رأي شماره 1396440 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال تفاهم نامه منعقده فيمابين معاونت عمراني استانداري كرمانشاه و بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه ابلاغي به شماره 5933 /4 /71 ـ 1394/2/3 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري كرمانشاه

تاريخ دادنامه: 1402/5/31 شماره دادنامه: 140231390001396440 شماره پرونده: 0107517 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: استانداري كرمانشاه و بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه موضوع شكايت و خواسته: ابطال تفاهم نامه منعقده فيمابين معاونت عمراني استانداري كرمانشاه و بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه ابلاغي به شماره 5933/4/71 ـ 1394/2/2 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري كرمانشاه گردش كار: بازرس قضايي و سرپرست معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 359605 ـ 11/11/1401 اعلام كرده است كه : " احتراماً تفاهم نامه فيمابين معاونت هماهنگي امور استانداري و بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه كه طي شماره 5933/4/77 ـ 1394/2/2 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري كرمانشاه ابلاغ شده است، از جهت انطباق با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت كه نتيجه آن به شرح ذيل جهت استحضار و صدور دستور شايسته قانوني اعلام مي شود. بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه به استناد شيوه نامه تفاهم با مالكين متقاضي تفكيك اراضي روستايي، بابت عمليات تفكيك، تغيير كاربري و الحاق اراضي به روستاها نسبت به اخذ زمين و يا معادل ريالي آن اقدام مي نمايد. در همين راستا نيز مسئولين وقت استانداري كرمانشاه، تفاهم نامه اي با بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه منعقد نموده كه از محل درآمد توافقات مزبور سهم دهياري ها نيز لحاظ و به حساب آنها واريز گردد، به نحوي كه مقرر گرديده : 1ـ در اراضي بالاي 3000 مترمربع كه عمليات تفكيك، تغيير كاربري و يا الحاق اراضي بر روي آنان صورت مي گيرد، بنياد موظف است 10 درصد درآمد فروش قطعات تفكيكي حاصل از توافق با مالكين را به حساب دهياري ذينفع (روستاي محل زمين) واريز نمايد . 2ـ براي اراضي كمتر از 3000 مترمربع در صورت عدم تمايل مالك به واگذار نمودن قطعات سهم بنياد، معادل ارزش ريالي آن به حساب بنياد واريز گردد. طي تفاهم نامه مزبور 50 درصد ارزش ريالي واريزي مالك سهم دهياري تعيين شده است. اين در حالي است كه : اولاً: ديوان عدالت اداري در خصوص اخذ وجه و يا زمين از محل تفكيك، تغيير كاربري و يا الحاق اراضي روستايي توسط بنياد مسكن انقلاب اسلامي طي آراء شماره 1443ـ 1398/7/16 و 1525ـ 16/6/1400 ، شيوه نامه تفاهم با مالكين متقاضي تفكيك اراضي روستايي را فاقد وجاهت قانوني دانسته و آن را ابطال كرده است. با ابطال شيوه نامه مذكور كه مبناي اخذ زمين و يا معادل ريالي آن از مالك بوده اساساً تفاهم نامه فيمابين بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان و معاونت هماهنگي امور عمراني نيز فاقد وجاهت قانوني به نظر مي رسد . ثانياً: تفاهم نامه مزبور به استناد تبصره ذيل بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به تعاوني ها و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي و ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن، همچنين بند 10 ماده 69 قانون اصلاح وظايف شوراهاي اسلامي منعقد گرديده است. قانونگذار در خصوص صدور سند قطعات تفكيكي اراضي واقع در محدوه شهر، داخل حريم شهرها و همچنين داخل محدوده روستاها طبق ماده 5 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به تعاوني ها و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي، ادارات ثبت اسناد و املاك را به ترتيب موظف به اخذ تأييديه نقشه هاي تفكيكي از شهرداري، سازمان مسكن و شهرسازي و بنياد انقلاب اسلامي نموده است. همچنين در ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن قانونگذار بنياد مسكن انقلاب اسلامي را موظف به امكان سنجي و شناسايي اراضي مستعد توسعه روستاها و تفكيك اراضي مزبور نموده و تمامي دستگاه هاي دولتي داراي اراضي روستايي به واگذاري رايگان زمين به بنياد جهت امر توليد مسكن موظف شده اند. در بند 10 ماده 69 قانون اصلاحي وظايف شوراهاي اسلامي نيز به تفكيك دهيار در خصوص تشكيل پرونده براي ايجاد بناها، تأسيسات و تفكيك اراضي در محدوده قانوني روستاها اشاره شده است . لذا به بنياد مسكن و معاونت امور عمراني استانداري چنين اختياري داده نشده است كه نسبت به اخذ بخشي از املاك در قبال موافقت با تفكيك، تغييركاربري يا ورود اراضي به محدوده روستا اقدام كند. اين امر به صراحت در رأي شماره 1443 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري موضوع «ابطال تبصره 3 بند 7 شيوه نامه تفاهم با مالكين متقاضي تفكيك اراضي روستايي» بيان شده و آن را خارج از اختيارات وضع شده دانسته است ." متن تفاهم نامه مورد شكايت به شرح زير است : " در راستاي ايجاد هماهنگي بنياد مسكن انقلاب اسلامي شهرستان هاي تابعه استان و دهياري ها در اجراي وظايف قانوني محوله خصوصاً تبصره ذيل بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني براي امر مسكن به تعاوني ها و ساير اشخاص حقيقي و حقوقي و ماده 4 قانون ساماندهي و توليد و عرضه مسكن همچنين بند 10 ماده 69 قانون اصلاحي وظايف شوراهاي اسلامي، تفاهم نامه اي به شرح ذيل بين حوزه معاونت امور عمراني استانداري و بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه منعقد گرديد: 1ـ دهياري ها موظفند درخواست هاي تفكيك، تغيير كاربري يا الحاق اراضي به روستا را پس از تكميل پرونده به همراه كليه مستندات به بنياد مسكن انقلاب اسلامي شهرستان مربوطه ارسال نمايند . 2ـ بنياد مسكن انقلاب اسلامي شهرستان موظف است با رعايت قانون اساسنامه بنياد، آيين نامه اجرايي و دستورالعمل هاي مربوطه نسبت به انجام توافقات با مالكين اقدام و پس از اخذ مجوزهاي لازم از بنياد مسكن استان نسبت به پيگيري انجام مراحل تغيير كاربري، الحاق و تفكيك اقدام نمايد . تبصره1): مطابق ضوابط موجود در نتيجه توافق قطعات بزرگ (بالاي 3000 مترمربع) مالكيت قسمتي از زمين در اختيار بنياد قرار مي گيرد كه بنياد شهرستان پس از انجام مراحل فني و آماده سازي، مطابق دستورالعمل واگذاري اراضي روستايي، نسبت به واگذاري اراضي به واجدين شرايط اقدام نموده و مبالغ حاصل از واگذاري را در حساب جداگانه اي كه به همين منظور افتتاح نموده است واريز و در پايان هرماه 10 درصد از كل مبالغ واريز شده را جهت انجام امور عمومي روستا به حساب دهياري مربوطه واريز نموده و الباقي به حساب مشترك بنياد استان و بنياد مركز واريز مي گردد . تبصره2): 60 درصد مبالغ واريزي به حساب مشترك بنياد مركز و استان (موضوع تبصره1) بابت اجراي طرح هادي همان روستا عودت مي گردد . تبصره 3): براي قطعات با مساحت كمتر از 3000 مترمربع، در صورتي كه مالك به علت نياز خود حاضر به واگذاري سهم بنياد به صورت زمين نباشد مي تواند معادل آن را به صورت ريالي به حساب بنياد شهرستان واريز نمايد. 50 درصد از مبالغ ياد شده در سهم بنياد شهرستان و 50 درصد ديگر در سهم دهياري مربوطه خواهد بود كه در پايان هر ماه قابل پرداخت مي باشد . 3ـ بنياد مسكن موظف است پس از واگذاري اراضي ملي به واجدين شرايط 10 درصد عوايد موضوع بند (الف) ماده 11 دستورالعمل واگذاري را جهت نگهداري از اراضي و انجام امور عمومي روستا به حساب دهياري مربوطه واريز و 60 درصد ديگر را مطابق ضوابط ماده ياد شده هزينه نمايد . 4ـ ساير خدمات فني شامل پاسخ استعلام ها يا مواردي كه منجر به تغيير كاربري، تفكيك يا الحاق نمي گردد همچنين استعلام هاي به عمل آمده از دهياري ها و بنياد مسكن و استعلام صدور پروانه ساختماني مشمول ضوابط خاص هر دو دستگاه بوده و خارج از شمول اين تفاهم نامه مي باشد . 5 ـ مواردي كه قبلا دهياري ها و بنياد به صورت جداگانه با مالكين توافق انجام داده اند خارج از شمول اين تفاهم نامه مي باشد . 6 ـ در روستاهاي فاقد دهياري، بخشداري عهده دار وظايف دهياري در تفاهم نامه مي باشد . 7 ـ بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان موظف است گزارش عملكرد تمامي توافقات را به صورت ماهيانه به دفتر امور روستايي و شوراهاي استانداري ارائه نمايد . 8 ـ گروهي متشكل از نمايندگان حوزه معاونت امور عمراني استانداري و بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان مسئول پيگيري حسن اجراي تفاهم نامه مي باشند . 9ـ اين تفاهم نامه در سه نسخه تهيه و رعايت مفاد آن براي كليه بخشداري ها، بنياد مسكن و دهياريهاي تابعه استان لازم الاجرا مي باشد. ـ معاون امور عمراني استانداري كرمانشاه/ مديركل دفتر روستايي استانداري كرمانشاه/ مديركل دفتر فني استانداري كرمانشاه/ مديركل بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه " در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه نيز به موجب لايحه شماره 2919/26 ـ 25/2/1402 توضيح داده است كه : " به استناد بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري دستگاه شاكي مي بايست صراحتاً اعلام نمايد كه اين تفاهم نامه برخلاف كدام يك از قوانين مي باشد كه در متن شكواييه بند و ماده مورد نظر تصريح نگرديده است. در اين تفاهم نامه هيچ بندي برخلاف رأي شماره 1443ـ 1398/7/16 آن هيأت عمومي وجود ندارد و موضوع آن پرداخت قسمتي از درآمدهاي بنياد به دهياري ها جهت همكاري و همياري با بنياد مي باشد و اين تفاهم نامه با توجه به ماده 10 قانون مدني معتبر مي باشد. علي هذا نظر به مراتب ياد شده و جهت جلوگيري از تضييع حقوق بيت المال مسلمين و حساب 100 حضرت امام خميني(ره) صدور حكم بر بي حقي شاكي مورد تقاضاست ." همچنين نماينده حقوقي استانداري كرمانشاه به موجب لايحه شماره 37482 ـ 16/3/1402 در مقام پاسخ، توضيح داده است كه : " با عنايت به ارتباط موضوع شكايت به حوزه معاونت هماهنگي امور عمراني استانداري و مكاتبه به عمل آمده با آن مرجع، جوابيه شماره 20171ـ 17/2/1402 معاونت هماهنگي امور عمراني بدين مضمون و در راستاي احراز واقع امر بيان مي گردد: تفاهم نامه موضوع شكايت در تاريخ اعلام شده به منظور تسهيل در احقاق حقوق دهياري در زمينه عوايد حاصل از تغيير كاربري، الحاق و تفكيك، تهيه و ابلاغ شده كه پس از ابلاغ تفاهم نامه كشوري فيمابين وزير كشور و رئيس بنياد مسكن انقلاب اسلامي به شماره 14470 به استناد بند 5 از ماده 5 تفاهم نامه صدرالذكر، كليه تفاهم نامه هاي پيشين من جمله تفاهم نامه مورخ 1394/2/2 فيمابين استانداري و بنياد مسكن استان لغو و انعقاد هرگونه تفاهم نامه جديد فاقد وجاهت قانوني مي باشد. اين موضوع جهت اجرا و ملغي نمودن تفاهم نامه قبلي طي نامه شماره 40679/43/71 ـ 26/3/1401 مديركل دفتر امور روستايي و شوراها به فرمانداران اعلام گرديده است ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/5/31 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب رأي شماره 1443 مورخ 1398/7/16 كه در مقام رسيدگي به شكايت مطروحه به خواسته ابطال تبصره 3 بند 7 شيوه نامه تفاهم با مالكين متقاضي تفكيك اراضي روستايي صادر كرده، اينگونه استدلال نموده است كه چون شيوه نامه تفاهم با مالكين متقاضي تفكيك اراضي روستايي مستند به تبصره بند (ب) ماده 5 قانون منع فروش و واگذاري اراضي فاقد كاربري مسكوني مصوب 6/5/1381 و ماده 4 قانون ساماندهي و حمايت از توليد و عرضه مسكن مصوب سال 1387 تصويب شده و در مواد اشاره شده چنين اختياري به بنياد مسكن داده نشده است تا نسبت به اخذ بخشي از املاك آنها در قبال موافقت با تغيير كاربري يا ورود اراضي به محدوده روستا اقدام كند، بنابراين مقرره مورد اعتراض خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و بر همين اساس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري حكم به ابطال مقرره مزبور صادر كرده است. ثانياً هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به موجب رأي شماره 1525 مورخ 16/6/1400 كه در مقام رسيدگي به خواسته ابطال شيوه نامه تفاهم با مالكين متقاضي دريافت خدمات فني در روستاها صادر كرده، با استناد به رأي شماره 1443 مورخ 1398/7/16 خود حكم به ابطال شيوه نامه مذكور نيز صادر نموده است. ثالثاً بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه هيچگونه اختيار قانوني مبني بر در اختيار قرار دادن منابع مالي بنياد مسكن انقلاب اسلامي و پرداخت آن به دهياري ها ندارد. بنا به مراتب مذكور و با عنايت به اينكه براساس آراي شماره 1443 مورخ 1398/7/16 و شماره 1525 مورخ 16/6/1400 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري اخذ وجوهي تحت عنوان هزينه ارائه خدمات فني در ازاي موافقت با تغيير كاربري، ورود اراضي به محدوده روستا، تفكيك پلاك و ساير وظايف مقرر در قانون كه بنياد مسكن انقلاب اسلامي عهده دار انجام آنها است، خارج از حدود اختيار آن بنياد تشخيص شده و همچنين تصميم گيري درخصوص در اختيار قرار دادن منابع مالي بنياد مسكن انقلاب اسلامي و پرداخت آن به دهياري ها نيز در حدود اختيارات بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه نيست و تفاهم نامه معترض عنه از جمله تبصره هاي 1 الي 3 آن نيز متضمن اخذ وجوهي تحت عنوان هزينه ارائه خدمات فني در قبال انجام امور مربوط به تعيين و تغيير كاربري و يا تفكيك اراضي واقع در محدوده روستاهاي استان كرمانشاه و پرداخت درصدهايي از اين وجوه به حساب دهياري هاي مربوطه در سطح اين استان است، لذا با اخذ وحدت ملاك از مفاد آراي مذكور هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تفاهم نامه منعقده في مابين معاونت عمراني استانداري كرمانشاه و بنياد مسكن انقلاب اسلامي استان كرمانشاه ابلاغي تحت نامه شماره 5933/4/71ـ 1394/2/2 معاون هماهنگي امور عمراني استانداري كرمانشاه خارج از حدود اختيار مرجع صادركننده آن بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ انعقاد ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 10/2/1402 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري