشده و استيلا بر ملك صورت نگرفته باشد، الزام به خريد و پرداخت بهاي آن نيز فاقد وجاهت شرعي و قانوني مي‌باشد . در اجراي طرح‌هاي عمراني و تملكات همه جوانب امر بايد سنجيده شود و با توجه به سياق عبارات مندرج در لايحه قانوني نحوه خريد و تملك اراضي و املاك براي اجراي برنامه‌هاي عمومي، عمراني و نظامي دولت، در اجراي طرح‌هاي عمراني تمامي اولويتها با تشخيص بالاتري مقام اجرايي دستگاه اجرايي بايد رعايت و پس از تامين اعتبار و رعايت ساير تشريفات ممكن است نسبت به تملك اقدام گردد و تنها در موارد فوري مطابق ماده ۹ لايحه قانوني ياد شده به دستگاه اجرايي مربوطه اجازه داده شده قبل از انجام معامله قطعي و با هماهنگي با دادستاني نسبت به تصرف و اجراي طرح اقدام گردد و در هر حال مقررات فوق نشانگر آن است تشخيص ضرورت اجراي طرح و تعيين اولويت در تملك با دستگاه اجرايي مربوطه مي‌باشد . همچنان كه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نيز به موجب رأي وحدت رويه شماره ۳۹۴ـ ۱۳۷۸ / ۲ / ۱ تملك اراضي و املاك اشخاص توسط واحدهاي دولتي و شهرداريها را منوط به فوريت نياز و فعليت اجراي طرحهاي مصوب دانسته است و تشخيص فوريت و ضرورت نيز با بالاترين مقام اجرايي و در مانحن فيه شهردار مي‌باشد . مطابق بندهاي ۳ و ۲۳ ماده ۸۰ قانون اصلاح موادي از قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، نظارت بر حسن اجراي طرح‌هاي مصوب در امور شهرداري و همچنين نظارت بر اجراي طرح‌هاي مربوط به ايجاد و توسعه معابر، خيابانها، ميادين و فضاهاي سبز شهري از زمره وظايف شوراي اسلامي شهر بوده و بدين ترتيب ادعاي خروج از حدود اختيارات قانوني نيز مردود به نظر مي‌رسد، اكنون با عنايت به مجموع مراتب ياد شده استدعاي صدور رأي مبني بر رد شكايت مطروحه را مي‌نمايد . " پرونده در اجراي ماده ۸۴ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ به هيأت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع شد و اين هيأت به موجب دادنامه شماره ۹۱۸ ـ ۱۴۰۰ / ۸ / ۸، بندهاي ۶ ـ ۱ و ۹ ـ ۴ از شيوه‌نامه تملك املاك توسط شهرداري شهر اراك به شماره ۹۸ / ۵۲۶ / ش ـ ۱۳۹۸ / ۳ / ۱۹ مصوب شوراي اسلامي شهر اراك را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد . رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس ديوان عدالت اداري و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت . رسيدگي به بند ۷ ـ ۱ و گام ۹ از شيوه‌نامه تملك املاك توسط شهرداري شهر اراك به شماره ۹۸ / ۵۲۶ / ش ـ ۱۳۹۸ / ۳ / ۱۹ مصوب شوراي اسلامي شهر اراك در دستوركار هيأت عمومي قرار گرفت . هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ ۱۴۰۰ / ۹ / ۲۳ با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي براساس ماده واحده ‌قانون نحوه تقويم ابنيه، املاك و اراضي مورد نياز شهرداريها مصوب سال ۱۳۷۰ : « در كلّيه قوانين و مقرراتي كه شهرداريها مجاز به تملك ابنيه، املاك و اراضي قانوني مردم مي‌‌باشند، در صورت عدم توافق بين‌ شهرداري و مالك، قيمت ابنيه، املاك و اراضي بايستي به قيمت روز تقويم و پرداخت شود » و به موجب تبصره ۱ همين ماده واحده : « قيمت روز توسط هيأتي مركب از سه نفر كارشناس رسمي دادگستري و مورد وثوق كه يك نفر به انتخاب شهرداري و يك نفر به انتخاب‌ مالك يا صاحب حق و نفر سوم به انتخاب طرفين مي‌باشد تعيين خواهد شد . رأي اكثريت هيأت مزبور قطعي و لازم‌الاجرا است .» بنا به مراتب فوق، بند ۱ـ۷ و گام ۹ از شيوه‌نامه تملك املاك توسط شهرداري اراك ( موضوع نامه شماره ۹۸ / ۵۲۶ / ش ـ ۱۳۹۸ / ۳ / ۱۹ رئيس شوراي اسلامي كلانشهر اراك ) كه متضمن عدم پذيرش نظريه هيأت سه نفره كارشناسان رسمي دادگستري است، مغاير با موازين قانوني مذكور بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و مواد ۱۳ و ۸۸ قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال ۱۳۹۲ از تاريخ تصويب ابطال مي‌شود . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري