رأي شماره 178189 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 4 و تبصره ذيل آن از دفترچه ارزش معاملاتي سال 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر كرمانشاه

شماره 0107464 - 1403/2/4 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000178189 مورخ 1403/1/28 با موضوع: «بند 4 و تبصره ذيل آن (موضوع تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداري) در مورد ارزش معاملاتي ساختمان در سال 1400 كه به تصويب شوراي اسلامي شهر كرمانشاه رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار نيست و ابطال نشد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌ گردد . مدير كل هيأت عمومي و هيأت‌ هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي‌ فرد تاريخ دادنامه: 1403/1/28 شماره دادنامه: 140331390000178189 شماره پرونده: 0107464 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر كرمانشاه موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 4 و تبصره ذيل آن از دفترچه ارزش معاملاتي سال 1400 مصوب شوراي اسلامي شهر كرمانشاه گردش كار: بازرس قضايي و سرپرست معاونت حقوقي نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 362280 مورخ 1401/11/16 اعلام كرده است: "احتراماً مصوبات شوراي اسلامي شهر كرمانشاه از جهت انطباق با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفته كه نتيجه آن به شرح ذيل جهت استحضار و اقدام شايسته قانوني اعلام مي‌ شود: شوراي اسلامي شهر كرمانشاه طي بند يك مصوبه شماره 40 مورخ 1400/11/10 در راستاي موضوع تبصره يازده ماده صد قانون شهرداري ‌ها اقدام به تصويب دفترچه ارزش معاملاتي سال 1400 شهرداري كرمانشاه نموده است. در بند 4 دفترچه مذكور مقرر گرديده است: «ارزش معاملاتي طبقات مازاد بر پروانه ساختماني مسكوني و تجاري و ساير كاربري‌ هايي كه خارج از تراكم مصوب ضوابط طرح تفصيلي (تراكم تشويقي) مي ‌باشند جهت احداث يك طبقه با ضريب 2 و طبقه دوم با ضريب 3 و طبقه سوم با ضريب 4 و براي ساير طبقات با يك ضريب بالاتر لحاظ مي ‌گردد». همچنين مطابق تبصره ذيل بند 4 دفترچه مزبور مقرر شده است: «طبقات مازاد بر پروانه و در قالب تراكم مصوب طرح تفصيلي و پيش‌آمدگي سمت معبر 1/5 برابر ارزش معاملاتي در جداول مربوط لحاظ مي ‌گردد». با توجه به مصوبه فوق، اگر مالكي حد فاصل پروانه و تراكم مصوب طرح تفصيلي طبقه مازاد احداث نمايد در زمان اعمال جريمه ارزش معاملاتي زيربناي احداثي 1/5 برابر ارزش معاملاتي پايه مبناي محاسبه جريمه قرار مي ‌گيرد و اگر مالك بيش از پروانه و تراكم مصوب طرح تفصيلي طبقه مازاد احداث نمايد به ازاي هر طبقه مازاد مطابق ضرايب مندرج در بند 4 ارزش معاملاتي طبقات تغيير پيدا مي‌ كند. همچنين اگر مالكي در تمامي طبقات احداثي (در حد پروانه و يا مازاد آن) اقدام به احداث پيش ‌آمدگي در معبر نمايد ارزش معاملاتي زيربناي احداثي در پيش ‌آمدگي 1/5 برابر ارزش معاملاتي پايه مبناي محاسبه جريمه قرار مي‌ گيرد. اين در حالي است كه: 1 ـ قانون ‌گذار در تبصره‌ هاي 2 و 3 ماده 100 قانون شهرداري به‌ صراحت عنوان داشته است كه ميزان جريمه با توجه به موقعيت ملك ازنظر مكاني (در بر خيابان‌ هاي اصلي يا خيابان فرعي و يا كوچه بن باز يا بن ‌بست) و متناسب با نوع استفاده از فضاي ايجاد شده و نوع ساختمان از نظر مصالح مصرفي باشد، قابل تعيين مي ‌باشد. به عبارتي در تعيين جريمه موقعيت زيربناي احداثي در طبقات را ملاك عمل قرار نداده است. از طرفي ميزان آن را براي هر مترمربع در محدوده نيم و سه برابر ارزش معاملاتي تعريف نموده است به عبارتي اعضاي كميسيون ماده صد مي ‌توانند متناسب با شرايط زيربناي احداثي با متخلفين ساختماني برخورد و آنان را از حيث تعيين جريمه مجازات نمايند. 2 - مطابق بند (الف) ماده 64 قانون اصلاح قانون ماليات‌ هاي مستقيم مصوب سال 1394، ا رزش معاملاتي ساختمان با توجه به موقعيت مكاني ملك بر اساس مصالح (اسكلت فلزي يا بتون آرمه يا اسكلت بتوني سوله و غيره) و قدمت و تراكم و طريقه استفاده از آن (كاربري مسكوني، تجاري، اداري، آموزشي، بهداشتي، خدماتي و غيره) و نوع مالكيت (عرصه و اعيان) قابل تعيين مي ‌باشد و ارزش معاملاتي زيربناي احداثي ارتباطي با موقعيت طبقه و يا زيربناي احداثي در سمت معبر ندارد. 3 ـ در موارد مشابه، مصوبه شوراي اسلامي ساير شهرها به‌ موجب رأي شماره 644 مورخ 1392/9/18 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به ‌دليل عدم رعايت متغيرهاي مندرج در ماده 64 قانون ماليات‌ هاي مستقيم در تعيين ارزش معاملاتي ساختمان ‌هاي شهر، ابطال شده ‌است. بنا به مراتب بند 4 دفترچه ارزش معاملاتي سال 1400 شهرداري كرمانشاه و تبصره ذيل آن مبني ‌بر اعمال ارزش معاملاتي متفاوت براي 1 مترمربع ساختمان در طبقات مختلف و همچنين تعيين ارزش معاملاتي متفاوت براي 1 متر بنا در بخش ‌هاي پيش ‌آمدگي سمت حياط و معبر با متغيرهاي مندرج در بند (الف) ماده 64 قانون ماليات‌‌ هاي مستقيم و رأي هيات عمومي و خارج از حدود اختيارات واضع تشخيص است و ابطال آن در هيأت عمومي از تاريخ تصويب مورد تقاضا مي‌باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير مي‌ باشد: "ارزش معاملاتي كميسيون ماده صد موضوع تبصره يازده ماده صد قانون شهرداري‌ ها شهرداري كرمانشاه سال 1400 ارزش معاملاتي سال 1400 «موضوع تبصره يازده ماده صد قانون شهرداري ‌ها» ....... بند 4: ارزش معاملاتي طبقات مازاد بر پروانه ساختماني مسكوني و تجاري و ساير كاربري‌ هايي كه خارج از تراكم مصوب ضوابط طرح تفصيلي (تراكم تشويقي) مي ‌باشند جهت احداث يك طبقه با ضريب 2 و طبقه دوم با ضريب 3 و طبقه سوم با ضريب 4 و براي ساير طبقات با يك ضريب بالاتر لحاظ مي ‌گردد. تبصره: طبقات اضافه بر پروانه و در قالب تراكم مصوب طرح تفصيلي و نيز كليه پيش‌ آمدگي ‌هاي سمت معبر 1/5 برابر ارزش معاملاتي در جدول مربوط لحاظ مي ‌گردد. .......... ـ رئيس شوراي اسلامي شهر كرمانشاه" در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس شوراي اسلامي شهر كرمانشاه به موجب لايحه به شماره 348 /ش مورخ 1402/2/24 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "با نگاه اجمالي به ماده صد، مبين اين نكته است كه ماده صد به كليه عمليات عمراني تسري يافته و عمليات عمراني نيز علاوه بر ساختمان، شامل اقدامات و عملياتي نظير تفكيك، افراز، طبقه‌ بندي، ديواركشي و امثالهم مي ‌باشد و تجويز از اين لحاظ كه قانونگذار قصد داشته به شهرداري اجازه بدهد كه بتواند با هدف و صيانت هر چه بيشتر از طرح تفصيلي شهر و به منظور احتراز از بروز پديده ساخت و ساز غيرمجاز مازاد بر تراكم مصوب در طرح ‌هاي شهري و مقابله با افراد خاطي و متجاوزين به حقوق شهروندان مبادرت به تدوين و تصويب ارزش معاملاتي طبقات احداثي مازاد بر تراكم توسط شوراي اسلامي شهر بنمايد. ميزان جريمه متغير بوده و بستگي به موقعيت مكاني ملك دارد و بايد با نوع استفاده از فضاي ايجاد شده و مصالح آن تناسب داشته باشد. به‌ عبارت ‌ديگر مؤلفه‌ هايي از قبيل خيابان اصلي، فرعي، كوچه بن بست، بن باز مأخذ تعيين جريمه هستند و مؤلفه‌ هايي نظير نوع استفاده از فضاي ايجاد شده و نوع ساختمان از لحاظ مصالح مصرفي معيار سنجش تعادل بين جريمه و تخلف است. ـ افزون بر آن يكي از راه‌ هاي پيشگيري از تخلف و جلوگيري از تجري متخلفين كه بعضاً با اين تصور كه در قبال تخلف، جريمه ‌اي ناچيز را پرداخت مي ‌نمايند و در عوض با احداث طبقات خارج از پروانه و فروش تصاعدي طبقات (كه در عرف نيز شاهد آن مي ‌باشيم و اساساً طبقات بالاتر با قيمت بيشتري به فروش مي‌ رسد) به منافع سودجويانه و فرصت طلبانه خود دست مي ‌يابند و اين در صورتي است كه با احداث هر طبقه خارج از پروانه و بدون در نظر گرفتن طرح تفصيلي شهر موجب بروز مشكلات و معضلاتي لاينحل همچون كسري پاركينگ، اشرافيت و مزاحمت براي املاك همجوار و ... مي ‌شوند. فلذا اين استدلال كه ارزش معاملاتي براي تمام ساختمان‌ هاي شهر به‌ صورت يكسان و بدون توجه به عوامل مذكور تعيين گردد اجحاف و قطعاً موجب تضييع حقوق شهروندان است و با توجه به اين‌ كه اصل بر منفعت جمعي است، چنين ادعا و استدلالي فاقد وجاهت قانوني است زيرا: اولاً: شوراي اسلامي در تصويب آيين ‌نامه ارزش معاملاتي مذكور مأذون از قانون ‌گذار بوده ‌است در مصوبه اخير الذكر نيز شورا با امعان نظر در تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداري ‌ها با هدف صيانت هر چه بيشتر از طرح تفصيلي شهر و به منظور احتراز از بروز پديده ساخت ‌و ساز غيرمجاز مازاد بر تراكم مصوب در طرح‌‌ هاي شهري و مقابله با افراد خاطي و متجاوزين به حقوق شهروندان مبادرت به تدوين و تصويب ارزش معاملاتي طبقات احداثي مازاد بر تراكم را كرده ‌است. هدف از تعيين جرايم ساختماني كسب درآمد نيست بلكه كاهش جرايم و اجراي طرح‌ هاي مصوب توسعه شهري است، لذا بايد در حدي باشد كه عامل بازدارندگي آن حفظ شود. ثانياً: به موجب تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداري، آيين ‌نامه ارزش معاملاتي پس ‌از تهيه توسط شهرداري و تصويب شوراي اسلامي شهر مبناي محاسبه جرايم كميسيون ماده 100 قرار مي ‌گيرد و مواردي كه بايد در تعيين ارزش معاملاتي لحاظ شود شامل موقعيت مكاني، نوع استفاده از فضاي ايجاد شده و مصالح مصرفي در ساختمان است، در اين خصوص متغير مرغوبيت و عدم مرغوبيت تأثير زيادي در قيمت ساختمان دارد كه بستگي به وضعيت هر شهر ساير متغيرها و سياست ‌گذاري‌ هاي شهرسازي را نيز مي ‌توان در تعيين ارزش معاملاتي ساختمان (موضوع تبصره 11 ماده 100) دخالت داد. ثالثاً: ارزش معاملاتي براساس بند (ج) ماده 64 قانون ماليات‌ هاي مستقيم توسط كميسيون تقويم املاك تعيين كه قيمت ساختمان با توجه به نوع مصالح (اسكلت فلزي يا بتن، يا اسكلت بتوني و سوله و…) و قدمت و تراكم و طريقه استفاده از آن (مسكوني، تجاري، خدماتي و…) و نوع مالكيت از نظر عرصه و اعيان و موقعيت مكاني ملك (مجاورت خيابان ‌هاي فرعي يا اصلي و…) تعيين مي ‌شود كه پس ‌از يك ماه از تاريخ تصويب نهايي كميسيون تقويم املاك در مراكز استان ‌‌ها و شهرستان ‌‌ها لازم ‌الاجرا و تا تعيين ارزش معاملاتي جديد معتبر است. رابعاً: آيين ‌نامه ارزش معاملاتي به استناد تبصره 11 ماده 100 پس ‌از تهيه توسط شهرداري و تصويب شوراي اسلامي شهر مبني مبناي محاسبه جرايم كميسيون ماده 100 قرار مي‌ گيرد. در تعيين ارزش معاملاتي متغيرهاي زيادي دخيل هستند، در شهر كرمانشاه با توجه به پيشينه فرهنگي، تاريخي و مذهبي و وضعيت خاص شهري همچنين با در نظر گرفتن ارزش منطقه، سطح اشغال، نوع استفاده، مصالح مصرفي ارزش معاملاتي تعيين و تشريفات قانوني در اين خصوص كاملاً رعايت شده است. شوراي اسلامي شهر كرمانشاه با در نظر گرفتن كليه موارد قانوني از قبيل تراكم مجاز و سطح اشغال طبق نقشه‌ هاي مصوب شهر و توجه ويژه به اين نكته كه سازه مازاد بر تراكم قانوني مزاحمت زيادي براي مجاورين ايجاد مي ‌نمايد و مشرفيت بناي احداثي نسبت به املاك مجاور با توجه به علقه ديني و مذهبي مردم كرمانشاه كه اين امر باعث تضييع حقوق شهروندي خواهد شد، ارزش معاملاتي هر مترمربع در مؤلفه‌ هاي تعيين جريمه براي ارتفاع خارج از تراكم قانوني و مجوز با حفظ حقوق كليه شهروندان و در نظر گرفتن اوضاع فرهنگي و مذهبي شهر اعمال شده است و شوراي اسلامي شهر كرمانشاه كاملاً مطابق با قانون، آيين ‌نامه ارزش معاملاتي ساختمان را تصويب كرده و شوراي اسلامي شهر كرمانشاه با اذن قانون‌ گذار و تجويز آن در تبصره 11 ماده 100 و اختيارات شوراي اسلامي شهر به شرح مقرر در ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 توسط شهرداري تهيه و شوراي اسلامي شهر كرمانشاه آنها را تصويب كرده ‌است و مغايرتي با قانون ندارد.» شاكي مدعي است كه مصوبه مورد بحث خارج از صلاحيت شوراي شهر بوده است و در تمامي مندرجات دادخواست هيچ دليل و مستندي جهت اثبات غيرقانوني بودن يا غيرشرعي بودن مصوبه اعلام و ارائه ننموده، بلكه تمامي تلاش خواهان در متن دادخواست صرفاً با تفسير به رأي و به زعم خود خواستار خروج صلاحيت شورا در تصويب مصوبه مزبور مي‌باشد و كمترين توجه‌اي به لفظ فضاي ايجاد شده كه همانا طبقات احداثي مازاد بر مفاد پروانه يا تراكم و مغاير طرح تفصيلي شهر مي ‌باشد ننموده ‌اند و حتي اهداف قانون‌ گذار را كه پس از سال ‌ها ماده صد را تصويب و به قانون شهرداري ‌ها الحاق نموده مد نظر قرار نداده‌ اند. تأكيد و تأمل بر هدف مقنن يقيناً پيشگيري از تخلفات مشابه در آينده بوده و تمهيداتي نظير وضع مقررات در ماده 100 در همين راستا بوده است و با توجه به مطالب قبلي و مستنداً به درايت قانون‌ گذار كه آگاهانه و بخردانه مؤلفه‌ هاي مصرحه در تب صر يازده گانه ماده صد را (خصوصاً تأكيد بر فضاي ايجاد شده كه همانا منظور طبقات احداثي مازاد بر مفاد پروانه يا تراكم و مغاير طرح تفصيلي شهر مي ‌باشد) قائل شده است و بر خلاف اعلام و برداشت ناصواب خواهان، مصوبه مورد نظر برگرفته از قانون ارزش معاملاتي اعياني ناظر بر ماده 64 قانون ماليات‌ هاي مستقيم كه صراحتاً به عواملي نظير قيمت ساختمان با توجه به مصالح، قدمت و تراكم و… اشاره دارد مي ‌باشد. بنابراين براي درك صحيح عبارت ماده صد ضمن توجه به قانون ارزش معاملاتي اعياني ناظر بر ماده 64 قانون ماليات‌ هاي مستقيم و كليت قانون شهرداري، مي ‌توان از مفاد ماده و تبصره‌ هاي آن كمك گرفت. در واقع اگر نتوان از باب بازدارندگي و جلوگيري از افزايش تخلفات ساختماني (به خصوص اجراي طبقات مازاد بر تراكم مصوب) تمهيدات و عوامل مؤثر بازدارندگي در نظر گرفت مشكلات و معضلاتي لاينحل از قبيل؛ 1 ـ كسر پاركينگ و پارك خودروي مالكين اين طبقات در كوچه و معابر و بالتبع سد معبر و آلودگي ‌هاي صوتي و بصري و احتمال افزايش سرقت و ورود خسارات به اموال شهروندان مي ‌شود. 2 ـ سرانه واحدهاي مسكوني رعايت نمي‌ شود و بالتبع تراكم و تجمع خانوار در محله فراتر از استانداردهاي مصوب ايجاد و مشكلات خدماتي را در محله و منطقه موجب خواهد شد. 3 ـ تخلفات در طبقات مازاد باعث اختلال و آلودگي بصري در سيماي شهري و خط آسمان در معابر مي‌ گردد. 4 ـ سايه ‌اندازي و اشرافيت طبقات مازاد باعث تضييع حقوق ساختمان‌ هاي همجوار و مقابل مي‌ شود. مضافاً اينكه آنچه حائز اهميت است: برابر آمار كميسيون ماده صد، اجراي اين مهم در اين مدت كوتاه موجب كاهش مؤثر در ايجاد طبقات مازاد شده است و به طور قطع يقين در دراز مدت تأثير بسيار بيشتر خواهد شد. استدعاي اتخاذ تصميم شرعي و قانوني را در راستاي عوامل مؤثر در بازدارندگي تخلفات و صيانت هر چه بيشتر از طرح تفصيلي شهر و مفاد پروانه‌ هاي ساختماني و ايضاً به منظور احتراز از بروز پديده ساخت و ساز غيرمجاز و مقابله با افراد خاطي و متجاوزين به حقوق شهروندان مورد تقاضاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/1/28 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي بر اساس تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداري، تصويب آيين ‌نامه معاملاتي ساختمان بعد از پيشنهاد شهرداري از جمله وظايف و مسئوليت‌ هاي شوراهاي اسلامي شهر بوده و هر سال يك بار هم قابل تجديد نظر است و ارزش معاملاتي مندرج در ماده 64 قانون ماليات‌ هاي مستقيم مربوط به ماليات بوده و ارتباطي با ارزش معاملاتي ساختمان ندارد تا ناسخ تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداري باشد و بر اساس آراء مختلف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري از جمله دادنامه شماره 194 مورخ 1385/3/28 اين هيأت، تصويب آيين ‌نامه ارزش معاملاتي توسط شوراهاي اسلامي مغاير با قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص نگرديده است. بنا به مراتب فوق، بند 4 و تبصره ذيل آن (موضوع تبصره 11 ماده 100 قانون شهرداري) در مورد ارزش معاملاتي ساختمان در سال 1400 كه به تصويب شوراي اسلامي شهر كرمانشاه رسيده، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار نيست و ابطال نشد. اين رأي بر اساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم‌ گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري