رأي شماره 2650 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال مصوبه مورخ 1396/12/14 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني سازمان اداري و استخدامي كشور

تاريخ دادنامه: 1401/11/4 شماره دادنامه: 2650 شماره پرونده: 0000402 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي محمدجواد رحيمي موضوع شكايت و خواسته: 1ـ ابطال مصوبه مورخ 1396/12/14 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني سازمان اداري و استخدامي كشور 2ـ ابطال نامه شماره 1760964 ـ 1396/12/23 رئيس امور مديريت مشاغل و نظام هاي پرداخت سازمان اداري و استخدامي كشور 3ـ ابطال بند 6 نامه شماره 11831ـ 1399/7/19 صندوق بازنشستگي كشوري گردش كار: شاكـي به موجب دادخواست و لايحـه تكميلـي ابطال مصوبـه مورخ 1396/12/14 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني سازمان اداري و استخدامي كشور، ابطال نامه شماره 1760964 ـ 1396/12/23 رئيس امور مديريت مشاغل و نظام هاي پرداخت سازمان اداري و استخدامي كشور و ابطال بند 6 نامه شماره 11831 ـ 1399/7/19 صندوق بازنشستگي كشوري را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه : " احتراماً با توجه به اينكه در راسـتاي بند4 جزء (ب) مـاده 116 قانون مديريت خدمـات كشـوري مصـوب سال 1386 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني مصوبه اي در تاريخ 1396/12/14 تصويب كرده و در اين مصوبه اعلام داشته كه « بازنشستگان خويش فرما مشمول ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري نمي باشند و پيرو اين مصوبه نامه شماره 1760964 ـ 1396/2/23 امور مديريت مشاغل و نظام هاي پرداخت گرديده است و به استناد آن توسط صندوق بازنشستگـي كشوري بند 6 نامه شماره 11831/د/22001 ـ 1399/7/19 با موضوع متناسب سازي حقوق بازنشستگان مهر ماه 1399 در خصوص بازنشستگان خويش فرما صادر گرديده و بازنشستگان خويش فرما را مشمول ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري ندانسته است. لذا با توجه به اينكه مصوبه مورخ 1396/12/14 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني و نامه شماره 1760964 ـ 1396/12/23 امور مديريت مشاغل و نظام هاي پرداخت و نامه شماره 118311/د/22001 ـ 1399/7/19 صندوق بازنششستگي كه بر اساس مصوبه شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني صادر گرديده برخلاف قانون و شرع و خارج از صلاحيت مراجع مذكور و موجب تضييع حقوق اينجانب گرديده تقاضاي ابطال مصوبه شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني و نامه امور مديريت مشاغل و نظام هاي پرداخت و بند 6 نامه متناسب سازي و حقوق بازنشستگان (متناسب سازي مهر ماه 1399) كه بر اساس مصوبه شوراي ياد شده صادر گرديده و همچنين الزام صندوق بازنشستگي كشوري به اعمال و اجراي ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري در خصوص اينجانب از زمان اجراي قانون را دارم . لازم به ذكر است يكي از وظايف شوراي توسعه مديريت طبق بند 4 جزء (ب) ماده 116 قانون مديريت خدمات اظهار نظر و پاسخ گويي به استعلامات و ابهامات اداري و استخدامي دستگاه هاي اجرايي در اجراي مفاد قانون مديريت خدمات كشوري مي باشد. شوراي توسعه مديريت با اظهار نظر مصوبه 1396/12/14 از حدود اختيارات خود كه رفع ابهام است خارج شده و اظهار نظر و مصوبه فوق الذكر برخلاف ماده 109 و تبصره 2 قانون مديريت خدمات كشوري و اصل 73 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است. زيرا اقدام به تفسير از قانون نموده كه طبق اصل 73 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تفسير از قانون به عهده مجلس شوراي اسلامي است نه شوراي توسعه مديريت. ضمناً مصوبه مزبور برخلاف متن ماده 109 و تبصره 2 قانون مديريت خدمات كشوري است زيرا ماده مزبور فقط نحوه محاسبه، افزايش حقوق بازنشستگي كه بر اساس سي سال سنوات خدمت است، را بيان كرده و تبصره 2 قانون مزبور نحوه محاسبه افزايش حقوق كساني كه سي سال بيشتر يا سي سال كمتر خدمت در دستگاه هاي اجرايي كرده اند را هم بيان نموده است كه حكايت از اين مطلب دارد كه افزايش حقوق بازنشستگي اعمال ماده 109 و تبصره قانون مديريت خدمات كشوري در خصوص بازنشستگان خويش فرما نيز قابل اجرا است و نياز به سي سال تمام خدمت دولتي ندارد، بلكه افزايش بر اساس ميزان سال خدمتي محاسبه مي گردد و اظهارنظر شورا برخلاف ماده و شيوه مزبور مي باشد ." متن مقرره هاي مورد شكايت به شرح زير است : الف ـ مصوبه مورخ 1396/12/14 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني سازمان اداري و استخدامي كشور : " صورتجلسه شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني در ساعت 10/30 صبح روز دوشنبه 1396/12/14 با دستورجلسه زير تشكيل و تصميماتي به شرح قسمت (ب) اتخاذ شد : الف ـ دستور جلسه شورا: بررسي استعلام صندوق بازنشستگي كشوري در خصوص رأي صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مبني بر طرح موضوع امكان همسان سازي حقوق بر اساس امتيازات جدول ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري احدي از كارمندان سازمان جهاد كشاورزي استان كرمانشاه كه در تاريخ 1386/9/1 در «صندوق معذوريت جهاد» بازنشسته و يا ادغام صندوق مذكور در «صندوق بازنشستگي كشوري» در تاريخ 1390/10/21 در زمره حقوق بگيران صندوق مزبور قرار گرفته در شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني . ب ـ مصوبه شورا: مطرح و مقرر گرديد با توجه به تصريح بند (الف) ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري كه مقرر مي دارد: افزايش حقوق بازنشستگي موضوع بند مزبور بر اساس سي سال سنوات خدمت مستخدمين بازنشسته در دستگاه اجرايي و امتياز رديف آخرين گروه شغلي آنان محاسبه مي شود و از آنجا كه كاركنان بازخريد شده پس از خروج از خدمت با استمرار پرداخت كسور بازنشستگي دو سال منتهي به بازنشستگي خدمت نكرده اند و صرفاً كسور بازنشستگي پرداخت نموده اند بنابراين فاقد سي سال سنوات خدمت و گروه شغلي مندرج در بند مزبور مي باشند و بر اين اساس مستخدمين موصوف مشمول ماده 109 قانون فوق الذكر نمي باشند . در اجراي حكم شماره 107888 ـ 1395/9/6 (موضوع تفويض اختيارات مربوط به تاييد مصوبات و تصميمات شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني از سوي رياست جمهوري) مفاد مصوبه مورخ 1396/12/14 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني مورد تاييد است. ـ معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان اداري و استخدامي كشور " ب ـ نامه شماره 1760964 ـ 1396/12/23 رئيس امور مديريت مشاغل و نظام هاي پرداخت سازمان اداري و استخدامي كشور : " مديركل امور فني صندوق بازنشستگي كشوري بازگشت به نامه شماره 15132 ـ 1396/2/22 در خصوص آقاي عليخان ظهرابي اعلام مي دارد: با عنايت به مفاد دادنامه شماره 629 ـ 1396/7/4 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري پرونده نامبرده در جلسه مورخ 1396/12/14 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني مطرح با توجه به تصريح بند (الف) ماده 109 قانون مديريت خدمات كشـوري كه مقـرر مي دارد: افـزايش حقـوق بازنشستگي موضـوع بند مـزبور بر اسـاس سي سال سـنوات خـدمت مستخدمين بازنشسته در دستگـاه اجـرايي و امتياز رديف آخـرين گروه شغـلي آنان محاسبه مي شود و از آنجا كه كاركنان بازخريد شده پس از خروج از خدمت با استمرار پرداخت كسور بازنشستگي دو سال منتهي به بازنشستگي خدمت نكرده اند و صرفاً كسور بازنشستگي پرداخت نموده اند بنابراين فاقد سي سال سنوات خدمت و گروه شغلي مندرج در بند مزبور مي باشند و بر اين اساس مستخدمين موصوف مشمول ماده 109 قانون فوق الذكر نمي باشند را تصويب نمود . " ج ـ بند 6 نامه شماره 11831/د/22001ـ 1399/7/19 صندوق بازنشستگي كشور : " مديرعامل محترم شركت طراحي مهندسي بهور موضوع: متناسب سازي حقوق بازنشستگان مهر ماه 1399 احتراماً ضمن ارسال تصويري از تصويب نامه شماره 74264/ت58036 ـ 1399/7/1 هيأت وزيـران به انضمـام نامـه هاي شمـاره 241863 ـ 1399/7/1 و شمـاره 383794 ـ 1399/7/19 سازمان برنامه و بودجه كشور و سازمان اداري و استخدامي كشور متضمن دستورالعمل اجرايي و جداول متناسب سازي حقوق بازنشستگان و موظفين صـندوق به تاريخ اجراي 1399/7/1 مراتب جهـت تعـريف و صدور در سيستم احكام به شرح ذيل اعلام مي دارد : 6 ـ ركوردهايي كه مستند بازنشستگي آنان خويش فرمايي است با توجه به مصوبه مورخ 1396/12/14 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني موضوع نامه شماره 1760964 ـ 1396/12/23 امور مديريت مشاغل و نظام هاي پرداخت سازمان اداري و استخدامي و همچنين دادنامه شماره 629 ـ 1396/7/4 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مشمول ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري و متناسب سازي موضوع اين نامه نمي باشد . مدير كل امور فني صندوق بازنشستگي كشوري " در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر حقوقي و امور املاك صندوق بازنشستگي كشوري به موجب لايحه شماره 4788 ـ 1400/4/8 توضيح داده است كه : " حدود و وظايف و ارائه خدمات هر يك از دستگاه هاي اجرايي برحسب تشكيلات اداري و استخدامي آنها از سوي قانونگذار تبيين گرديده است لذا كساني كه از دستگاه متبوع خود به لحاظ بازخريدي، اخراج و يا استعفا منفك شده و سپس به صورت خويش فرمايي و طبق قرارداد منعقده در اشتراك صندوق باقي مانده اند تابع قرارداد منعقده بوده و دولت هيچ گونه تعهدي نسبت به اين افراد براي تاديه هزينه هاي بعدي از محل اعتبارات جاري ندارد. بديهي است ادامه اشتراك مشتركين پس از بازخريدي به عنوان خويش فرما با صندوق بازنشستگي كشوري و يا حتي صندوق هاي بيمه اي هرگز مترادف با اتصال مجدد وي با مجموعه دولت نيست بلكه صرفاً رابطه اشتراك بيمه اي است كه آن صندوق تعهد دارد تا حقوق بازنشستگي وي را پس از نيل به شرايط بازنشستگي تامين نمايد . مشتركين «خويش فرما» به دليل بازخريدي از زمره كاركنان دولت خارج شده و اشتراك آنها با صندوق تابع قرارداد منعقده با اين صندوق مي باشد در نتيجه مقررات عمومي ناظر به بازنشستگان از جمله افزايش عمومي به آنان تعلق گرفته ليكن درباره همسان سازي حقوق بر حسب گروه هاي شغلـي كاركنان دولت، دادنامه شمـاره 629 ـ 1396/7/4 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص دادخواست برخورداري از امتيازات مواد 109 و 110 قانون مديريت خدمات كشوري راجع به بازنشستگان خويش فرماي صندوق مراتب را جزو وظايف شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني رئيس جمهور دانسته و متعاقباً در جلسه مورخ 1396/12/14 شوراي ياد شده و مستند به بند (الف) ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري (نامه شماره 1760964 ـ 1396/12/23) مقرر داشت «افزايش حقوق بازنشستگي موضوع بند مزبور بر اساس سي سال سنوات خدمت مستخدمين بازنشسته در دستگاه اجرايي و امتياز رديف آخرين گروه شغلي آنان محاسبه مي شود» و از آنجا كه كاركنان بازخريد شده پس از خروج از خدمت يا استمرار پرداخت كسور بازنشستگي در سال منتهي به بازنشستگي خدمت نكرده اند و صرفاً كسور بازنشستگي پرداخت نموده اند، بنابراين فاقد سي سال سنوات خدمت و گروه شغلي مندرج در بند مزبور مي باشند و بر اين اساس مستخدمين موصوف مشمول ماده 109 قانون فوق الذكر نمي باشند را نصب نمود. بنابراين با عنايت به مطالب معروضه رد خواسته مطروحه مورد استدعاست ." رئيس امور حقوقي و مجلس سازمان اداري و استخدامي كشور نيز به موجب لايحه شماره 14425 ـ 1400/2/23 توضيح داده است كه : " بر اساس بند (الف) ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري، حقوق بازنشستگي، از كارافتادگي يا فوت كارمندان كشوري بر اساس امتياز رديف آخرين گروه شغلي مربوط در ضريب ريالي فوق الذكر و بر اساس سي سال سنوات خدمت مطابق جدول و احكام بند مذكور خواهد بود. از آنجا كه كاركنان بازخريد شده به صورت خويش فرمايي با صندوق بازنشستگي كشوري قرارداد منعقد نموده و تا زمان شرايط احراز بازنشستگي نسبت به پرداخت حق بيمه سهم خود و كارفرما اقدام مي نمايند و فاقد سي سال سنوات خدمت و گروه شغلي مندرج در بند مذكور مي باشند لذا نمي توانند مشمول ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري قرار بگيرند، بنابراين نظريه مورد شكايت منطبق با تفسير صحيح از قانون صادر شده است . پيش از اين نظريه اي از واحد تخصصي ذيربط وقت سازمان (امور نظام هاي جبران خدمت معاونت توسعه مديريت وسرمايه انساني رئيس جمهور) طي نامه شماره 200/119140 ـ 1388/1/24 به عنوان صنوق بازنشستگي كاركنان وزارت جهاد كشاورزي مقرر مي داشت: «بر اساس ضوابط و مقررات جاري، مستخدميني كه سنوات خدمت خود را بر اساس مقررات مربوط بازخريد خدمت مي نمايند هرگونه رابطه استخدامي آنان با دستگاه متبوع قطع مي گردد و دستگاه هيچ گونه تعهدي نسبت به آنان ندارد. بنابراين كاركنان مذكور به شرط عدم دريافت كسور پرداخت شده قبلي و استمرار پرداخت كسور اعم از سهم خود و سهم كارفرما، مي توانند كماكان تابع صندوق مربوط باقي بمانند و اقدام براي برقراري حقوق بازنشستگي و وظيفه و ازكارافتادگي مشمولين مذكور بر عهده صندوق بازنشستگي مربوط خواهد بود، بنابراين مستخدمين ياد شده در شمول مفاد مواد 109 و 110 قانون مديريت خدمات كشوري قرار نمي گيرد .»" هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1401/11/4 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي الف. براساس بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين نامه ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداريها و مؤسسات عمومي غيردولتي در مواردي كه مقررات مذكور به علّت مغايرت با شرع يا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز و يا سوء استفاده از اختيارات يا تخلّف در اجراي قوانين و مقررات يا خـودداري از انجام وظايف موجب تضييع حقوق اشخاص مي شود، از جملـه صلاحيتها و وظايف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است. نظر به اينكه نامه شماره 1760964 مورخ 1396/12/23 امور مديريت مشاغل و نظامهاي پرداخت سازمان اداري و استخدامي كشور صرفاً در مقام ابلاغ مصوبه شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني صادر شده و مستقلاً متضمن حكمي نيست، بنابراين از مصاديق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 محسوب نمي شود و رسيدگي به آن در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قابل طرح نيست . ب. اولاً در صدر ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري مصوب سال 1386، بازنشستگان صندوقهاي بازنشستگي كشوري و لشكري به صـورت مطلق مـورد حكم قرار گرفته اند و در زمـان تصويب قانون مذكور، وضعيت خويش فرمايي نيز وجود داشته است و بر همين اساس قانونگذار تمامـي افرادي را كه بازنشسته صندوقهاي بازنشستگـي محسوب مي شوند، مشمول حكم خود قرار داده است. ثانياً بر مبناي تبصره 2 ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري، پرداخت كسور بازنشستگي ملاك محاسبه بوده و به همين جهت مقرر گرديده است كه افرادي كه كمتر از سي سال سابقه دارند به ازاي هر سال سابقه دو و نيم درصد از ارقام جدول مربوط كسر گردد و چنانچه ملاك داشتن 30 سال سابقه خدمت باشد، بازنشستگاني كه مطابق مقررات قانوني به صورت پيش از موعد بازنشسته شده اند، از شمول حكم خارج مي شوند كه اين امر قطعاً با هدف قانونگذار در اين ماده مغايرت دارد . ثالثاً مقصود قانونگذار در بند (الف) ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري از بكارگيري عبارت "براساس سي سال سنوات" بيان اين موضوع بوده است كه امتياز جدول بند (الف) با فرض 30 سال سنوات، تعيين شده و در واقع در مقام تعيين معيار بوده و به همين جهت در تبصره 2 ماده مزبور مقرر نموده است كه به ميزاني كه سابقه پرداخت كسور بيشتر يا كمتر از30 سال باشد، به ارقام جدول اضافه يا از آن كسر گردد. با توجه به مراتب فوق، مصوبه جلسه مورخ 1396/12/14 شوراي توسعه مديريت و سرمايه انساني و بند 6 نامه شماره 11831 مورخ 1399/7/19 صندوق بازنشستگي كشوري كه خويش فرمايي را مشمول حكم مقرر در ماده 109 قانون مديريت خدمات كشوري ندانسته است، با ماده 109 قانون مذكور و تبصره هاي آن مغايرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري