رأي شماره 3112459 هيات تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري با موضوع رد شكايت ابطال ماده 3، تبصره ماده 5، ماده 10 و تبصره‌ هاي 1 و 2 ، 3 و 4 ماده 10، بند‌هاي 5 و 8 ماده 45، تبصره 2 ماده 35 و مواد 20، 43، 44، 47 و 48 و ماده 41 و تبصره‌ هاي ذيل آن از دستورالعمل اجرايي تأسيس فعاليت و نظارت بر صرافي‌ ها يكهزار و سيصد و چهاردهمين جلسه مورخ 1400/2/28

هيأت تخصصي مالياتي، بانكي * شماره پرونـده: هـ ت/ 0200128 ـ 0200124 *شماره دادنامه سيلور: 140231390003112459 تاريخ:1402/11/29 * شاكيان: نرگس كرمصلحي ـ بهزاد درخشان ـ عليرضا رجائي ـ احمد زيرك شالقوني ـ سيد حسين مرعشي ـ سجاد كياشمشكي ـ ايرج سعادتي ـ كيوان حجازي ـ شاهين گل خندان ـ سيد محمود مشيرزاده ـ كريم پور جليل ريحاني ـ سعيد خدابنده ساماني ـ فتاح پيش بين ـ قباد گرگيج ـ حميدرضا كرامتي ـ ميلاد رشيدي برچلوئي ـ محمد غياثي ـ داود صفارنژاد ـ محسن مهرجو ـ مجتبي رضائي ـ لقمان قدرت ـ داريوش قدرتي ‌زاده ـ سيد حسن عطري پور ـ ياسر امجدي ـ محمود سپهري رضائيان ـ حميدرضا رمضاني ـ عبدالرضا محمدپور فلاحيان ـ حامد آخوندي ـ حميد رسولي زاده ئي ـ عزيز رحماني ـ خليل جلائيان ساماني ـ قرني احمدآقائي ـ غلامرضا خواجه ـ احمدرضا الياسي ـ كمال آشناور ـ محمدرضا مشهدي غلامحسين محمدي ـ سپيده قانعي ـ مجيد خاكي ـ سينا پشت كوهي ـ حميد بردول ـ امينه فتاح پور ـ شقايق اسماعيل زاده رازليقي ـ عباس لعلي ـ سيد مجتبي حسيني ـ وحيد آرائي ـ محمدهادي اوجي ـ كامران سلطاني زاده ـ علي صيادي ‌زاده ـ فرزاد جوانيان ـ ابوالفضل احمدي ـ رضا آگاه ـ كامران كاظميان ـ صاحبعلي دولخاني ـ صادق انوشه ـ فريدون روشندل ـ جواد مهدوي ـ رامين صالحي ـ مجيد چكيني ـ الهه جديدي داودآبادي ـ روح اله جان نثار ـ محمد جنگجو خانكندي ـ خيرالله جليل زاده ـ عباس خضري پورقرائي ـ حميد نباتچيان ـ اميد حبيبي ـ طاهر قادري ـ جلال شهنوازي تاج ـ محمد بهكيا ـ رضا قليزاده ـ عبدالامير صداقت ـ روژين سلطاني ـ سيدمحمدجواد تهامي ـ عيسي سادون ـ آرش خواجه حسني ـ محمد علي نوري مهرباني ـ احمد سينائي پورفرد ـ كمال نصرالهي ـ آرمين احمدزمردي ـ كيوان اردوخاني ـ مصطفي اقبال بهبهاني ـ مسيح معيني ـ الهه السادات تهامي ـ زينب اماره ـ مجيد مفتاحي ـ سيدمحسن سيد جلالي اقدم ـ حامد اديب ـ حسين سكان دستگير ـ عبدالرضا وفابخش ـ محمدرضا ميرزائي ـ سيد مجيد ميرمحمدعلي ـ سليمان قره قول ـ پرويز راد ـ عبدالرحمن محمودي ـ عبدالناصر احمدي ـ حسين صبوري با وكالت محمد واحدي * طرف شكايت: بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران ـ شوراي پول و اعتبار * موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 3، تبصره ماده 5، ماده 10 و تبصره‌ هاي 1 و 2 ، 3 و 4 ماده 10، بند‌هاي 5 و 8 ماده 45، تبصره 2 ماده 35 و مواد 20، 43، 44، 47 و 48 و ماده 41 و تبصره‌ هاي ذيل آن از دستورالعمل اجرايي تأسيس فعاليت و نظارت بر صرافي‌ ها يكهزار و سيصد و چهاردهمين جلسه مورخ 1400/2/28 ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكيان دادخواستي به طرفيت بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران ـ شوراي پول و اعتبار به خواسته فوق ‌الذكر به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي‌باشد: دستورالعمل اجرايي تأسيس فعاليت و نظارت بر صرافي‌ها يكهزار و سيصد و چهاردهمين جلسه مورخ 1400/2/28 ماده 3 ـ تأسيس صرافي توسط مؤسسه اعتباري، صرفاً در قالب شركت سهامي خاص و توسـط اشخاص حقيقي در قالب شركت تضامني امكانپذير است. ماده5 ـ ايجاد شعبه توسط صرافي تضامني ممنوع است. ايجاد شعبه توسط صرافي سهامي خاص در صورت تأمين سرمايه براي ايجاد هر شعبه به ميزان 75 درصد حداقل سرمايه مورد نياز براي تأسيس صرافي تضامني موضوع ماده (10 (بـر اسـاس محل استقرار شعبه، دارا بودن حداقل پنج سال سابقه فعاليت مجاز، تأييد عملكرد صرافي توسط بانك مركزي و با كسب مجوز از بانك مركزي امكان‌ پذير است. تبصره 1 ـ ايجاد باجه توسط صرافي سهامي خاص صرفاً براي انجـام عمليـات خريـد و فروش نقدي ارز به صورت موقت منوط به كسب موافقت بانك مركزي امكان ‌پذير مي ‌باشد. تبصره 2 ـ ساير شرايط ايجاد شعبه و باجـه عنـداللزوم توسـط بانـك مركـزي تعيـين مي ‌شود. تبصره 3 ـ ايجاد هرگونه دفتر مستقل و موارد مشابه توسط صرافي ممنوع است. ماده 10 ـ حداقل مبلغ سرمايه به منظور تأسيس و فعاليت صرافي تضامني و صـرافي وابسـته بـه مؤسسات اعتباري در استان تهران و شهرهاي بزرگ (اصفهان، اهـواز، تبريـز، شـيراز،كرج، مشهد، قم و اروميه) مبلغ دويست و پنجاه ميليارد ريال و در سـاير شـهرها مبلـغ يكصد و سي ميليارد ريال تعيين ميگردد كه لازم است قبل از ثبـت صـرافي تمامـاً بـه صورت نقدي نزد يكي از مؤسسات اعتباري توديع گردد. تبصره 1 ـ بانك مركزي ميتواند نسبت به تغيير حداقل سرمايه موضوع اين ماده حسـب شرايط و اقتضائات از جمله نرخ تورم اقدام نمايد. تبصره 2 ـ حداقل 70 درصد از سرمايه صرافي وابسته به مؤسسه اعتباري، همواره بايـد به طور مستقيم متعلق به مؤسسه اعتباري ذيربط باشد. مـابقي سـرمايه صرافي‌هاي مزبور حسب مورد بايد متعلق به اشخاص حقوقي زيرمجموعه مؤسسه اعتباري باشد. تبصره3ـ هر گاه زيان انباشته صرافي از 50 درصد سرمايه ثبت شده بيشتر شود، هيأت مديره مكلف است نسبت به يكي از موارد ذيل اقدام نمايد: 1 ـ افزايش سرمايه نقدي حداقل به ميزان زيان انباشته؛ 2ـ كاهش سرمايه ثبتي به ميزان سرمايه موجود، مشروط بر آنكه سرمايه جديد كمتر از حداقل سرمايه مورد نياز براي تأسيس و فعاليت صرافي نشود؛ 3 ـ انحلال صرافي. تبصره 4 ـ افزايش سرمايه توسط صرافي به طرق زير امكان ‌پذير است: 1 ـ به صورت واريز نقدي به پول رايج كشور به حساب صرافي؛ 2 ـ از محل سود انباشته پس از كسر مانده بدهكار حساب جـاري شـركا (بـراي صرافي تضامني) مبتني بر صورتهاي مالي حسابرسي شده. ماده 20 ـ دريافت و نگهداري وجوه ارزي و ريالي به صورت اماني، انجام عمليات بـانكي از جملـه اخذ سپرده و يا اعطاي تسهيلات توسط صرافي ممنوع مي ‌باشد. تبصره ـ در مورد صرافيهاي وابسته به موسسات اعتباري، نگهـداري وجـوه ارزي بـه صورت اماني در خارج از كشور به منظور انجام نقل و انتقالات ارزي از شمول اين مـاده مستثني مي ‌باشد. ماده 35 ـ آن بخش از وجوه متعلق به صرافي كه نزد مؤسسات اعتباري نگهداري مـيشـود بايـد صرفاً در حسابهايي به نام و تحت مالكيت صرافي قرار داشته باشد و صـرافي موظـف است تمامي عمليات صرافي را از طريق حسابهاي مذكور انجام دهد. انجـام عمليـات صرافي و يا نگهداري وجوه متعلق به صرافي از طريق حساب «شـركا»، «سـهامداران»، «كاركنان» و غيره تحت هر عنوان ممنوع مي‌ باشد. تبصره 1 ـ صرافي مكلف است مشخصات تمام حسابهاي ريالي و ارزي خود، را به بانك مركزي اعلام دارد. تبصره 2 ـ صرافي وابسته به مؤسسه اعتباري مجاز است با تأييد بانك مركزي از حساب مؤسسه اعتباري متبوع در خارج از كشور استفاده نمايد. ماده 41 ـ در صورت وقوع هر يك از موارد ذيل توسط صرافي، بانك مركزي ميتواند حسب مـورد نسبت به تذكر كتبي، اخطار كتبي، توقف برخي فعاليتهـاي صـرافي، سـلب صـلاحيت اعضاي هيأت مديره و مديرعامل، افزايش مبلغ ضمانتنامه بانكي يـا گـواهي مسـدودي حساب سپرده بانكي، مطالبه وجه ضمانتنامه بانكي يا گواهي مسدودي حساب سـپرده بانكي، تعليق فعاليت يا ابطال اجازه‌نامه فعاليت و يا ساير اقدامات قانوني اقدام نمايد: 41 ـ 1 ـ تخطي از مفاد اين دستورالعمل، ساير مقررات ذيربط و تعهدنامه ‌هاي ارايه شده؛ 41 ـ 2 ـ عدم ايفاي بدهيها و تعهدات نسبت به مشتريان؛ 41 ـ 3 ـ عدم ارايه اطلاعات از سوي صرافي و يا ارايه اطلاعات نادرست يا گمراه‌كننده توسط مؤسسين، مديران، شركا و يا سهامداران صرافي به بانك مركزي؛ 41 ـ 4 ـ انحلال و يا ورشكستگي صرافي؛ 41 ـ 5 ـ عدم فعاليت و يا ناتواني در انجام عمليات صرافي به تشخيص بانك مركزي؛ 41 ـ6 ـ عدم انجام اقدامات لازم جهت تمديد اجازه‌ نامه فعاليت. تبصره 1 ـ در صورت سلب صلاحيت هر يك از اعضاي هيأت مديره و يا مديرعامل، چنانچه صرافي ظرف مـدت سـي روز كـاري نسـبت بـه معرفـي اعضـاي جديـد هيأت مديره و يا مديرعامل جديد اقدام ننمايد، فعاليت صرافي بـه مـدت سـه مـاه تعليق مي ‌شود. در صورت گذشت بيش از سه ماه و عدم معرفي اشخاص مـذكور، براي مدت شش ماه تعليق و در صورت عدم اقدام، اجازه‌ نامه فعاليت صرافي ابطال مي ‌شود. تبصره 2 ـ در صورت سلب صلاحيت هر يك از اعضاي هيأت مديره و يا مديرعامل صرافي، اشخاص مزبور نمي‌ توانند تا مدت دو سال به عنوان عضو هيأت مديره و يا مديرعامل هيچ يك از صرافيها تعيين شوند. تبصره 3 ـ ضوابط مربوط به نحوه اعمال اقدامات مندرج در اين ماده توسط بانك مركزي تهيه مي ‌شود. ماده43 ـ بانك مركزي بايد در مواردي كه تمام يا بخشي از فعاليت يك شخص حقيقي يا حقوقي را مصداق عمليات صرافي بدون أخذ مجوز از آن بانك تشخيص دهد اقدامات لازم را به منظور متوقف نمودن فعاليتهاي آن شخص از طريق نيروي انتظامي جمهوري اسـلامي ايران و نيز طرح دعوي در مراجع قانوني، به مورد اجرا گذارد. ماده 44 ـ بانك مركزي بايد در صورت امتناع صرافي از توقف فعاليت پس از صدور حكـم تعليـق، ابطال يا اتمام مدت اعتبار مجوز صرافي، علاوه بر مطالبه وجه ضـمانتنامـه بـانكي يـا گواهي مسدودي حساب سپرده بانكي حسب مورد، اقدامات لازم را بـه منظـور متوقـف نمودن فعاليتهاي آن شخص از طريـق نيـروي انتظـامي جمهـوري اسـلامي ايـران و عنداللزوم طرح دعوي در مراجع قانوني، به مورد اجرا گذارد. ماده 45 ـ در صورت تحقق هريك از موارد زير فرآيند انحلال صرافي به مورد اجرا گذارده مي ‌شود: 45 ـ 1 ـ ابطال اجازه ‌نامه ‌هاي تأسيس و فعاليت از سوي بانك مركزي؛ 45 ـ 2 ـ در صورت سپري شدن ششماه از انقضاء مدت اعتبار اجازه ‌نامه فعاليت و عـدم موافقت بانك مركزي با تمديد آن؛ 45 ـ 3 ـ در صورت عدم دريافت اجازه ‌نامه فعاليت از بانك مركزي پس از طي مهلت‌ هاي مقرر در ماده (11) و تبصره‌ هاي ذيل آن؛ 45 ـ 4 ـ در صورت صدور حكم قطعي ورشكستگي صرافي؛ 45 ـ 5 ـ در صورت ورشكستگي يكي از شركا در صرافيهاي تضامني؛ 45 ـ 6 ـ در صورت تراضي تمام شركا در صرافيهاي تضامني مطابق مفاد اساسنامه و با تأييد بانك مركزي؛ 45 ـ 7 ـ صدور حكم انحلال توسط دادگاه؛ 45 ـ 8 ـ در صورت فوت يا محجوريت يكي از شركا در صرافيهاي تضامني. ماده 46 ـ از تاريخ شروع فرآيند انحلال، صرافي صرفاً مجاز به انجام عمليات مربوط به انحـلال و تصفيه بوده و انجام عمليات جديد صرافي ممنوع ميباشد. ماده 47 ـ داراييهاي صرافي نبايد به عنوان وثيقه هرگونه تعهدي براي شخص ديگري مورد استفاده قرار گيرد. ماده 48 ـ دريافت هرگونه تسهيلات از مؤسسات اعتباري توسط صرافي ممنوع مي ‌باشد. *دلايل شاكيان براي ابطال مقرره مورد شكايت: 1 ـ اينكه در ماده 3 دستورالعمل صرافي را به عنوان يك شغل براي اشخاص حقيقي صرفاً در قالب شركت تضامني تجويز نموده است خلاف اصول 22 و 28 قانون اساسي است 2 ـ ماده 10 دستورالعمل و تبصره‌ هاي آن موجب تعطيلي بسياري از صرافي ‌ها كه قبلاً با رعايت قوانين و مقررات زمان خود مجوز گرفته ‌اند مي‌ گردد. 3 ـ شوراي پول و اعتبار با تصويب در تبصره ‌هاي 3 و 4 و بند 5 و 8 ماده 45 دستورالعمل وضع مقرره خلاف قانون نموده و اين مقررات برخلاف مواد 116 الي 140 قانون تجارت مي‌ باشد. 4 ـ تبصره 2 ماده 35 و ماده 47 و ماده 48 دستورالعمل تبعيض ناروا ايجاد نموده‌اند بدين توضيح كه صرافي وابسته به موسسه اعتباري صرفاً مي‌ تواند از حساب متبوع در خارج از كشور استفاده نمايد و صرافي ‌هاي ديگر اين حق را ندارند. 5 ـ مواد 41، 43 و 44 دستورالعمل بر خلاف اصل انصاف و دادرسي عادلانه و اصول 32 و 35 و 36 و 37 قانون اساسي مي ‌باشند. 6 ـ شوراي پول و اعتبار با وضع ماده 20 دستورالعمل اقدام به ايجاد محدوديت در انعقاد عقد وديعه نموده‌ است و عدم اجازه صرافي به انعقاد عقد وديعه خارج از اختيارات شوراي پول و اعتبار و مواد 607 الي 611 قانون مدني است. * در پاسخ به شكايت مذكور، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران به موجب لايحه شماره 9380 ـ 1400 مورخ 1402/7/8 به طور خلاصه توضيح داده است كه: 1 ـ بانك مركزي بعنوان يگانه مرجع قانوني واضع مقررات پولي و بانكي در كشور مسئول تنظيم و حسن اجراي نظام پولي و عمليات بانكهاي كشور و اجراي سياستهاي پولي و اعتباري مي ‌باشد. 2 ـ به موجب ماده 30 قانون پولي و بانكي كشور، ماده 1 قانون تنظيم بازار غيرمتشكل پولي، بند ب ماده 14 قانون برنامه ششم توسعه و... تأسيس، ثبت، فعاليت و انحلال نهادهاي پولي و اعتباري مستلزم اخذ مجوز از بانك مركزي و رعايت ضوابط ابلاغي اين بانك است. 3 - محدود نمودن اشخاص حقيقي به تأسيس شركت صرافي تضامني با توجه به نوع فعاليت شركت صرافي و ريسك مترتب بر آن مقرر گرديده است. 4 ـ ماده 10 و تبصره ‌هاي 1 و 2 آن طبق بند ج ماده 11 قانون پولي و بانكي كشور تنظيم مقررات مربوط به معاملات ارزي و نظارت بر معاملات ارزي از جمله وظايف بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران بعنوان تنظيم ‌كننده نظام پولي و اعتباري كشور مي ‌باشد. 5 ـ با توجه به تفاوت ماهوي شركت ‌هاي فعال در بازار پول با ساير شركتهاي فعال در ساير حوزه‌ هاي اقتصادي در كشور و همچنين حساسيت جامعه نسبت به وضعيت شركتهاي مزبور قانوگذار وفق قوانين ديگر از جمله قانون پولي و بانكي كشور، قانون احكام دائمي برنامه‌ هاي توسعه كشور و... در خصوص نحوه فعاليت نهادهاي فعال در بازار پول از جمله شركتهاي صرافي را به شوراي پول و اعتبار تفويض نموده است. 6 ـ مفاد ماده 48 دستورالعمل متضمن ممنوعيت صرافي از اخذ تسهيلات از مؤسسات اعتباري به منظور اجتناب از تبعات مترتب بر اخذ تسهيلات تدوين شده است و اين مهم صرفاً ضابطه ‌اي براي فعاليت شركت تضامني در بازار پولي بوده و متضمن سلب حقوق عامه مردم نمي ‌باشد. به نام خدا با عنايت به عقيده قضات حاضر در جلسه مورخ 1402/11/8 (هيأت تخصصي مالياتي بانكي) راجع به بخش‌ هاي از شكايت موضوع پرونده كلاسه هـ ت/ 0200128 با استعانت از درگاه خداوند متعال به شرح ذيل مبادرت به انشاء رأي مي ‌نمايد. راي هيات تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري شاكيان تقاضاي ابطال مواد 3 و تبصره ماده 5 و ماده 10 و تبصره‌هاي 2 و 3 و 4 از ماده 10 و مواد 20 و تبصره 2 ماده 35 و تبصره‌هاي ذيل ماده 41 و مواد 43، 44 و بندهاي 5 و 8 ماده 45 و مواد 47 و 48 از دستورالعمل اجرايي تأسيس و نظارت بر صرافي‌ ها مصوب مورخ 1400/2/28 شوراي پول و اعتبار (جلسه يكهزار و سيصد و چهاردهم) را نموده ‌اند (راجع به تقاضاي ابطال تبصره 1 ماده 10 و متن ماده 41 سابقاً اتخاذ تصميم شده است) و مدعي شده ‌اند مفاد اين دستورالعمل با مباني قانوني و نيز مفاد قانون تجارت از حيث اينكه تأسيس صرافي‌ ها را منحصراً در قالب شركت سهامي خاص يا شركت تضامني (حسب مورد) پذيرفته است و نيز ممنوعيت ايجاد شعبه و نمايندگي و ممنوعيت اخذ وجه اماني و وديعه ريالي و ارزي و احكام مندرج در دستورالعمل در خصوص مبالغ افزايش سرمايه صرافي‌ ها نيز خارج از اختيار قانوني و مغاير با قانون مي ‌باشد و اينكه در ماده 41 و تبصره‌ هاي آن براي صرافي‌ ها مجازات تعيين نموده است در حدود اختيارات بانك مركزي و شوراي پول و اعتبار نمي ‌باشد در حالي كه به موجب بند (ج) ماده (11) قانون پولي و بانكي كشور، اصولاً وظيفه حاكميتي بانك مركزي در حوزه پولي و بانكي يك اختيار تام و غير قابل خدشه مي‌ باشد در عين حال به موجب صراحت مندرج در ماده 21 قانون احكام دائمي برنامه‌ هاي توسعه كشور و علي ‌الخصوص بندهاي (الف) (ب) (پ) آن، اختيار صدور مجوز تأسيس، انحلال، فعاليت و سلب فعاليت بانك و مؤسسات پولي و اعتباري و صرافي ‌ها، به عهده بانك مركزي مي ‌باشد و حتي اگر صرافي ‌ها به صورت خاص در اين ماده ذكر نمي‌شدند تحت عنوان كلي نهادهاي پولي مندرج در قانون و شمول نظارت بانك مركزي بوده‌ اند و رويه بانك مركزي در انحلال يا ادغام يا سلب مجوز حتي بانك‌ هاي داراي مجوز كه اعلي اعتباراً، نسبت به صرافي مي‌ باشند حكايت از اختيار بانك مركزي داشته و حكم مقنن در قانون ذكر شده داير مدار اصل اعطاي مجوز فعاليت و تأسيس و يا سلب آن و يا ساير مجارات‌ هاي متناسب بوده و نه صرفاً صدور مجوز انحلال، و ساير احكام موضوع شكايت در دستورالعمل نيز منبعث از اين اختيارات بوده و مغايرتي با مقررات نداشته به استناد بند ب ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري مصوب 1402 رأي به رد شكايت صادر مي‌ نمايد. رأي ياد شده ظرف بيست روز پس از صدور قابل اعتراض از سوي رياست محترم ديوان يا ده نفر از قضات گرانقدر ديوان عدالت اداري مي‌ باشد. رئيس هيأت تخصصي مالياتي، بانكي ديوان عدالت اداري ـ محمد علي برومند زاده