راي شماره 2548970 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور

شماره0207517 - 1404/10/14 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390002548970مورخ 1404/10/2 مبني بر: بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور كه در رابطه با تعيين حق جلسه اعضاي كميسيون هاي قانوني شهرداري ها صادر شده است بدليل خروج از حدود اختيارات از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/10/2 شماره دادنامه : 140431390002548970 شماره پرونده : 0207517 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : آقاي سيد منصور آهوئي طرف شكايت: سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور گردش كار : شاكي به موجب دادخواستي ابطال بخشنامه شماره 44962 مورخ1402/8/24 سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "چنانچه مستحضريد بودجه سالانه شهرداري ها در پايان هر سال تهيه و پس از تصويب در شوراي اسلامي شهر براي اجرا در سال بعد ملاك عمل قرار مي گيرد. لذا در صورت عدم توقف اجراي اين مصوبه غير قانوني مفاد آن ملاك و مبناي تهيه و تنظيم بودجه شهرداري ها در سطح كشور قرار گرفته و در صورت نقض اين بخشنامه امكان پرداخت ‍ حق الجلسه اعضاي كميسيون هاي شهرداري خارج از مفاد بخشنامه وجود ندارد؛ از طرفي چون آثار ابطال مصوبات هيئت عمومي ديوان عدالت اداري رو به آينده است و مشمول گذشته نمي شود لذا حق و حقوق اعضاي كميسيون هايي كه در اين مدت بيش از 20 ساعت در جلسات كميسيون به صورت ماهانه حضور يافته اند تضييع مي گردد. ضمن آن كه بيم آن مي رود كه به لحاظ صدور اين بخشنامه شهرداري ها و اعضاي كميسيون از تشكيل و حضور در جلسات كميسيون بيش از 20 ساعت در ماه خودداري نموده كه نتيجه آن تضييع حقوق عمومي و تأخير در انجام امور شهرداري و شهروندان است كه موجبات ورود خسارات غير قابل جبراني را به بيت المال و شهروندان دارد. چنانچه در بند 1 بخشنامه نيز اشاره شده است، كاركنان دولت ونهادهاي عمومي در صورتي كه مشمول قوانين استخدام كشوري و نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت باشند، وفق تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام كشوري و آيين نامه اجرايي آن موضوع ‍ تصويب نامه شماره 92211/ ت 34869 ه ـ مورخ 1385/8/6 هيئت وزيران، مشمول حق الجلسه بابت هر جلسه 2 ساعته حداكثر به ميزان يك بيستم حقوق و ‍ فوق العاده شغل مستخدم خواهند بود، لذا تعيين و تعريف سقف پرداختي مجددي خارج از حدود تعيين شده در تبصره 2 ماده 43 قانون استخدام كشوري و ‍ آيين نامه اجرايي آن بر خلاف قوانين موضوعه و حدود اختيارات و وظايف سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور است. مبالغ اعلامي از سوي سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور بر اساس جمعيت شهر است. حال آن كه ميزان حق الزحمه مي بايست متناسب و متناظر با خدمات ارائه شده و بر مبناي سطح دانش تخصّص و ميزان خدمات ارائه شده باشد، در ما نحن فيه تفاوتي بين مسئوليت اعضاي كميسيون هاي هم عرض درشهرهاي مختلف كشور با جمعيت متفاوت وجود ندارد، زيرا ماهيّت پرونده ها در تمام كميسيون هاي مشابه يكسان است و اگر مدّ نظر سازمان شهرداري ها حجم و تعداد پرونده ها در شهرهاي با جمعيت بالاتر باشد، بايد پاسخ داد كه به ازاي آن تعداد شعب كميسيون و همچنين تعداد ساعات حضور اعضا در جلسات بيشتر مي گردد و چون مبناي پرداخت حق الجلسه اعضاي كميسيونها ساعات حضور در جلسه است اين اختلاف مرتفع مي گردد. تعيين حداكثر ساعات تشكيل جلسه براي كميسيون هاي قانوني نه تنها اقدامي خارج از حدود صلاحيت و اختيارات سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور است، بلكه در بسياري از موارد غير قانوني موجب تضييع حقوق عمومي شهروندان است. برابر ماده 7 بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/7/17 وزير كشور مرجع تهيه و ابلاغ بخشنامه هاي آتي در صورت لزوم معاون عمراني و توسعه امور شهري و روستايي وزارت كشور تعيين شده است كه از نظر شخصيت حقوقي متفاوت و متباين با معاون وزير و رئيس سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور است. سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور صرفاً براي كميسيون ماده صد آن هم در حد 20 درصد مجوز افزايش حق الزحمه نسبت به مبالغ اعلامي را به دليل لزوم دقت نظر و بازيد احتمالي داده است. لذا آنچه كه مي تواند وجه تمايز بين ميزان حق الزحمه از نظر قانوني باشد ميزان تخصّص، سابقه و خدماتي است كه در قالب ساعت حضور در جلسه توسط عضو كميسيون ارايه مي شود كه در تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام كشوري و آيين نامه اجرايي آن به خوبي بدان اشاره شده است. لذا تعيين حق الجلسه بر اساس جمعيت شهر و همچنين سقف ساعات تشكيل جلسات امري غير قانوني و خارج از حدود صلاحيت و اختيار سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور مي باشد. از اين رو نقض بخشنامه معترضّ عنه و تسري اثر ابطال مصوبه مذكور (مستند به ماده 13) به تاريخ تصويب آن مورد استدعا است." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور استانداران محترم سراسر كشور موضوع: اصلاح بخشنامه ‍ حق الجلسات اعضاي كميسيون هاي قانوني شهرداري ها با سلام و احترام؛ پيرو بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/07/17 وزارت كشور با موضوع تعيين ميزان و نحوه پرداخت ‍ حق الجلسات اعضاي كميسيون هاي قانوني شهرداري ها و با بهره گيري از ظرفيت ماده (7) بخشنامه مذكور، موارد ذيل براي ابلاغ به شهرداري هاي متبوع و نظارت بر حُسن اجرا اعلام مي گردد: 1ـ كاركنان شهرداري كه عضو قانوني كميسيون ها، كميته ها و شوراها هستند، در صورتي كه مشمول قوانين استخدام كشوري و نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت باشند، وفق تبصره (2) ماده (43) قانون استخدام كشوري و آيين نامه اجرايي آن موضوع ‍ تصويب نامه شماره 92211/ ت 34869 هـ ـ مورخ 1385/8/6 هيئت وزيران، مشمول حق الجلسه بابت هر جلسه 2 ساعته حداكثر به ميزان يك بيستم حقوق و ‍ فوق العاده شغل مستخدم خواهند بود. 2ـ وفق ماده 49 قانون كار (مصّوب 1369/08/29) «كميته طرح طبقه بندي مشاغل» به فهرست كميسيون ها، كميته ها، شوراها و هيئت هاي قانوني مرتبط با شهرداري ها موضوع پيوست بخشنامه صدرالاشاره اضافه مي گردد. 3ـ جدول مندرج در ماده 4 بخشنامه صدرالاشاره به شرح ذيل اصلاح مي گردد: رديف ـ شهر ـ حداكثر حق الجلسه (هر ساعت ـ ريال) 1 ـ تا پنجاه هزار نفر جمعيت 1/500/000 ريال. 2 ـ از پنجاه هزار نفر تا دويست هزار نفر جمعيت 2/000/000 ريال. 3 ـ از دويست هزار نفر تا يك ميليون نفر جمعيت 2/500/000 ريال. 4 ـ بيش از يك ميليون نفر (كلانشهرها) 3/000/000 ريال. 5 ـ كلان شهر تهران 3/500/000 ريال. حداكثر ساعات جلسه در يك ماه - (بيست ساعت) 4ـ با توجه به حجم زياد پرونده هاي مربوط به كميسيون ماده (100) و ضرورت دقت نظر در صدور رأي و بازديدهاي احتمالي اعضاي كميسيون از املاك داراي تخلّف ساختماني، مبالغ مندرج در جدول فوق حداكثر تا بيست درصد، صرفاً براي اعضاي قانوني كميسيون ماده (100) قابل افزايش است. 5 ـ مبالغ مندرج در جدول بند (3): هر سال مطابق مصوبات هيئت وزيران و به ميزان درصد افزايش ضريب ساليانه حقوق كاركنان دولت، افزايش خواهد داشت. ـ رئيس سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور" در پاسخ به شكايت مذكور، مدير كل دفتر حقوقي و امور قراردادها سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور به موجب لايحه شماره 67484 مورخ 1402/12/13 توضيحاتي داده كه خلاصه آن به قرار زير است: "1ـ درخواست سازمان بازرسي كل كشور از وزارت كشور مبني بر تهيه بخشنامه اي براي احصاء كميته ها، شوراها و كميسيون هاي قانوني، و جلوگيري از تشكيل كميته هاي غير قانوني از جمله «كميته توافقات»، «كميته زيباسازي»، «كميته حل و فصل» و نظاير آن منجر به تهيه بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/07/17 و دستورالعمل معترضٌ عنه و ابلاغ بخشنامه توسط وزير كشور گرديد. 2ـ سازمان بازرسي كل كشور و ديوان محاسبات به دفعات به وزارت كشور (سازمان شهرداري ها و دهياري ها) الزام كرده اند كه به منظور ايجاد وحدت رويه در شهرداري هاي سراسر كشور و در جهت اجراي صحيح قوانين و مقرّرات جاري، و به دليل وجود خلاء قانوني براي تعيين حق الجلسه اعضاي كميسيون ها (به غير از مستخدمين شهرداري) پس از تدوين سازوكار مناسب، موضوع پرداخت حق الجلسه به اعضاي كميسيون هاي قانوني مندرج در قانون شهرداري ها را به استانداري هاي سراسر كشور ابلاغ نمايد تا زمينه بروز هرگونه سوء جريان در شهرداري ها فراهم نگردد. 3ـ دستورالعمل معترضٌ عنه پس از تصويب در تاريخ 1402/08/24 به استانداري ها و شهرداري ها ابلاغ شده و اكنون مدتي است كه در حال اجرا مي باشد. 4ـ پرونده هاي مطروحه در كميسيون هاي كلان شهرها (كه داراي جمعيت بيشتري نسبت به ساير شهرها هستند) به مراتب مشكل تر و پيچيده تر از پرونده هاي ساير شهرها مي باشد. لذا انتخاب شاخص جمعيت شهرها براي تعيين مبلغ ‍ حق الجلسات، به دليل پيچيدگي و تنّوع پرونده ها در شهرهاي با جمعيت بيشتر بوده است. 5 ـ سازمان شهرداري ها و دهيارهاي كشور (به عنوان يكي از سازمان هاي وابسته به وزارت كشور) مستند به ماده 1 اساسنامه خود موظّف مي باشد نسبت به اجراي وظايفي كه قانوناً به عهده وزارت كشور گذاشته شده است اقدام كند؛ لذا بر اساس تفكيك ساختار سازماني حوزه معاونت امور عمراني وزارت كشور كلّيه موضوعات و امور مربوط به شهرداري ها به اين سازمان واگذار شده و بخشنامه مورد اعتراض نيز با امضاي رياست سازمان ابلاغ گرديده است. 6 ـ تعداد و پيچيدگي هاي پرونده هاي كميسيون ماده صد در شهرداري ها عموماً بيشتر از ساير پرونده هاي كميسيون هاي ديگر مي باشد به همين دليل افزايش 20 درصد ‍ حق الجلسه براي اين كميسيون ملحوظ شده است. 7ـ وفق دادنامه شماره 9610090905800025 مورخ 1396/01/15 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، شوراهاي اسلامي شهرها صلاحيت وضع قاعده در زمينه پرداخت حق الزحمه به اعضاي كميسيون هاي قانوني نظير كميسيون هاي ماده 77 و 100 قانون شهرداري را ندارند. به همين دليل براي جلوگيري از سوء استفاده از خلاء قانوني موجود و پرداخت هاي نامتعارف، تهيه و تصويب اين دستورالعمل ضرورت داشته و ابطال آن منجر به بروز سوء جريان در شهرداري ها خواهد شد و پاسخ گويي در خصوص تبعات آن به نهادهاي نظارتي از عهده اين سازمان خارج خواهد بود. علي اي حال با امعان نظر به مراتب فوق تقاضاي رد شكايت از آن مرجع به طرفيت اين سازمان مورد استدعا است. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/10/2 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي اولاً اقدام سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور در اصلاح بخشنامه شماره 128225 مورخ 1397/7/17 وزير كشور خارج از حدود اختيار اين سازمان بوده و مستند اعلامي براي انجام اين اقدام نيز موجد صلاحيتي در اين خصوص نيست. ثانياً براساس دادنامه شماره 9809970905811053 مورخ 1398/6/5 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري اعلام شده است كه برمبناي تبصره 2 ماده 43 قانون استخدام كشوري مصوب سال 1345 با اصلاحات بعدي پرداخت حق حضور در جلسه كارمندان در غير ساعات اداري مرتبط با شغل آنها طبق آيين نامه اي كه به پيشنهاد سازمان اداري و استخدامي به تصويب هيئت وزيران خواهد رسيد، تعيين مي شود و سازمان شهرداري ها و دهياري هاي كشور صلاحيتي در اين خصوص ندارد. با توجه به مراتب فوق، بخشنامه شماره 44962 مورخ 1402/8/24 سازمان شهرداريها و دهياريهاي كشور كه در رابطه با تعيين حق جلسه اعضاي كميسيون هاي قانوني شهرداريها صادر شده، خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ صدور ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي