رأي شماره 2953183 هيئت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري با موضوع: ماده 1 و تبصره هاي زمان آن، ماده 4 و بند الف آن، مواد 6، 5 ماده 7 و تبصره هاي آن، مواد ،11 ،12 13 و 14 و تبصره هاي مواد مذكور مصوبه شماره 17329 مورخ 1401/11/26 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشي از تعيين كاربري با غات موضوع دستورالعمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري ابطال نشد

هيئت تخصصي شوراهاي اسلامي شماره پرونده: هـ ت/0400031 شماره دادنامه سيلور: 140431390002953183 تاريخ: 1404/11/18 شاكي: آقاي محسن امتياز فرزند محمود طرف شكايت: 1ـ شهرداري شيراز 2ـ شوراي اسلامي شهر شيراز موضوع شكايت و خواسته: ماده 1 و تبصره هاي زمان آن، ماده 4 و بند الف آن، مواد 5،6، ماده 7 و تبصره هاي آن، مواد 11، 12 و 13 و 14 و تبصره هاي مواد مذكور مصوبه شماره 17329 مورخ 1401/11/26 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشي از تعيين كاربري باغات موضوع دستور العمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري شاكي دادخواستي به طرفيت شهرداري شيراز ـ شوراي اسلامي شيراز ماده 1 و تبصره هاي زمان آن، ماده 4 و بند الف آن، مواد 5،6، ماده 7 و تبصره هاي آن، مواد 11، 12 و 13 و 14 و تبصره هاي مواد مذكور مصوبه شماره 17329 مورخ 1401/11/26 درخصوص عوارض ارزش افزوده ناشي از تعيين كاربري باغات موضوع دستور العمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري به خواسته ابطال به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيئت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد: مصوبه با سلام و احترام نامه شماره ص 5641/10269/1401 مورخ 1401/11/26 فرمانداري شهرستان شيراز، مبني بر ايراد به مصوبه 1401/16390 / ش مورخ 1404/11/11 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشي از تعيين كاربري باغات موضوع دستور العمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري، در يكصد و چهارمين جلسه علني (عادي) شوراي اسلامي شهر شيراز مورخ 1401/11/26 ، با حضور 12 نفر اعضاي شورا بررسي شد و مستند به ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدي آن، مصوبه 1401/1/16390 ش مورخ 1401/11/11 به شرح زير اصلاح و به تصويب رسيد. ماده 1: عوارض ارزش افزوده باغات در صورتي كه شرايط اعمال دستور العمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري را داشته باشند به شرح زير محاسبه و اخذ مي گردد: rf × ₘ p ×G ×3 rf = ضريب تعديل زمين براساس دفترچه مصوب شوراي اسلامي شهر ₘ p = ارزش معاملاتي هر متر مربع عرصه املاك با كاربري مسكوني در اجراي ماده 64 قانون ماليات هاي مستقيم G = سطح اشتغال طبقه همكف تبصره1: در كليه موارد موضوع اين مصوبه در صورتيكه مؤدي طبق پروانه صادره نسبت به احداث در سطح اشتغال مجاز مطابق دستور العمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري به شماره 100/13630 مورخ 1374/09/01 (مصوب وزارت وقت مسكن و شهرسازي) اقدام نموده و مابقي ملك را به صورت باغ حفظ و احياء كرده است و اين موضوع مورد تأييد كارگروه متشكل از نمايندگان فرمانداري شهرستان شيراز، شهرداري و شوراي اسلامي شهر شيراز قرار گيرد، شهرداري مكلف است در زمان صدور پايانكار معادل فرمول ( rf ×ₘ p × G×1 ) برمبناي قيمت هاي محاسبات زمان پرداخت عوارض متعلقه صدور مجوز ساخت به عنوان تشويق مبني بر حفظ و احياء باغ به مالك مسترد نمايد. تبصره 2: در صورتي كه احداث پيشامدگي منجر به قطع اشجار نگردد، متراژ پيشامدگي در فرمول فوق با ضريب 5 محاسبه و اخذ مي گردد. ماده 4: شهرداري مكلف است مجوز زير بناي احداثي را حداكثر تا سقف بندهاي 2 ـ 2، 1 ـ 2 و 2 ـ 3 و تباصر ذيل بندهاي مذكور كه در آيين نامه اجرايي ماده 14 مشخص گرديده است صادر نمايد، در صورت تخلف ساختماني، موضوع در كميسيون ماده صد قانون شهرداري مطرح و چنانچه زيربناي احداثي بدون مجوز يا خلاف مفاد پروانه يا دستور العمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري باشد و رأي بر ابقاء بنا صادر گردد با توجه به نظريه شماره 1633/92/7 مورخ 1392/08/25 اداره كل حقوقي قوه قضائيه باعث ايجاد حق مكتسب در تغيير كاربري براي مالك نمي شود و عوارض موضوع اين مصوبه به صورت پلكاني به شرح زير محاسبه و اخذ مي گردد. الف: زير بناي احداثي در حد دستورالعمل اجرايي ماده 14 برابر با فرمول ماده واحده تبصره ذيل آن محاسبه و اخذ مي گردد. ماده 5: درصورت درخواست سطح اشتغال بيش از ضابطه دستور العمل و موافقت مراجع ذيصلاح (كميسيون ماده پنج با راي كارگروه امور زير بنايي توسط شوراي برنامه ريزي توسعه استان) عوارض ارزش افزوده برابر فرمول هاي ماده 4 محاسبه و اخذ مي گردد. ماده 6: رعايت مصوبه شماره 95/6679 / ص مورخ 1395/12/09 شوراي اسلامي شهر با عنوان «شيوه نامه اجرايي دستورالعمل ماده 14 قانون زمين شهري مصوب 1374/09/01 » الزامي است. ماده 7: مبناي محاسبه اشتغال ( G ، G1 ، G2 ) در فرمول هاي اين مصوبه بيشترين مساحت سطح اشتغال در زير زمين يا همكف مي باشد. تبصره 1: متراژ استخر رو بسته جزء سطح اشتغال محسوب و عوارض آن براساس اين مصوبه اخذ مي گردد. تبصره 2:عوارض استخر روباز، پاركينگ مسقف و آلاچيق داراي سازه موقت، برابر مصوبه عوارض صدور مستحدثات واقع محوطه املاك محاسبه مي گردد. تبصره 3: سرويس بهداشتي و انبار مستقل از ساختمان مجموعاً به ميزان 5 متر مربع مشمول پرداخت عوارض موضوع اين مصوبه نمي گردند. ماده 10: باغات موضوع دستور العمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري پس از پرداخت عوارض موضوع اين مصوبه، به ميزان 1/6 برابر سطح اشتغال داراي مجوز مشمول پرداخت قدر السهم ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري و عوارض تغيير كاربري مي گردند و در هنگام تفكيك عرصه يا اخذ سند ششدانگ يا تغيير كاربري جهت مابقي عرصه برابر قانون عمل خواهد شد. ماده 11: پرداخت عوارض موضوع اين مصوبه صرفاً جهت ارزش افزوده ناشي از تعيين كاربري عرصه باغات موضوع دستور العمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري بوده و هيچگونه حق ديگري از جمله تفكيك، براي ذينفع ملك ايجاد نمي نمايد. ماده 12: براساس بند 8 تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها مصوب 1401/04/01 رشد عوارض موضوع اين مصوبه نسبت به سال قبل نبايستي از نرخ تورم اعلامي مراجع ذيصلاح بيشتر گردد. ماده 13: شهرداري مكلف است نسبت به تشكيل كميته اي با حضور نمايندگان كميسيون شهرسازي و معماري و كميسيون برنامه، بودجه، امور حقوقي و املاك شورا اقدام و ضمن ارزيابي، پايش و آسيب شناسي فصلي اين مصوبه نسبت به ارائه گزارش به شورا به صورت هر سه ماه يكبار اقدام نمايند. ماده 14: از تاريخ لازم الاجرا شدن اين مصوبه، كليه مصوبات مغاير از جمله مصوبه شماره 98/3861 / ص مورخ 1398/11/06 واصلاحات بعدي آن لغو مي گردد. خواهشمند است مستند به ماده 90 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي مصوب 1375/03/01 و اصلاحات بعدي آن، مصوبه مذكور را بررسي و نتيجه را به اين شورا اعلام فرمائيد./ ش5927786 دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: اقدام شوراي اسلامي شهر به وضع عوارض سنگين و غيرقابل تحمل و اقدام شهرداري منوط نمودن صدور پروانه و پرداخت مبالغ سنگين و غير قابل پرداخت مذكور، مصداق سلب حق مسكن و تضمين شده در قانون اساسي مي باشد و برخلاف كليه موازين قانوني ازجمله برخلاف شرايط تعيين شده براي وضع عوارض در قانون درآمدهاي پايدار شهرداري مي باشد. در وزن مصوبه و مطالبه عوارض توسط شوراي شهر و شهرداري موازين قانوني ناديده گرفته شده است: اولاً: شرط تناسب موضوع بند 1 ماده 2 قانون درآمدهاي پايدار شهرداري در تهيه و تصويب مصوبه مورد اعتراض رعايت نگرديده و برابر مصوبه مورد اعتراض شهرداري مجاز شد به عنوان مثال در مورد ملك اين جانب براي سطح اشغال عرصه مورد ساخت وساز مسكوني حدوداً مبلغ 160 ميليون تومان براي هر مترمربع به عنوان ابر بارز دريافت نمايد به علاوه بين ميزان عوارض صدور پروانه مسكوني براي 150 مترمربع سطح اشغال در باغات ماده 14 قانون زمين شهري در مقايسه با ساير موارد صدور پروانه مسكوني در ساير اراضي و املاك تفاوت بسيار فاحش بالغ بر 120 برابري وجود دارد همچنين بين ميزان عوارض مورد مطالبه ناشي از اجراي مصوبه مورد اعتراض با ارزش و بهاي عرصه و اعياني قابل احداث (ارزش زمين اينجانب برابر كارشناسي انجام شده توسط شهرداري متري كل 5 ميليون تومان هزينه ساخت حداكثري متري 15 ميليون تومان به ارزش و بهاي روز و هر مترمربع ساختمان احداثي نيز حداكثر متري 60 تا 70 ميليون تومان است و حال آنكه عوارض مورد مطالبه شهرداري براي هر مترمربع سطح اشغال متري 160 ميليون تومان) نيز نه تنها تناسبي وجود ندارد بلكه مالك از پرداخت اين مبلغ غيرقانوني بشدت مغبون نيز مي گردد. ثانياً: برمبناي مصوبه مورد اعتراض شهرداري مجاز شده است تحت عناوين متعدد، اقدام به محاسبه و مطالبه عوارض صدور پروانه نمايد اين اقدام بر خلاف نهي قانونگذار مبني بر عدم اخذ عوارض مضاعف موضوع بند 3 ماده 2 قانون درآمدهاي پايدار مي باشد. ثالثاً: مطالبه مبلغ حدود 204/000/000/000 تومان براي صدور پروانه مسكوني به ميزان 150 مترمربع برخلاف نهي قانونگذار مبني بر عدم اجحاف و تبعيض در اخذ عوارض موضوع بند 5 ماده 2 قانون فوق مي باشد. رابعاً: به شرح مطالب پيش گفته اقدام شهرداري شيراز و شوراي شهر به تصويب مصوبه تكراري و جايگزين، قبل از ابطال مصوبه قبلي توسط هيئت عمومي ديوان برخلاف نهي قانونگذار موضوع بند 4 ماده 2 قانون درآمدهاي پايدار شهرداري ها داير بر ممنوعيت وضع و مطالبه عوارض و ساير عناوين درمورد مصوبه عوارض قبلي توسط مراجع قضايي و قانوني ابطال شده است و با كمال تأسف بايستي گفت اين اقدام موجب وهن و بي اعتباري آراء هيئت عمومي ديوان عدالت اداري و راهي براي دور زدن ماده 92 قانون ديوان مي باشد. خامساً: وضع مصوبه مورد اعتراض منجر به مطالبه مبلغ حدود 24 ميليارد تومان عوارض غيرقانوني در سال 1402 درحاليكه اين عوارض علي رغم غيرقانوني بودن آن در سال 1400 جهت صدور پروانه براي ملك اينجانب حدود مبلغ 12/4 ميليارد تومان بود و 10 برابر شده و به تعبير ديگر، هزار درصد افزايش داشته، كه برخلاف نهي قانونگذار موضوع بند 8 ماده 2 قانون درآمدهاي پايدار شهرداري مي باشد. در بند 8 ماده 2 حداكثر امكان افزايش مجاز ساليانه عوارض به ميزان تورم اعلامي مراجع ذي صلاح تعيين گرديده است نرخ تورم اعلام شده بانك مركزي براي سال 1401 عبارت از 5/46 درصد بوده است درحاليكه برابر مصوبه مورد اعتراض شاهد حدود هزار درصد افزايش نرخ عوارض مي باشيم، بدون آنكه ظاهر مصوبه مورد اعتراض نشانگر اين امر باشد. سادساً: شوراي اسلامي شهر در تسهيل مصوب جهت عقد موارد ملزم به رعايت شعار شرايط مصرح در ماده 85 از قانون شوراي اسلامي شهر همچين ماده 14 آيين نامه اجرايي نحوه وصول عوارض مي باشد، بدين نحو كه عوارض تعيين شده مي بايست متناسب با توليدات درآمد حين اهالي باشد آن هم به نحوي كه باعث بروز اثرات منفي بر اقتصاد محل نگردد تعيين ضريب تعديل در مصوبه مورد اعتراض توسط شوراي شهر با هدف دريافت عوارض به ميزان 3 برابر ارزش روز ملك (همچون مصوبه ابطال شده قبلي) و افزايش صد درصدي عوارض نسبت به مصوب سال 98 موجب بروز تورم فاحش و گراني شديد مسكن و درعين حال ايجاد ركود در ساخت و ساز مي گردد كه قطعاً بر ساير موارد فرعي نيز اثرگذار خواهد بود و اين امر بر خلاف ماده قانوني فوق و همچنين برخلاف سياست هاي كلي نظام و دولت در مهار تورم افسارگسيخته مي باشد. بنا به موارد ذكر شده و استدلال هايي به عمل آمده تقاضاي ابطال مصوبه مورد اعتراض وفق ماده 92 قانون ديوان عدالت اداري مورد استدعا است. دفاعيات طرف شكايت: اولاً: شاكي به صورت صريح، شفاف و استدلالي، حكم شرعي يا مواد قانوني كه ادعاي مغايرت مصوبه با آن شده باشد و جهات اين مخالفت يا مغايرت ادعايي به صراحت اعلام و به بيان نكرده و درخواست بدين جهت ناقص مي باشد. ثانياً: تبصره1 ماده2 قانون درآمد پايدار مقرر داشته است: «عناوين عوارض و ترتيبات وصول آن به پيشنهاد شوراي اسلامي شهرها پس از تأييد شوراي عالي استان ها تهيه گرديده و دستورالعمل آن حداكثر تا پايان آذرماه هرسال توسط وزير كشور، تصويب و ابلاغ مي شود...»، دستورالعمل موضوع اين تبصره توسط وزير كشور به استانداران سراسر كشور ابلاغ گرديده است و شوراي اسلامي شهر شيراز برطبق صلاحيت ناشي از بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي در چهارچوب موارد اعلامي اقدام به وضع مصوبات مذكور نموده است. ثالثاً: رويه هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در سالهاي اخير اين بود كه دريافت اين نوع از عوارض را مجاز دانسته، به عنوان مثال آراء هيئت عمومي، از جمله ؛ آراي شماره 368 الي 381 مورخ 1397/03/08 وضع عوارض ارزش افزوده ناشي از طرح هاي توسعه شهري و تغيير كاربري توسط شوراهاي اسلامي شهر را مغاير با قانون و خارج از حدود اختيارات ندانسته است. رابعاً: شوراي اسلامي شهر شيراز براساس بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات بعدي و همچنين وفق بند ث 1 تبصره 3 ماده 50 قانون برنامه پنجساله هفتم پيشرفت جمهوري اسلامي ايران، در راستاي وظيفه خود داير بر وضع عوارض شهر با در نظر گرفتن سياستهاي عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي شود اقدام نموده و هيئت تطبيق مصوبات فرمانداري شيراز در نظارت قيمومتي خود بر شورا، مصوبه را مطابق با قانون تشخيص داده و ابلاغ نمود. خامساً: نگاه شوراي اسلامي در ماده 2 مصوبه معترض عنه، نگاه مثبت و حمايتي در قبال انجام تكاليف قانوني مردم بوده و همچنين در ماده 12 اين مصوبه با استناد به بند 8 تبصره 1 ماده 2 قانون درآمد پايدار و هزينه شهرداري ها و دهياري ها مصوب 1401/04/01 عنوان گرديده كه رشد عوارض نبايستي از نرخ تورم اعلامي مراجع ذي صلاح بيشتر گردد كه اين موضوع نيز مبين نگاه واقع نگرانه و درك شرايط اقتصادي جامعه و سير در مسير قانوني و عوارض دارد و در تضاد با ادعاي شاكي است. سادساً: اين مصوبه در راستاي عنايت به «اصل حاكميت قانون»، منطبق با قوانين و در راستاي حفظ مصالح وحقوق شهروندي تدوين گرديده، به عنوان مثال در ماده 8 با هدف «حفظ ريشه ي درختان»، ماده9 با هدف «حفظ باغات گروه 1 قصردشت شيراز وفق مصوبه قانوني و لازم الاجراي سال 1379 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران» و ماده4 نيز وفق ماده14 قانون زمين شهري و دستورالعمل مربوط به ماده100 قانون شهرداري و نظريه 7/92/1633 مورخ 1399/08/25 اداره كل حقوقي قوه قضائيه تصويب گرديده است. همچنين در تبصره ماده 4 ضمانت اجراي استنكاف مالك را الزام شهرداري به ارجاع به كميسيون ماده 7 آيين نامه اجرايي ماده1 قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها جهت تعيين تكليف، بيان داشته است. سابعاً: هيئت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري، در رأي اخيرالصدور به شماره ي 6578 مورخ 1403/11/08 در مقام رسيدگي به شكايت از يكي از مصوبات شوراي اسلامي شهر كه موضوع و ماهيت آن دريافت هزينه خدمات از باغها واقع در حريم شهرداري هاي مناطق 3، 6 و 10 شهرداري شيراز مي باشد، (به شماره هاي 4718/1400 ص مورخ 1400/10/27 ) مصوبه مذكور را مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات شوراي اسلامي شهر ندانسته و شكايت شاكي را مردود اعلام نموده است. با عنايت به مراتب فوق و اينكه مصوبات مورد اعتراض در چهارچوب قوانين و مقررات و قانون درآمدهاي پايدار و دستورالعمل اجرايي آن و در حدود اختيارات شورا به تصويب رسيده، رد شكايت شاكي مورد استدعا است. هيئت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري با حضور اعضا تشكيل، پس از ملاحظه پرونده و اسناد و مدارك موجود در آن و بعد از قرائت گزارش عضو مميز و بررسي و انجام مشاوره به اتفاق آرا اعضاي حاضر به شرح ذيل مبادرت به صدور رأي مي نمايد. رأي هيئت تخصصي شوراهاي اسلامي 1 ـ طبق بند 16 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخابات شهرداران مصوب 1375 با اصلاحات بعدي، تصويب لوايح برقراري يا لغو عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن با در نظر گرفتن سياست عمومي دولت كه از سوي وزارت كشور اعلام مي شود از جمله وظايف و مسئوليت هاي شوراي اسلامي شهر محسوب شده است. با توجه به اينكه وضع اخذ عوارض صدور پروانه ساختماني در تراكم پايه و مازاد بر تراكم توسط شوراهاي اسلامي و شهرداريها طبق بند ب رأي شماره 79 ـ 1395/02/21 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات قانوني تشخيص نگرديده و نظر به اينكه جرايم مندرج در تبصره هاي ماده صد قانون شهرداري در واقع و نفس الامر به منزله مجازات تخلفات ساختماني مورد نظر مقنن بوده و انواع گوناگون عوارض قانوني در حقيقت از نوع حقوق ديواني ناشي از اعمال مجاز محسوب مي شود و آراء شماره 587 مورخه 1383/11/25 و 786 مورخ 1396/08/09 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مؤيد آن مي باشد بنابراين ماده 1 و تبصره هاي زمان آن، ماده 4 و بند الف آن، مواد 5،6، ماده 7 و تبصره هاي آن، مواد 11، 12 و 13 و 14 و تبصره هاي مواد مذكور مصوبه شماره 17329 مورخ 1401/11/26 در خصوص عوارض ارزش افزوده ناشي از تعيين كاربري باغات موضوع دستور العمل اجرايي ماده 14 قانون زمين شهري مصوب شوراي اسلامي شهر شيراز از مغاير قانون و خارج از حدود اختيارات نبوده و به استناد مواد 12 و 84 قانون ديوان عدالت اداري رأي به رد شكايت صادر مي شود. اين رأي ظرف بيست روز از تاريخ صدور از سوي رئيس محترم ديوان عدالت اداري و يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. رئيس هيئت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ـ رحمان پيوست