رأي شماره 3006936 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال تبصره يك و بند 3 ذيل آن از آيين نامه اجرايي تعيين سهم سرانه هاي شهرداري حاصل از اجراي ماده 101 قانون شهرداري به شماره 261401/1/08 مورخ 1401/11/24 شهرداري گرگان

شماره 0300985 – 1404/12/05 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390003006936 مورخ 1404/11/21 مبني بر: تبصره 1 و بند 3 ذيل آن از آيين نامه اجرايي تعيين سهم سرانه هاي شهرداري حاصل از اجراي ماده 101 شهرداري به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 مصوب شوراي اسلامي شهر گرگان به استثناء رديف هاي 1، 2، 3 صدر مقرره مذكور به دليل خلاف قانون بودن و خروج از حدود اختيار ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/11/21 شماره دادنامه: 140431390003006936 شماره پرونده: 0300985 مرجع رسيدگي: هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: خانم فاطمه هاشم تبار طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر گرگان ـ شهرداري گرگان موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره يك و بند 3 ذيل آن از آيين نامه اجرايي تعيين سهم سرانه هاي شهرداري حاصل از اجراي ماده 101 قانون شهرداري به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 شهرداري گرگان گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال آيين نامه اجرايي تعيين سهم سرانه هاي شهرداري حاصل از اجراي ماده 101 قانون شهرداري به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 شهرداري گرگان را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "بنده مالك قطعه زميني واقع در گرگان هستم كه مستند مالكيتي آن صدور دادنامه شماره 9909970059200093 مورخ 1399/02/07 از شعبه 11 دادگاه عمومي حقوقي گرگان مبني بر حكم به اثبات وقوع بيع و اثبات مالكيت نسبت به يك قطعه زمين به مساحت 150 مترمربع مي باشد. در سال 1402 با درخواست صدور پروانه ساختماني به شهرداري منطقه 2 گرگان مراجعه نموده كه پس از طي كردن مراحل اداري مربوطه و اخذ استعلام هاي لازم، پرونده جهت اِعمال ماده 101 قانون شهرداري به واحد املاك منطقه 2 شهرداري گرگان ارجاع و پس از مكاتبه با كارشناس رسمي دادگستري، تقويم و ارزيابي عرصه ملك صورت گرفت. پس از آن پرونده به واحد درآمدهاي عمومي منطقه 2 شهرداري گرگان ارجاع شد و در آنجا بعد از محاسبه مبالغ عوارض و بهاي خدمات و ...، فيش بدهي ها صادر گرديده و با اصرار مديريت منطقه 2 شهرداري گرگان، بنده در كمال ناآگاهي از قوانين، تمام مبالغ را در تاريخ 1402/12/28 به صورت نقدي پرداخت نمودم. حال اين كه با آگاهي از قوانين متوجه شدم شهرداري گرگان مبلغ 999/250/000 ريال به عنوان تعيين سهم سرانه شهرداري از اجراي ماده 101 [قانون شهرداري] را در سير اداري نادرست و برخلاف قوانين مصوّب كشور ايران دريافت نموده است. با استناد به قانون اصلاحي ماده 101 قانون شهرداري ها (مصوّب 1390/01/28 مجلس شوراي اسلامي)، آراي شماره 9510090905801313 مورخ 1395/12/10 ، 9709970905810367 الي 9709970905810381 مورخ 1397/03/08 و 9709970905811647 مورخ 1397/07/24 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري و نظريه مشورتي شماره 1786/99/7 مورخ 1400/04/13 اداره كل حقوقي قوه قضائيه، شهرداري گرگان به دلايل ذيل دچار تخلّف شده است: 1 ـ درخواست اينجانب تفكيك يا افراز ملك نبوده است، بلكه با درخواست صدور پروانه ساختماني به شهرداري گرگان مراجعه نموده ام كه شهرداري به آن توجه نكرده است. 2 ـ لازمه تفكيك و افراز ملك، داشتن سند شش دانگ و يا مشاعي و مراجعه به اداره ثبت اسناد و حسب مورد دادگاه ها و ثبت درخواست تفكيك و يا افراز مي باشد كه اين موضوع هم مورد توجه قرار نگرفته است. 3 ـ مطابق مستندات اشاره شده، قانونگذار دريافت سهم سرانه شهرداري از قطعات كمتر از 500 مترمربع را منع كرده و خلاف قانون دانسته است كه مهم ترين تخلّف شهرداري در اين قسمت رقم مي خورد. به همين منظور تقاضاي رسيدگي و صدور رأي مقتضي (ابطال آيين نامه تعيين سهم سرانه شهرداري حاصل از اجراي ماده101 قانون شهرداري براي سال 1402 و بعد از آن كه به تصويب شوراي اسلامي شهر گرگان رسيده است و محكوميت شهرداري گرگان در انجام روند اداري نادرست بابت اِعمال ماده 101 قانون شهرداري ها و الزام اين اداره به سِير مراحل اداري مربوطه بر اساس قوانين جاري كشور) را دارم." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيئت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاكي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه اي كه به شماره 1944952 مورخ 1403/05/24 ثبت دفتر انديكاتور هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شده توضيح داده است كه: "مقرره مورد شكايت، صراحتاً ابطال صفحه 60 دفترچه تعرفه عوارض و بهاي خدمات شهري سال 1402 شهر گرگان با عنوان آيين نامه اجرايي تعيين سهم سرانه هاي شهرداري حاصل از اجراي ماده 101 قانون شهرداري كه تحت شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 به تصويب شوراي اسلامي شهر گرگان رسيده و محكوميت شهرداري گرگان به اصلاح روند اجراي قانون اصلاحي ماده 101 شهرداري مصوّب 1390/1/28 مجلس شوراي اسلامي مي باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "مصوبه شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 آيين نامه اجرايي تعيين سرانه هاي شهرداري حاصل از اجراي ماده 101 قانون شهرداري كلّيه مالكين اعم از حقيقي و حقوقي كه متقاضي تفكيك عرصه و اعمال ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري را دارند مشمول پرداخت سهم سرانه شهرداري ناشي از تفكيك به شرح ذيل مي گردند: ...................... تبصره يك: با عنايت به رأي شماره 1647 [9709970905811647] ـ 1397/07/24 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري و همچنين نظريه شماره 1786/99/7 مورخ 1400/04/163 اداره كل حقوقي قوه قضائيه مبني بر دريافت حقوق قانون شهرداري ناشي از مازاد 101 اصلاحي مصوّب 1390/01/28 قانون شهرداري براي كلّيه اراضي كه نسبت به تفكيك غيرمصوّب فوق قبل از تصويب تا قانون يادشده اقدام نموده باشند، صرفاً مشمول واگذاري شوارع به صورت رايگان و براي كلّيه اراضي بعد از تصويب قانون فوق الذكر نسبت به تفكيك غيرمصوّب عرصه بدون پرداخت حق و حقوق قانوني شهرداري اقدام نموده باشند اراضي تا 500 مترمربع معادل 10 درصد و اراضي بيش از 500 مترمربع معادل بندهاي 1 الي 3 آيين نامه مشمول پرداخت حق السهم شهرداري ناشي از تفكيك مي گردند. تبصره در شرايط ذيل مشمول پرداخت حق السهم نمي گردند: 1 ـ املاك داراي نقشه تفكيكي مصوّب. 2 ـ املاك داراي پروانه ساختماني يا گواهي عدم خلاف. 3 ـ املاك داراي بناي احداثي قبل از سال 1366. 4 ـاملاكي كه در سنوات گذشته مشمول پرداخت عوارض ماده 101 (آيين نامه اجراي تعيين سهم سرانه شهرداري) گرديده اند. 5 ـاملاكي كه مشمول پرداخت عوارض ماده 101 (آيين نامه اجراي تعيين سهم سرانه شهرداري) گرديده اند. ـشهردار گرگان ـ رئيس شوراي اسلامي شهر گرگان" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر گرگان و شهرداري گرگان به موجب لوايح شماره 1847/1/1403 مورخ 1403/07/18 و 1403220655994764 مورخ 1403/07/16 توضيحاتي داده اند كه خلاصه آنها اجمالاً به قرار زير است: "به استناد ماده 22 قانون ثبت، دولت فقط كسي را مالك مي شناسد كه نام او در دفتر املاك به ثبت رسيده باشد و بر اساس ماده 46 و 47 قانون مذكور كلّيه عقود و معاملات راجع به عين و منافع اموال غيرمنقول بايد در دفتر املاك به ثبت برسد و در ادامه ماده 48 همين قانون نيز سندي كه مطابق مواد فوق بايد به ثبت رسيده باشد و به ثبت نرسد، در هيچ يك از ادارات و محاكم پذيرفته نخواهد شد كه در اين خصوص آراء متعدّدي از هيئت عمومي ديوان عدالت اداري صادر شده است. از جمله رأي وحدت رويه شماره 166 مورخ 1375/05/28 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري كه به صراحت اعلام داشته پذيرش اسناد عادي نقل و انتقال اراضي، مادام كه به تنفيذ و تأييد مراجع صلاحيت دار به شرح مندرج در ماده 48 قانون ثبت نرسيده باشد، جواز قانوني ندارد. بنابراين با توجه به اين كه دليل مالكيت شاكي رأي اثبات وقوع عقد بيع بوده كه به دليل نسبي بودن اين رأي فقط جواز قانوني نسبت به طرفين معامله داشته و قابليت استناد براي اشخاص ثالث نداشته است به همين اساس دعوي مطروحه داراي ايراد و قابل رد مي باشد. به استناد ماده 101 قانون شهرداري مصوّب 1390/01/28 «اداره ثبت اسناد و املاك و حسب مورد دادگاه ها موظّفند در موقع دريافت تقاضاي تفكيك يا افراز اراضي واقع در محدوده شهر و يا حريم شهرها، از سوي مالكين، عمل تفكيك يا افراز را براساس نقشه اي انجام دهند كه قبلاً به تأييد شهرداري مربوط رسيده باشد» و در ادامه در تبصره يك آن رعايت حد نصاب تفكيك با رعايت طرح هاي جامع و يا تفصيلي را از طرف شهرداري الزامي دانسته؛ بنابراين مقنّن مالكين را مكلّف نموده است كه عمل تفكيك را با مجوّز شهرداري انجام دهند. در تباصر ديگر ماده 101 قانون شهرداري مقنّن تكليف ديگري را براي مالك و شهرداري تصويب نموده است و رعايت آن را الزامي دانسته؛ از جمله تبصره 3 و 4 آن كه شهرداري براي تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي تا سقف 25 درصد و 25 درصد نيز براي تأمين اراضي مورد نياز جهت شوارع و معابر عمومي شهر در اثر تفكيك و افراز اين اراضي مطابق با طرح هاي جامع و تفصيلي باتوجه به ارزش افزوده ايجاد شده از كل تفكيك براي باقي مانده اراضي دريافت مي نمايند و در تبصره 5 همين قانون هرگونه تخلّف از موضوع اين قانون را جُرم تلقّي و متخلّفين را مطابق قانون مجازات اسلامي و قانون تخلّفات اداري تحت پيگرد قانوني قرار داده است. بنابراين قانونگذار مالك را مكلّف نموده كه قدرالسهم شهرداري را در زمان تفكيك اعم از شوارع و معابر و همچنين سرانه هاي عمومي به شهرداري واگذار نمايد. با توجه به تبصره 3 ماده 101 قانون شهرداري بعضي از قوانين جهت تسهيل در صدور سند مالكيت توسط مقنّن وضع شده كه عملاً با ماده 101 قانون شهرداري در تضاد است. از جمله قانون تعيين تكليف اراضي فاقد سند رسمي كه در اين قانون اداره ثبت بدون هيچ استعلامي از شهرداري و بدون توجه به حد نصاب تفكيك نوع كاربري و اين كه آيا سهم سرانه هاي عمومي و شبكه معابر و عرض گذر رعايت شده است، اقدام به صدور سند مالكيت مي نمايد و يا اين كه دادگاه ها بعضاً آراء اثبات مالكيت و يا اثبات وقوع عقد بيع بدون توجه به مراتب فوق صادر مي نمايند كه شهرداري را با مشكل مواجه مي نمايد. در اين راستا بعد از تصويب ماده 101 اصلاحي سال 1390 اراضي كه به صورت غيرمُجاز بدون رعايت ماده 101 قانون شهرداري تفكيك و سرانه هاي عمومي و شبكه معابر را به شهرداري واگذار ننموده اند، شهرداري مستند به رأي شماره 9709970905811647 مورخ 1397/07/22 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري خصوصاً بند 2 آن كه راجع به تفكيك غيرمجاز اعلام داشته «با توجه به اين كه ماده 101 قانون شهرداري در زمان حاكميت خود و ماده 101 اصلاحي از سال 1390 قدرت اجرايي داشته تمامي شهروندان در هنگام تفكيك بايد موارد مذكور را رعايت نمايند و كساني كه بدون مجوز قانوني زمين خود را تفكيك و حق السهم شهرداري را طبق ماده مذكور پرداخت نكرده باشند براي قبل از سال 1390 فقط شوارع و براي بعد از آن حق السهم شهرداري در شوارع و سرانه هاي خدماتي را پرداخت نمايند» و مستند به همين رأي دريافت سرانه از تفكيك غيرمجاز را با شروط اعلام شده هيئت عمومي قانوني دانسته به همين دليل شهرداري به منظور وصول حقوق شهرداري ناشي از تفكيك با رعايت رأي مذكور صادره از هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، آيين نامه اجراي تعيين سهم سرانه هاي شهرداري حاصل از ماده 101 قانون شهرداري را در اجراي بند 9 و 16 ماده 76 قانون تشكيلات ، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران، به شوراي اسلامي شهر ارسال و پس از تصويب شوراي اسلامي و تأييد كميته تطبيق با رعايت مواعد قانوني به موقع اجرا نهاده است. پر واضح است عمل تصويب اين آيين نامه كاملاً در راستاي قانون و هيچ تخلّف و يا تخطّي از قانون صورت نپذيرفته است و با توجه به اين كه رأي اثبات وقوع عقد بيع شاكي در سال 1399 صادر شده است و مستند به بند 2 رأي 9709970905811647 مورخ 1397/07/24 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري دليل مالكيت آن مربوط به بعد از سال 1390 بوده شهرداري براساس آيين نامه اجرايي، به دليل اين كه عمل تفكيك بدون توجه به رعايت ماده 101 قانون شهرداري و بدون مجوّز بوده نسبت به اخذ مبلغ مورد اعتراض اقدام نموده است. بنابراين اقدام شهرداري در راستاي قانون بوده و هيچ تخلّف و يا تخطّي از قانون صورت نپذيرفته است. لازم به ذكر است شهرداري در زمان محاسبه عوارض صدور پروانه ساختماني بايد كلّيه بدهي هايي كه ملك از جمله عوارض نوسازي و جرائم را مستند به ماده 18 دستورالعمل اجرايي موضوع تبصره يك ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها را تعيين تكليف نمايند، پس بنابراين صدور پروانه منوط به تسويه حساب كامل ملك مي باشد. شاكي اعلام داشته لازمه تفكيك و افراز، داشتن سند مالكيت مي باشد و با توجه به اين كه درخواست شاكي صدور پروانه بوده كه مستند به رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري كه درخصوص ابطال مصوبه شوراي عالي اداري راجع به صدور پروانه براي ملك هاي فاقد سند بوده كه در اين رأي شرط صدور پروانه را تأييد مبايعه نامه عادي در مراجع صلاحيت دار را اعلام داشته و با عنايت به رأي اثبات وقوع عقد بيع و شرح بند يك از بخش سوم همين لايحه در زمان صدور پروانه نيز به دليل تفكيك غير مُجاز قابل اخذ مي باشد. همچنين شاكي اعلام داشته كه قانونگذار دريافت سهم سرانه را از قطعات زير 500 متر منع نموده است. در حالي كه اولاً موضوع تبصره 3 ماده 101 راجع به درخواست تفكيك بوده و آن هم قيد 500 متر را از اين باب آمده است كه قطعات زير 500 متر به دليل اين كه عمل تفكيك زير حدنصاب خواهد شد آن را منع نموده است. ثانياً قطعه شاكي به صورت غيرمُجاز از قطعه بزرگتري جدا شده است و اگر مالك با مدارك مالكيت اوليه به شهرداري جهت تفكيك مراجعه مي نمود، قطعاً بالاي 500 متر بوده و مالكين قطعات بزرگ به منظور فرار از پرداخت و يا واگذاري حقوق شهرداري علي رغم وجود سند مالكيت، ملك خود را به صورت غيرمُجاز تفكيك و به صورت عادي و بدون سند به اشخاص واگذار مي نمايند و با اين كه از طريق قانون تعيين تكليف براي قطعات كوچكتر سند مالكيت اخذ مي نمايند، اين اقدام صرفاً جهت فرار از پرداخت حقوق شهرداري بوده كه شاكي نيز دقيقاً به همين موضوع اشاره داشته است. بنابراين با توجه به تفكيك غيرمُجاز شاكي درخواست شهرداري در راستاي قانون مي باشد . لذا با توجه به مراتب فوق و با عنايت به اين كه مصوبه شوراي اسلامي شهر در راستاي قانون بوده درخواست رد شكايت و تأييد آيين نامه مورد استدعا است ." در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده به هيئت تخصّصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع و هيئت مذكور به موجب دادنامه شماره 140431390002596153 مورخ 1404/10/08 ، آيين نامه اجرايي تعيين سهم سرانه هاي شهرداري حاصل از اجراي ماده 101 قانون شهرداري به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 شهرداري گرگان به استثناء تبصره يك و بند 3 ذيل آن، را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مزبور به دليل عدم اعتراض از سوي رئيس و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت. رسيدگي به تبصره يك و بند 3 ذيل آن از آيين نامه اجرايي تعين سهم سرانه هاي شهرداري حاصل از اجراي ماده 101 قانون شهرداري به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 شهرداري گرگان در دستوركار جلسه هيئت عمومي قرار گرفت. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/11/21 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي اولاً براساس ماده 4 قانون مدني اثر قانون نسبت به آتيه است و قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد مگر اين كه در خود قانون مقرّرات خاصي نسبت به اين موضوع اتّخاذ شده باشد و برمبناي آراء هيئت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله دادنامه شماره 140231390002525030 مورخ 1402/09/28 مقرّراتي كه مفاد آنها به گذشته تسرّي يافته خلاف قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و ابطال شده است. ثانياً براساس ماده 101 قانون شهرداري و تبصره هاي آن نحوه تفكيك و افراز اراضي از سوي شهرداري و حقوق شهرداري تحت عنوان قدرالسهم بابت تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي مطابق طرح جامع و تفصيلي مشخص شده و براساس آراء هيئت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله رأي شماره 9610090905800315 مورخ 1396/04/13 اين هيئت وضع عوارض براي تفكيك در تمام اشكال آن در مصوبات شوراهاي اسلامي مغاير با قانون و خارج از حدود اختيارات قانوني تشخيص و ابطال شده است و تسرّي قدرالسهم شهرداري ناشي از تفكيك اراضي نسبت به اراضي تا 500 مترمربع مغاير با مقرّرات ماده 101 قانون شهرداري است. با توجه به مراتب فوق، تبصره 1 و بند 3 ذيل آن از آيين نامه اجرايي تعيين سهم سرانه هاي شهرداري حاصل از اجراي ماده 101 شهرداري به شماره 2608/1/1401 مورخ 1401/11/24 مصوّب شوراي اسلامي شهر گرگان به استثناء رديف هاي 1، 2، 3 صدر مقرره مذكور از اين حيث كه متضمّن وضع مقرّراتي مغاير با ماده 101 قانون شهرداري و آراء مذكور هيئت عمومي ديوان عدالت اداري از جهت تعيين قدرالسهم شهرداري و عطف به ماسبق شدن اين مقرّرات است، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/02/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي