رأي شماره 1678984 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: ابطال تبصره 2 ذيل بند 3ـ2 از ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور» مصوّب يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 ابلاغي تحت نامه شماره 300/218 مورخ 1401/5/12 معاون وزير و رئيس سازمان مدارس و مراكز غيردولتي و توسعه مشاركت هاي مردمي وزارت آموزش و پرورش

شماره 0204866 - 1404/7/15 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001678984 مورخ 1404/7/8 مبني بر: تبصره 2 ذيل بند 3ـ2 از ماده 2 دستورالعمل صدور مجوز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور مصوب يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 كه مقرر داشته مؤسسان داراي مجوز تأسيس حقيقي نمي توانند در مؤسسات يا شركت هاي تعاوني آموزشي داراي سمت مدير عاملي، عضويت هيئت مديره يا نمايندگي حقوقي باشند، از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1404/7/8 شماره دادنامه : 140431390001678984 شماره پرونده : 0204866 مرجع رسيدگي : هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : خانم الهام مقربان طرف شكايت : شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي ـ سازمان مدارس غيردولتي و توسعه مشاركت هاي مردمي و خانواده ـ وزارت آموزش و پرورش موضوع شكايت و خواسته : ابطال تبصره 2 ذيل بند 3ـ2 از ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور» مصوّب يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 ابلاغي تحت نامه شماره 300/218 مورخ 1401/5/12 معاون وزير و رئيس سازمان مدارس و مراكز غيردولتي و توسعه مشاركت هاي مردمي وزارت آموزش و پرورش گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال تبصره يك و دو ذيل بند 3ـ2 از ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور» مصوّب يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 ابلاغي تحت نامه شماره 300/218 مورخ 1401/5/12 معاون وزير و رئيس سازمان مدارس و مراكز غيردولتي و توسعه مشاركت هاي مردمي وزارت آموزش و پرورش را خواستار شده است و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "اگرچه بند (الف) ماده 5 «قانون تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي» (مصوّب 1395)، از جمله اختيارات شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي را «تهيه و تصويب دستورالعمل هاي مورد نياز جهت اجراي اين قانون در چهارچوب سياست ها و مقرّرات وزارت آموزش و پرورش» دانسته است؛ ليكن وجود چنين اختياري، نمي تواند وضع دستورالعمل برخلاف قانون باشد. زيرا وجود اختيار براي وضع دستورالعمل در خصوص «اجراي» قانون، نمي تواند به معناي امكان وضع مقرره براي «نقض» قانون باشد. لازم به ذكر است ايجاد ممنوعيت براي اشخاص، بايد مستند به حكم قانونگذار باشد. همچنان كه براي مثال، وضع هرگونه ممنوعيت براي تصدّي سِمت در مديريت اشخاص حقوقي را قانونگذار به طور استثنايي پذيرفته است و يك حكم وضعي عام در اين باره وجود ندارد. بنابراين، ملاحظه مي گردد سلب حق تصدّي مديرعاملي يا عضويت هيئت مديره يا نمايندگي اشخاص حقوقي در هيئت مديره، همگي نيازمند وضع قانون است و در جايي كه چنين سلب حقي، لازم و به مصلحت باشد، خود قانونگذار اقدام به سلب آن مي نمايد و لذا، يك دستورالعمل نمي تواند ايجاد حكم وضعي «سلب حق» نمايد. همچنان كه مستنداً به ماده 2 مصوبه شوراي عالي اداري در خصوص منشور حقوق شهروندي (مصوّب 1395)، «حق برخورداري از اعمال بي طرفانه قوانين و مقرّرات» و نيز «حق مصون بودن از تبعيض در نظام ها، فرآيندها و تصميمات اداري» از جمله مصاديق حقوق شهروندي در نظام اداري است، در نتيجه ممنوعيت هاي مقرر در تبصره دو ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور» به دليل تحميل شرايطي مغاير با حق آزادي انتخاب شغل، كاملاً در تعارض با مواد قانوني فوق الذكر است. عموم و اطلاق تعريف مندرج در ماده 1 قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي (مصوّب 1393) از لفظ «مجوّز كسب و كار»، كاملاً شامل «تأسيس مدارس» و نيز «تصدّي مديرعاملي يا عضويت هيئت مديره يا نمايندگي اشخاص حقوقي در هيئت مديره» هم مي شود؛ از طرفي طبق تبصره دو ذيل ماده 7 قانون اخيرالذكر، صادركنندگان مجوّز كسب و كار اجازه ندارند به دليل «اشباع بودن بازار» از پذيرش تقاضا يا مجوّز كسب و كار امتناع كنند و بديهي است كه تحميل ممنوعيت مقرّر در تبصره دو ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور»، كاملاً در تعارض با رويه هاي ضدرقابتي مورد نظر مقنّن به شرح فوق الذكر است و از طرفي، با لحاظ احكام ياد شده بديهي است وضع هرگونه مقرره اي كه ماهيت و محتواي آن (به رغم عدم استناد صريح به اشباع بازار)، نتيجتاً ايجاد ممنوعيت به جهت اشباع بودن بازار براي عدم صدور مجوز كسب و كار و نيز ايجاد ممنوعيت دو ساله براي اخذ دوباره مجوّز باشد، هيچ گونه توجيه قانوني ندارد. از طرفي از يك سو، حكم كلي قانونگذار، عدم جواز عطف به ماسبق شدن قوانين و مقرّرات است و از سوي ديگر، حتّي جواز عطف به ماسبق شدن طبق اين ماده (آن هم به طور استثنايي)، منحصراً در مورد «قوانين» است و ساير مقرّرات از جمله دستورالعمل موضوع دادخواست حاضر، برخوردار از اين اختيار نمي باشد. اين در حالي است كه تا زمان تصويب دستورالعمل موضوع شكايت، بسياري از اشخاص اقدام به سرمايه گذاري قبلي براي اخذ مجوّز تأسيس (حقيقي و يا حقوقي) نموده اند و سلب حق تصدّي مديرعاملي يا عضويت هيئت مديره يا نمايندگي اشخاص حقوقي در هيئت مديره ، منجر به عطف به ماسبق شدن دستورالعمل مي شود. چرا كه اين اشخاص اكنون بايد از تصدّي مديرعاملي يا عضويت هيئت مديره يا نمايندگي اشخاص حقوقي در هيئت مديره «كناره گيري/ استعفاء» كنند؛ در حالي كه ايشان، پيش از وضع اين دستورالعمل و براساس مقرّرات زمان حاكم بر اخذ مجوّز خود، اقدام به فعاليت نموده بودند. لذا با مدنظر قرار دادن اين كه دستورالعمل موضوع دادخواست حاضر ناظر بر مؤسسان مدارس و مراكز غيردولتي با ماهيت «حقيقي و حقوقي» (هر دو) مي شود، لذا اين دستورالعمل كه لازم دانسته است كلّيه اشخاص حتّي اشخاصي كه پيش از وضع اين دستورالعمل، يا «داراي سِمت مشابه مديرعاملي يا عضويت هيئت مديره يا نمايندگي حقوقي در بيش از يك مؤسسه بوده اند» يا اين كه «علاوه بر داشتن مجوّز تأسيس حقيقي، به طور هم زمان، در ساير مؤسسات يا شركت هاي تعاوني آموزشي نيز داراي سمت مديرعاملي، عضويت هيئت مديره يا نمايندگي حقوقي بوده اند»؛ هر دو بايد اكنون تابع دستورالعمل جديد باشند، نوعي مصوبه عطف به ماسبق شونده است. همچنين ديگر افرادي كه پيش از وضع دستورالعمل حاضر، سِمت خود را ترك كرده اند اكنون به يك باره، با يك ممنوعيت دو ساله براي اخذ دوباره مجوّز رو به رو شده اند. حقوق ايجاد شده توسط قانونگذار، بنا به منشأ قانوني خود از طريق ساير نهادهاي حاكميتي، قابل توسعه يا تحديد نيست و تنها قانونگذار است كه مي تواند حقوق اعطايي خود را گسترش دهد، محدود يا اساساً لغو كند و تصميم يا مصوبه اداري نمي تواند اين حقوق را مورد تعدّي قرار دهد. همچنين حق مكتسبه زماني مورد پذيرش و احترام خواهد بود كه به موجب قانون و با رعايت شرايط پيش بيني شده در آن ايجاد شده باشد. در مرحله تأثير، حق در صورتي مورد پذيرش و احترام خواهد بود كه در مرحله ايجاد، كليه شرايط قانوني ايجاد، رعايت شده باشد زيرا تا حقي ايجاد نشود اصولاً نوبت به ظهور و بروز آثار آن نمي رسد. بنابراين همچنان كه در رأي شماره 544 مورخ 1383/10/27 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري آمده است «حق مكتسبه افراد را نمي توان با تغيير مصوبات و تصميمات اداري تغيير داد و تغيير آن بدون اجازه قانونگذار، فاقد وجاهت و اعتبار مي باشد». نظر به جميع مطالب فوق ابطال تبصره ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور» مصوّب يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 از زمان تصويب آن، مورد استدعاست." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "نامه شماره 300/218 مورخ 1401/5/12 اداره كل آموزش و پرورش استان ... سلام عليكم؛ با استناد به بند (الف) ماده 5 قانون تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي مصوّب 1395، به پيوست «دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور» مصوّب يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 جهت اجرا ابلاغ مي گردد. ـ معاون وزير و رئيس سازمان مدارس و مراكز غيردولتي و توسعه مشاركت هاي مردمي وزارت آموزش و پرورش دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور به استناد بند (الف) ماده 5 قانون تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غير دولتي مصوّب 1395، «دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور» در شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي به شرح ذيل به تصويب رسيد: ................................. ماده 2ـ تأسيس: مدارس و مراكز غيردولتي در داخل كشور مطابق قانون تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي مصوّب 1395 و آيين نامه هاي آن و با رعايت مصوبات شوراي عالي آموزش و پرورش و ساير ضوابط و مقرّرات مربوط پس از ارائه درخواست و انجام مراحل قانوني تأسيس و اداره مي شوند. ............................ 2ـ3ـ مراحل صدور مجوّز تأسيس مدرسه يا مركز غيردولتي: ..................... «تبصره 2ـ مؤسسان داراي مجوّز تأسيس حقيقي نمي توانند در مؤسسات يا شركت هاي تعاوني آموزشي داراي سِمت مدير عاملي، عضويت هيئت مديره يا نمايندگي حقوقي باشند.» .......................... دستورالعمل حاضر در 12 ماده در يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 تصويب شد و به تأييد وزير آموزش و پرورش رسيد كه پس از ابلاغ لازم الاجرا مي باشد." علي رغم ارسال و ابلاغ نسخه دوم دادخواست و ضمائم آن، براي طرف هاي شكايت تا زمان رسيدگي به پرونده پاسخي ارسال نشده است. در خصوص خواسته ديگر شاكي مبني بر ابطال تبصره 1 ذيل بند 3ـ2 از ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزش و پرورش غيردولتي داخل كشور» مصوّب يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري و برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 ابلاغي تحت نامه شماره 300/218 مورخ 1401/5/12 معاون وزير و رئيس سازمان مدارس و مراكز غيردولتي و توسعه مشاركت هاي مردمي وزارت آموزش و پرورش، به جهت اين كه موضوع سابقاً در هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مطرح گرديده و براساس رأي شماره 140431390000741703 مورخ 1404/3/29 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري از تاريخ تصويب ابطال شده، موضوع شكايت مشمول مفاد رأي مذكور و واجد اعتبار امر مختوم مي باشد. لذا معاون قضايي در امور هيئت عمومي و هيئت هاي تخصّصي ديوان عدالت اداري در اجراي ماده 85 قانون ديوان عدالت اداري به موجب دادنامه شماره 140431390001535403 مورخ 1404/6/25 قرار رد شكايت صادر كرده است. رسيدگي به تبصره 2 ذيل بند 3ـ2 از ماده 2 «دستورالعمل صدور مجوّز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور» مصوّب يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 ابلاغي تحت نامه شماره 300/218 مورخ 1401/5/12 معاون وزير و رئيس سازمان مدارس و مراكز غيردولتي و توسعه مشاركت هاي مردمي وزارت آموزش و پرورش در دستوركار جلسه هيئت عمومي قرار گرفت. هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/7/8 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي اولاً وظايف و اختيارات شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي طي 9 بند در ماده 5 قانون تأسيس و اداره مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي مصوّب سال 1395 با اصلاحات و الحاقات بعدي احصاء شده و صرف واگذاري سياست گذاري به شوراي فوق الذكر، متضمن ايجاد منعي مازاد بر شرايط مصرّح در قانون (از جمله شرايط مندرج در ماده 8 قانون صدرالاشاره) نيست. ثانياً براساس فراز ابتدايي اصل بيست و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران مقرّر شده است: «هركس حق دارد شغلي را كه بدان مايل است و مخالف اسلام و مصالح عمومي و حقوق ديگران نيست برگزيند...» و برمبناي اصل يادشده، حق بر داشتن شغل و آزادي انتخاب شغل به عنوان يكي از حقوق بنيادين شهروندان به صراحت در قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران شناسايي شده است و اصل بيست و دوم اين قانون نيز حقوق اشخاص از جمله شغل آنها را جز در مواردي كه قانون تجويز مي نمايد، مصون از تعرّض اعلام كرده است. ثالثاً رأي شماره 140331390000741703 مورخ 1403/3/29 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص تبصره 1 موضوع اين ماده نيز مؤيد فقدان اختيار شوراي مزبور در اعمال محدوديت مندرج در تبصره 2 ماده مزبور بوده و با توجه به مراتـب فوق، تبصره 2 ذيـل بند 2ـ3 از ماده 2 دستورالعمل صدور مجوز تأسيس، راه اندازي و فعاليت مدارس و مراكز آموزشي و پرورشي غيردولتي داخل كشور مصوّب يكصد و نوزدهمين جلسه شوراي سياست گذاري، برنامه ريزي و نظارت مركزي مورخ 1400/12/23 خارج از حدود اختيار مرجع وضع كننده آن است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي