رأي شماره 1139412 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاوني ها و اتاق هاي تعاون مصوب 1400/7/18

شماره104957 - 1402/5/24 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390001139412 مورخ 1402/5/3 با موضوع: «دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاوني ها و اتاق هاي تعاون مصوب 1400/7/18 با توجه به اينكه اتاق هاي تعاون از مصاديق مؤسسات خصوصي حرفه اي عهده دار خدمات عمومي شناخته شده اند، قابل طرح در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري تشخيص داده نشد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/5/3 شماره دادنامه: 140231390001139412 شماره پرونده: 0104957 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سيد محمد زين الديني طرف شكايت: اتاق تعاون مركزي جمهوري اسلامي ايران موضوع شكايت و خواسته: ابطال دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاوني ها و اتاق هاي تعاون مصوب 1400/7/18 گردش كار: شاكي به موجب دادخواست و لايحه تكميلي ابطال دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاوني ها و اتاق هاي تعاون مصوب 1400/7/18 را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "1ـ در سطر سوم ماده 68 قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران مصوب 1393/2/17 به «انتخاب مجمع عمومي اتاق تعاون ايران» اشاره شده اما در بند 3 ماده 2 دستورالعمل مورخ 1400/7/18 واژه «عمومي» حذف شده است. همچنين در بند 3 و تبصره 1 آن محدوديت 4 ساله براي نمايندگان اتحاديه هاي تعاوني تعيين شده كه مبناي قانوني آن مبهم است. 2ـ در ماده 68 قانون مذكور 4 وظيفه براي انجمن مركزي نظارت تعيين شده است: الف) نظارت بر انتخابات تعاوني ها و اتاق هاي تعاون ب) بررسي و احراز شرايط داوطلبان ج) رسيدگي به شكايات و اعلام نظر درباره انطباق برگزاري مجمع نمايندگان اتاق تعاون ايران با قانون و مقررات موضوعه د) رسيدگي به شكايات مربوط به كليه مراحل انتخابات شركت ها و اتحاديه هاي تعاوني و اتاق تعاون شهرستان و استان. اما در بند 4 ماده 4 دستورالعمل حق «اعلام نظر» بيان شده در بند (ج) اتاق تعاون ايران، به شركت هاي تعاوني مشمول و اتاق هاي تعاون شهرستان و استان نيز گسترش و تسري داده شده است. 3ـ بند 6 ماده 4 دستورالعمل و هر سه تبصره آن، فراتر از چهار اختيار مذكور در ماده 68 قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران مصوب 1393/2/17 هستند. 4ـ در تبصره 1 بند 3 ماده 5 دستورالعمل، ادارات تعاون، كار و رفاه اجتماعي شهرستان ها در سراسر كشور، مكلف به تأمين مكان مناسب براي استقرار دبيرخانه كميسيون شده اند كه مبناي قانوني آن مبهم است. 5 ـ در تبصره 3 بند 3 ماده 5 و همچنين در ماده 17 دستورالعمل، از واژه غيرفارسي «ليست» استفاده شده كه نقض اصل 15 قانون اساسي است. همچنين در همه صفحه هاي آن، از اعداد انگليسي استفاده شده است. 6 ـ ماده 7 دستورالعمل بيان مبهمي دارد و به نظر مي رسد فراتر از چهار اختيار مذكور در ماده 68 قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران مصوب 1393/2/17 مي باشد. 7ـ در ماده 8 دستورالعمل، از واژه «مجمع» استفاده شده و به نظر مي رسد پسوند «عمومي» جا افتاده است اين ماده و تبصره هاي آن فراتر از چهار اختيار ذكر شده در ماده 68 قانون مذكور مي باشد. 8 ـ ماده 9 دستورالعمل، دبيرخانه مكلف است نتيجه تصميم را به اطلاع تعاوني يا اتاق مربوطه برساند. استفاده از واژه «يا » اين اختيار را به دبيرخانه داده كه اگر تصميمي درباره يك شركت تعاوني گرفته شده باشد، به جاي ابلاغ به ذينفع، فقط به اتاق تعاون مربوطه اطلاع دهد و شركت تعاوني از آن باخبر نخواهد شد يا با تأخير آگاه خواهد شد. همچنين در هر دو تبصره اين ماده از واژه «مجمع» استفاده شده و به نظر مي رسد پسوند «عمومي» جا افتاده است. 9ـ در تبصره 2 ماده 10 دستورالعمل، به مهلت 2 روزه داوطلبان رد صلاحيت شده براي تسليم تقاضاي بررسي مجدد اشاره شده كه مبناي قانوني اين مهلت مبهم است. 10ـ در تبصره ماده 11 دستورالعمل وظيفه ارسال رونوشت مكاتبات به واحد اداري ذي ربط در وزارت تعاون كار و رفاه اجتماعي بر عهده شاكي گذاشته شده كه بدعت است. 11ـ در سطر سوم ماده 12 دستورالعمل، از عبارت «تشخيص وارده» استفاده شده كه معناي آن مشخص نيست. در سطر هفتم همين ماده، منظور از رأي صادره و اطلاق آن به رأي بدوي يا رأي تجديدنظر مشخص نيست و ابهام دارد. 12ـ در ماده 13 دستورالعمل، اشاره شده كه در صورت شكايت از نحوه برگزاري انتخابات شركت هاي تعاوني، صدور تأييديه ثبت تغييرات، منوط به قطعي شدن رأي كميسيون يا انجمن نظارت است كه اين امر، فراتر از چهار اختيار مذكور در ماده 68 قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوري اسلامي ايران و سه عنوان بيان شده در تبصره همان ماده است. 13ـ در ماده 68 قانون مذكور بيان شده كه انجمن مركزي نظارت، مرجع بررسي و احراز شرايط داوطلبان فقط بر اساس ماده 38 آن قانون است اما در ماده 15 دستورالعمل مورخ 1400/7/18 هيچ اشاره اي به اين قيد نشده كه سبب سليقه اي شدن بررسي صلاحيت داوطلبان مي شود. 14ـ در ماده 16 دستورالعمل، دوبار به مهلت 3 روز اشاره شده كه مبناي قانوني آن مبهم است. 15ـ در ماده 17 دستورالعمل، اشاره شده «هيأت رئيسه اتاق تعاون ايران مكلف است ... تحويل دهند.» در ابتداي جمله از عبارت هيأت رئيسه استفاده شده كه بر اساس ماده 60 قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران از هفت عضو اصلي و دو عضو علي البدل تشكيل شده است. با توجه به اين كه در پايان جمله از فعل جمع «تحويل دهند» استفاده شده، هر 7 نفر مكلف به انجام اين كار شده اند. همچنين در سطر پاياني ماده 17، از عبارت «پس پايان» استفاده شده كه معناي آن مشخص نيست. 16ـ در بند 18 ماده 18 دستورالعمل مورخ 1400/7/18، به جاي بيان يك نام مشخص و معين، از عبارت «ساير تعاوني ها حسب مورد به تشخيص و اعلام انجمن نظارت» استفاده شده و با اين جمله امكان گسترش دامنه شمول دستورالعمل در آينده فراهم شده است. 17ـ در ماده 19 دستورالعمل به سايت اينترنتي iccnezart.com اشاره شده كه صرفنظر از ايراد نگارشي و نوشتن واژه nezart به جاي nezarat نشاني آن اشتباه است. 18ـ در بخش پاييني فرم شماره 1 و 2 پيوست دستورالعمل، اشاره شده كه داوطلبان بايد تصوير گواهي تحصيلي را پيوست كنند. همچنين در اين 2 فرم داوطلبان بايد وضعيت تأهل خود را بيان كنند. در حالي كه در ماده 38 قانون بخش تعاون اقتصاد جمهوري اسلامي ايران اشاره اي به مدرك تحصيلي يا تأهل نشده است. 19ـ بر اساس تبصره ماده 68 قانون مذكور، دستورالعمل تصويب شده توسط انجمن مركزي نظارت و فقط براي تعاوني هاي مشمول نافذ است اما در فرم شماره 3 پيوست دستورالعمل مصوب 1400/7/18 اقدام به گسترش و تسري صلاحيت به تعاوني هاي غيرمشمول شده است. 20ـ در ماده 68 قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران مصوب 1393/2/17 مجلس شوراي اسلامي، از عبارت «نظارت بر انتخابات تعاوني ها و اتاق هاي تعاون» استفاده شده اما در بند 1 ماده 4 دستورالعمل، عبارت «كليه مراحل» به آن افزوده شده كه فراتر از متن قانون است. 21ـ در ماده 68 قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران مصوب 1393/2/17 مجلس شوراي اسلامي، از عبارت «بررسي و احراز شرايط داوطلبان» استفاده شده اما در بند 2 ماده 4 دستورالعمل، از عبارت «بررسي و تطبيق» استفاده شده كه خلاف منظور قانونگذار به نظر مي رسد." شاكي بعداً به موجب لايحه تكميلي ديگري انصراف خود را از بعد شرعي نسبت به موضوع شكايت و خواسته اعلام كرده است. در پاسخ به شكايت مذكور، رئيس انجمن مركزي نظارت بر انتخابات تعاوني ها و اتاق هاي تعاون به موجب لايحه شماره 02/1029 مورخ 1402/1/22 توضيح داده است كه: "الف ـ ايراد عدم صلاحيت: 1ـ به موجب ماده 10 قانون ديوان عدالت اداري، صلاحيت و حدود اختيارات ديوان احصاء گرديده است و نام اتاق تعاون ايران و انجمن مركزي نظارت موضوع ماده 68 قانون بخش تعاون جمهوري اسلامي ايران به دليل اينكه در زمره واحدهاي دولتي به شمار نمي آيد در عداد مصاديق ماده اخيرالذكر تعيين نگرديده است. مضافاً اينكه به موجب دادنامه اصداري هيأت عمومي آن مرجع به شماره 140109970905812657 مورخ 1401/11/4 اتاق تعاون ايران از مصاديق مقررات موضوع بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آئين دادرسي ديوان عدالت اداري محسوب نشده و قابليت طرح و رسيدگي در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ندارد. 2ـ از طرفي انجمن مركزي نظارت به موجب ماده 68 قانون اصلاح قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران مصوب 1393 نسبت به انجمن نظارت قبل از اصلاح قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران تغييرات ماهيتي پيدا نموده و از عداد مراجع تصميم گيري دولتي خارج گرديده است. بنابراين انجمن مركزي نظارت مذكور يك نهاد غيردولتي محسوب مي شود و از طرفي نام انجمن مركزي نظارت بر انتخابات تعاوني ها جزء نهادها و مؤسسات موضوع بندهاي 1 و 2 از ماده 10 قانون ديوان ذكر و قيد نشده است و پر واضح است كه خواسته شاكي نفياً يا اثباتاً، جزاً يا كلاً قابل رسيدگي در ديوان عدالت اداري نمي باشد از همين رو تقاضاي صدور قرار عدم صلاحيت در اين خصوص را دارد. ب) دفاع ماهوي: 1ـ به موجب ماده 68 قانون اصلاح قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي مصوب 1393 انجمن مركزي نظارت مرجع رسيدگي به شكايات مربوط به كليه مراحل انتخابات شركت ها و اتحاديه هاي تعاوني و اتاق تعاون تعيين و بالتبع صلاحيت اعلام نظر درباره انطباق برگزاري مجامع عمومي را دارد از طرفي بر اساس تبصره ذيل ماده 68 دستورالعمل نحوه تعيين اعضاي كميسيون هاي نظارت و چگونگي تشكيل جلسات آن همچنين تعيين تعاوني هاي مشمول اين ماده از وظايف و اختيارات انجمن نظارت مي باشد. 2ـ انجمن مركزي نظارت بر اساس تجويز مقنن و اختيارات قانوني مكتسبه در ماده 68 قانون بخش تعاوني اقتصاد جمهوري اسلامي ايران حسب تكليف محوله و با عطف توجه به اهميت موضوع، اقدام به تهيه، تدوين و تصويب دستورالعمل نحوه نظارت بر انتخابات تعاوني ها و اتاق هاي تعاون نموده است تا با توجه به نقش و اهميت شركت هاي تعاوني و آثار و تبعاتي كه مي تواند در نتيجه نقض تشريفات قانوني در تشريفات برگزاري انتخابات (تصميمات انتخاباتي آن ها) در مجموعه اداري زير مجموعه و نيز شهرستان ها يا استان يا كشور و حوزه فعاليتشان حلول يا حادث يا احساس شود كه در خصوص تصميمات انتخاباتي آن ها بايد قوانين و مقررات را با دقت نظر بيشتر چه از حيث تكاليف نظارتي محوله چه از حيث رسيدگي نسبت به جري تشريفات قانوني و حسب مورد اتخاذ تصميم و اعلام نظر (صدور رأي) نمايد تا از تبعات اجتماعي انتخابات صورت گرفته بكاهد و از طرفي چنانچه تشخيص دهد در مجامع عمومي شركت تعاوني غير مشمول نقض فاحش قوانين و مقررات رخ داده براي حفظ و صيانت از قانون مبادرت به بررسي تصميمات انتخاباتي شركت هاي مذكور مي نمايد و اين موضوع نه تنها مغايرتي با ماده 68 قانون كه مبناي تصويب دستورالعمل نحوه نظارت است ندارد بلكه به قاعده ملازمه اذن در شيء با اذن در لوازم آن نيز انجمن در اين فقره مأذون بوده است و دستورالعمل معترض عنه علي الاطلاق تكميل كننده قانون آن نيز مي باشد. علي ايحال با عنايت به موارد معنونه فوق از آنجا كه اولاً اتاق در زمره مصاديق ماده 10 و بند 1 ماده 12 قانون تشكيلات و آئين دادرسي ديوان عدالت اداري به شمار نمي آيد ثانياً مستند به بند (ب) ماده 1 قانون ارتقاي سلامت نظام اداري و مقابله با فساد اتاق هاي تعاون از مصاديق مؤسسات خصوصي حرفه اي عهده دار خدمات عمومي به شمار مي روند، ثالثاً مقرره مزبور ناشي از اجازات قانون گذار در حكم ماده 68 و تبصره ذيل آن تدوين و تصويب شده است فلذا رد شكايت شاكي مورد استدعا مي باشد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/5/3 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس بند 1 ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين نامه ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداري ها و مؤسسات عمومي غيردولتي در مواردي كه مقررات مذكور به علّت مغايرت با شرع يا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز و يا سوء استفاده از اختيارات يا تخلّف در اجراي قوانين و مقررات يا خـودداري از انجـام وظايف مـوجب تضييع حقوق اشخاص مي شود، از جملـه صلاحيت ها و وظايف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري است. نظر به اينكه براساس بند (ب) ماده 1 قانون دائمي نمودن قانون ارتقاي سلامت نظام اداري و مقابله با فساد مصوب 1399/11/18 اتاق هاي تعاون از مصاديق مؤسسات خصوصي حرفه اي عهده دار خدمات عمومي شناخته شده¬اند، بنابراين به اعتبار مرجع مصوب كه از مصاديق دستگاه هاي موضوع بند 1 ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 محسوب نمي شود، رسيدگي به خواسته در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري قابل طرح نيست. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري