نظر مشورتي 7/1401/268 مورخ 1401/10/13 اداره كل حقوقي قوه قضائيه در خصوص تبعيت سازمان تبليغات اسلامي از قانونِ «شمول قانون استخدام كشوري به كاركنان سازمان تبليغات اسلامي مصوب 1375»

استعلام : در حوزه اداري و استخدامي سازمان تبليغات اسلامي مشمول كدام يك از قوانين استخدام كشوري مصوب 1345 با اصلاحات بعدي، قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات و الحاقات بعدي و يا آيين‌‌‌نامه داخلي مصوب هيأت امنا است؟ توضيح آن‌كه، سازمان تبليغات اسلامي به موجب قانون شمول قانون استخدام كشوري به كاركنان سازمان تبليغات اسلامي مصوب 1375 مشمول قانون استخدام كشوري شده و كاركنان دائمي و تمام وقت آن به مستخدم رسمي تبديل وضع يافته‌اند. در حال حاضر سازمان مذكور با تمسك به شق اول ماده 117 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات و الحاقات بعدي، مبني بر مستثني بودن دستگاه‌هاي اجرايي كه زير نظر مستقيم مقام معظم رهبري (دام عزه) اداره مي‌شوند از احكام آن قانون، خود را مشمول قانون مزبور نمي‌داند. از طرفي سرپرست دفتر حقوقي معاونت وقت توسعه مديريت و سرمايه انساني رياست جمهوري طي نامه شماره 1604/108460 مورخ 1387/12/13 اعلام داشته است از آنجا كه وضعيت حقوقي سازمان تبليغات اسلامي منطبق با تعريف مؤسسه و نهاد عمومي غير دولتي موضوع ماده 3 قانون مديريت خدمات كشوري نمي‌باشد، لذا سازمان مذكور تحت شمول مقررات قانون پيش‌گفته قرار مي‌گيرد و تعيين ساختار تشكيلاتي سازمان مورد بحث بايد بر مبناي قانون ياد شده صورت پذيرد. نامه رئيس امور حقوقي معاونت مذكور به شماره 231/92/118225/د مورخ 1392/7/3 نيز بر اين امر تأكيد دارد. همچنين مطابق نامه دفتر مقام معظم رهبري (مدظله العالي) به شماره 14806/1 مورخ 1387/9/17 اختيارات هيأت امناي سازمان تبليغات اسلامي تا تاريخ تشكيل بر عهده رئيس وقت آن سازمان به عنوان قائم‌مقام هيأت امنا گذاشته شده كه آن مقام در گردشكار نامه معاون اداري و مالي وقت به شماره 388/2838 مورخ 1388/2/30 با تبعيت از قانون مديريت خدمات كشوري تاريخ 1388/1/1 موافقت كرده است. در نظريه حقوقي جديد سازمان امور اداري و استخدامي كشور موضوع نامه شماره 48760 مورخ 1400/9/10 آمده است كه سازمان تبليغات اسلامي با هيچ‌يك از شقوق مواد 1 تا 4 قانون مديريت خدمات كشوري همخواني نداشته و دستگاه اجرايي موضوع ماده 5 اين قانون نمي‌باشد؛ بنابراين، سازمان يادشده مشمول قانون مديريت خدمات كشوري نبوده و تابع مصوبات هيأت امناء است و در صورت پذيرش اعمال قانون مديريت خدمات كشوري توسط هيأت امناء تا زمان وضع مقررات اداري و استخدامي، قانون مديريت خدمات كشوري به طور كامل مجري است؛ اين در حالي است كه در بند 9 ماده 10 اساسنامه اين سازمان بررسي و تصويب آيين‌نامه‌هاي سازمان كه توسط رئيس سازمان تهيه و پيشنهاد مي‌گردد، در زمره وظايف هيأت امناي سازمان دانسته شده است. با عنايت به اين‌كه ضوابط اداري و استخدامي آن سازمان قبلا به واسطه قانون شمول قانون استخدام كشوري به كاركنان سازمان تبليغات اسلامي مصوب 1375 تعيين تكليف شده است، تصويب ضوابط ديگري در اين بخش از اختيارات هيأت امنا و يا دارنده تفويض اختيارات آن هيأت نيست. همچنين با فرض عدم شمول قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي بر سازمان تبليغات اسلامي اين امر به اين معني نيست كه قانون اخيرالذكر نيز لغو شده باشد. همچنين ماده 117 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات و الحاقات بعدي تصريح دارد كه كليه دستگاه‌هاي اجرايي به استثناي نهادها، مؤسسات و تشكيلات و سازمان‌هايي كه زير نظر مستقيم مقام معظم رهبري اداره مي‌شوند و نهادهاي عمومي غير دولتي كه با تعريف مذكور در ماده 3 تطبيق دارند، مشمول مقررات اين قانون مي‌شوند. برخي از دستگاه‌هايي كه زير نظر مقام معظم رهبري اداره مي‌شوند، به واسطه اين‌كه اساسنامه آن‌ها به تصويب معظم‌له رسيده است و رؤساي آنان با حكم ايشان منصوب مي‌شوند، خود را مشمول اين ماده مي‌دانند؛ به عبارتي چنين استنباط مي‌كنند كه زير نظر مستقيم مقام معظم رهبري (دام عزه) اداره مي‌شوند؛ حال آن‌كه اداره مستقيم اصولاً به مديريت همه‌جانبه اعم از دخالت در تمامي انتصابات داخلي، اختيار هزينه‌كرد اعتبارت (مراحل خرج) موضوع مواد 17 تا 22 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366، داشتن مسئوليت كامل در خصوص عملكرد زيرمجموعه و ... اطلاق مي‌شود؛ در حالي‌كه مقام معظم رهبري صرفاً در اغلب نهادهاي كه انتصاب مستقيم دارند، دخالت نداشته و بارها تأكيد فرموده‌اند مسئوليت اداره با رئيس دستگاه بوده و رؤسا بايد در برابر عملكرد خودشان پاسخگو باشند. ثانياً، در مورد قوه قضاييه و قوه مجريه بايد گفت اين قوا نيز زير نظر مستقيم معظم‌له اداره مي‌شوند؛ چرا كه رؤساي اين قوا نيز در نهايت توسط مقام معظم رهبري منصوب مي‌شوند. در اين فرض اكثر دستگاه‌هاي اجرايي كشور زير نظر مستقيم رهبري اداره خواهند شد. ثالثاً، قانون گذار در ديگر قوانين از عباراتي ديگر استفاده كرده است؛ مانند اين عبارت كه «... تحت نظر مقام ولايت فقيه هستند با اذن معظم‌له خواهد بود». در تبصره 2 قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غير دولتي مصوب 1373 با اصلاحات و الحاقات بعدي و يا تبصره 3 ماده 2 قانون حداكثر استفاده از توان توليدي و خدماتي و حمايت از كالاي ايراني مصوب 1398 با اصلاحات و الحاقات بعدي آمده است شمول احكام اين قانون به دستگاه‌هاي زير نظر مقام معظم رهبري منوط به اخذ استعلام رئيس هيأت نظارت موضوع ماده 19 اين قانون و با اذن مقام معظم رهبري مي‌باشد. به عبارتي در اين قوانين فقط نظارت معظم‌له بر آن دستگاه‌ها مد نظر بوده است؛ حال آن‌كه مقصود مقنن در ماده 117 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحالت بعدي اداره مستقيم زير نظر معظم‌له بوده است. مستفاد از مفهوم مخالف عبارت نهادهاي عمومي غير دولتي كه با تعريف مذكور در ماده 3 تطبيق دارند، در ماده 117 قانون مديريت خدمات كشوري، مقنن دسته ديگري از مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي كه فاقد يكي از اركان چهارگانه منظور در ماده 3 اين قانون هستند را به رسميت شناخته و مشمول قانون دانسته است؛ اما در آن قانون به طور صريح اين نوع مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي را تعريف نكرده است. مي‌توان گفت تعريف اين دسته از مؤسسات در ديگر قوانين از جمله قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غير دولتي مصوب 1373 با اصلاحات و الحاقات بعدي قيد شده است. به موجب ماده واحده قانون شمول قانون استخدام كشوري به كاركنان سازمان تبليغات اسلامي مصوب 1375 از تاريخ تصويب اين قانون سازمان تبليغات اسلامي كه تحت نظر مقام معظم رهبري (مد ظله العالي) اداره مي‌شود و از اين پس در اين قانون سازمان ناميده مي‌شود، مشمول قانون استخدام كشوري و قانون نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت و اصلاحات بعد آن‌ها و ساير مقررات مربوط به مستخدمين رسمي مشمول قانون استخدام كشوري بوده و كاركنان دايمي و تمام وقت آن به مستخدم رسمي تبديل وضع مي‌يابند. از اين رو سازمان تبليغات اسلامي تا زمان حاكميت قانون استخدام كشوري و اصلاحات بعدي آن، مشمول قانون اخيرالذكر بوده و از زمان تصويب قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي با عنايت به عبارت ساير مقررات مربوط به مستخدمين رسمي مشمول قانون استخدام كشوري است و شمول قانون مديريت خدمات كشوري در خصوص مستخدمين رسمي آن سازمان قابل بحث و بررسي است. توضيح آن‌كه، آنچه در ماده 127 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي نسخ شده است، قوانين عام و خاص مغاير با اين قانون است؛ در حالي كه ماده واحده قانون شمول قانون استخدام كشوري به كاركنان سازمان تبليغات اسلامي مصوب 1375، مغاير با احكام قانون مديريت خدمات كشوري نبوده تا به حكم ماده 127 اين قانون نسخ شده باشد. با توجه به اين‌كه بيش از پنجاه درصد از اعتبارات سازمان تبليغات اسلامي از محل منابع بودجه عمومي كشور تأمين مي‌شود، آيا اين سازمان دستگاه موضوع ماده 5 قانون مديريت كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي شناخته مي‌شود؟ توضيح آن‌كه، قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي در ماده 3 تعريفي متفاوت از ماده 5 قانون محاسبات عمومي مصوب 1366 راجع به مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي ارائه كرده است: ماده 5 قانون اخيرالذكر، مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي را از نظر اين قانون واحدهاي سازماني مشخصي دانسته است كه با اجازه قانون به منظور انجام وظايف و خدماتي كه جنبه عمومي دارد، تشكيل شده و يا مي‌شود. در تبصره ذيل اين ماده آمده است فهرست اين قبيل مؤسسات و نهادها با توجه به قوانين و مقررات مربوط از طرف دولت پيشنهاد و به تصويب مجلس شوراي اسلامي خواهد رسيد. به ‌موجب قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غير دولتي مصوب 1373 با اصلاحات و الحاقات بعدي واحدهاي سازماني مشروحه ذيل اين ماده واحده و مؤسسات وابسته به آن‌ها مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي موضوع تبصره ماده 5 قانون محاسبات عمومي كشور مصوب 1366 مي‌باشند؛ از جمله اين واحدها، سازمان تبليغات اسلامي است. در تبصره 2 ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي تأكيد شده است كه اجراي قانون در مورد مؤسسات و نهادهاي عمومي كه تحت نظر مقام ولايت فقيه هستند، با اذن معظم‌له خواهد بود. بنا به مستندات موجود تاكنون اذني در اين خصوص صادر نشده است. از طرف ديگر وفق ماده 3 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي، مؤسسه يا نهاد عمومي غير دولتي واحد سازماني مشخصي است كه داراي استقلال حقوقي است و با تصويب مجلس شوراي اسلامي ايجاد شده يا مي‌شود و بيش از پنجاه درصد بودجه سالانه آن از محل منابع غير دولتي تأمين گردد و عهده‌دار وظايف و خدماتي است كه جنبه عمومي دارد. بنا به مراتب ياد شده، برخي اشخاص حقوقي با تعريف قانون محاسبات عمومي، نهاد عمومي غير دولتي محسوب مي‌شوند؛ اما به واسطه فقدان يكي از شروط چهارگانه مذكور در ماده 3 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي بويژه دريافت بودجه دولتي بيش از پنجاه درصد، از تعريف ماده مذكور خارج هستند؛ به عنوان مثال، مي‌توان سازمان تبليغات اسلامي را نام برد آخرين اساسنامه اين سازمان در تاريخ 1387/8/15 به تأييد مقام معظم رهبري (مدظله العالي) رسيده است. در ماده 2 اساسنامه سازمان، نهادي ديني و فرهنگي تعريف شده است كه داراي شخصيت حقوقي مستقل بوده و در چارچوب سياست‌هاي مقام معظم رهبري اداره مي‌شود. از طرفي در حال حاضر بالغ بر پنجاه درصد كل بودجه آن سازمان را منابع بودجه دولتي تشكيل مي‌دهد كه در اين شرايط از تعريف ماده 3 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 خارج است. اين وضعيت به عدم تمكين اين سازمان از اجراي برخي از قوانين كه مشمولين آن‌ها دستگاه‌هاي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري مي‌باشند، منجر شده است؛ از جمله بند «چ» ماده 37 قانون احكام دائمي برنامه‌هاي توسعه كشور مصوب 1395، بند «پ» ماده 10 قانون برنامه پنج‌ساله ششم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1395، بند «ب» ماده 31 قانون الحاق موادي به قانون تنظيم بخشي از مقررات دولت (2) مصوب 1393. حال آن‌كه هدف مقنن از ارائه تعريف جديد از مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي در ماده 3 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386، با اصلاحات بعدي آن است كه انضباط مالي كشور ارتقا يافته و از طرفي هزينه‌هاي مالي اين مؤسسات بر دوش بودجه عمومي نباشد. افزون بر اين، تصويب و تخصيص بودجه دولتي به سازمان تبليغات اسلامي بيش از پنجاه درصد كل بودجه اين سازمان به جهت تقويت و كمك اين سازمان در راستاي اصل استمرار خدمات عمومي بوده و اين كمك نمي‌‌تواند ماهيت آن سازمان كه همان مؤسسه و نهاد عمومي غير دولتي است را تغيير دهد. همچنين خروج سازمان تبليغات اسلامي از تعريف دستگاه اجرايي در ماده 5 قانون يادشده به سبب دريافت بيش از حد مجاز بودجه، به اين معني است كه دستگاهي در حقوق اداري كشور وجود دارد كه اكثر بودجه خود را از بودجه عمومي دريافت مي‌‌كند؛ اما با هيچ يك از اشخاص حقوق اداري مصرح در قانون مديريت خدمات كشوري قابل انطباق نيست. مستفاد از مفهوم مخالف عبارت نهادهاي عمومي غير دولتي كه با تعريف مذكور در ماده 3 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي تطبيق دارند، در ماده 117 اين قانون مقنن دسته ديگري از مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي كه فاقد يكي از اركان چهارگانه منظور در ماده 3 قانون هستند را به رسميت شناخته و مشمول قانون دانسته است؛ اما به طور صريح و روشن به اين نوع مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي اشاره نكرده است. با رجوع به ديگر قوانين از جمله قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غير دولتي مي‌توان تعريف اين دسته از مؤسسات و نهادها را به دست آورد. موضوع ديگر آن‌كه، ماده 117 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي بيان داشته است كليه دستگاه‌هاي اجرايي به استثناء نهادها، مؤسسات و تشكيلات و سازمان‌هايي كه زير نظر مستقيم مقام معظم رهبري اداره مي‌شوند، وزارت اطلاعات و نهادهاي عمومي غير دولتي كه با تعريف مذكور در ماده 3 تطبيق دارند، مشمول مقررات اين قانون مي‌شوند. مقنن در اين ماده صرفاً بخشي از مؤسسات و نهادهاي عمومي را كه با ماده 3 قانون ياد شده تطبيق دارند، مورد حكم قرار داده و از شمول احكام قانون مديريت خدمات كشوري مستثني دانسته است؛ حال آن‌كه در تعريف دستگاه اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري قيد شده است دستگاه اجرايي كليه وزارتخانه‌ها، مؤسسات دولتي، مؤسسات يا نهادهاي عمومي غير دولتي است و همان‌گونه كه واضح است در ماده 5 قانون يادشده برخلاف ماده 117 اين قانون، عبارت مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي به طور عام بيان شده است و شامل كليه اشخاص حقوقي است كه به واسطه ماده 3 قانون مديريت خدمات كشوري، ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غيردولتي و يا قانون و اساسنامه تشكيل به‌عنوان مؤسسات و نهادهاي عمومي شناخته مي‌شوند؛ لذا به نظر مي‌رسد سازمان تبليغات اسلامي وفق استدلال‌هاي يادشده، نهاد عمومي غير دولتي و در نتيجه دستگاه اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري است. با بررسي مستندات و سوابق مشخص شد استنباط مذكور مبني بر تسري تعريف ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري به سازمان تبليغات اسلامي، به طور مشابه در نظريه شماره 2941 و 2695 ستاد مشاوره فني و حقوقي ديوان محاسبات كشور، نظريه مورخ 1394/8/16 اداره كل نظارت بر اجراي بودجه وزارت اقتصاد و دارايي، نظريه مورخ 1395/7/2 مدير كل رسيدگي و بررسي‌هاي فني ديوان محاسبات كشور، نظريه مورخ 1395/10/11 معاونت حقوقي رياست جمهوري و همچنين نامه شماره 20000/1200 مورخ 1396/8/14 معاون حقوقي مجلس و تفريغ بودجه ديوان محاسبات كشور آماده است؛ اما اين مهم مورد پذيرش سازمان تبليغات اسلامي قرار نگرفته است. نظريه مشورتي اداره كل حقوقي قوه قضاييه : اولاً، مؤسسات و نهادهاي عمومي غير دولتي از اقسام دستگاه‌هاي اجرايي هستند و با توجه ماده 117 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي مبني بر مستثني نمودن «نهادهاي عمومي غير دولتي كه با تعريف مذكور در ماده 3 تطبيق دارند» از شمول اين قانون، نهادهاي عمومي غيردولتي كه مشمول تعريف ماده 3 قانون مذكور نمي‌شوند، مشمول قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي هستند. بنا به مراتب يادشده، سازمان تبليغات اسلامي كه فاقد شرط تأسيس به موجب قانون مصوب مجلس شوراي اسلامي است و به فرمان حضرت امام خميني (ره) تأسيس شده و با ماده 3 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي انطباق كاملي ندارد، مشمول استثنائات اين قانون قرار نمي‌گيرد؛ هرچند اين سازمان به صراحت بند 9 ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومي غير دولتي مصوب 1373 با اصلاحات و الحاقات بعدي، ماهيت عمومي غير دولتي دارد. ثانياً، با وجود آنچه در بند فوق آورده شد، نظر به قانون خاص «شمول قانون استخدام كشوري به كاركنان سازمان تبليغات اسلامي» مصوب 1375، قانون عام لاحق يعني قانون مديريت خدمات كشوري مصوب 1386 با اصلاحات بعدي، مخصص قانون خاص سابق نبوده و اين سازمان همچنان مشمول قانون خاص يعني قانون شمول قانون استخدام كشوري به كاركنان سازمان تبليغات اسلامي مصوب 1375 است. لذا به رغم آنكه اين سازمان مستند به مواد متعددي از اساسنامه خود كه در تاريخ 29/8/1387 به تأييد مقام معظم رهبري رسيده است، تحت نظر مستقيم معظم‌له اداره مي‌شود و هر چند بند 9 ماده 9 اساسنامه اين سازمان، تصويب آيين‌نامهها را به پيشنهاد رييس و تأييد هيـأت امنا دانسـته است، در حال حاضر كه قانون مصوب مجلس شوراي اسلامي به شرح پيشگفته وجود دارد، تصويب آيين‌نامه اداري و استخدامي توسط هيأت امناي سازمان، سالبه به انتفاي موضوع است و هيأت امناي اين سازمان، چنين صلاحيتي ندارد. بدين لحاظ، سازمان تبليغات اسلامي همچنان مشمول قانون «شمول قانون استخدام كشوري به كاركنان سازمان تبليغات اسلامي مصوب 1375» است.