رأي شماره 604519 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پيمان مندرج در تبصره 4 ماده 1 ابلاغيه شماره 1006 ـ 2/20 مورخ 1400/12/17 وزير نفت

شماره0106243 - 5 / 4 / 1402 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390000604519 مورخ 9 / 3 / 1402 با موضوع: « قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پيمان مندرج در تبصره 4 ماده 1 ابلاغيه شماره 1006 ـ 2 / 20 مورخ 17 / 12 / 1400 وزير نفت ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي ‌گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي‌فرد تاريخ دادنامه: 9 / 3 / 1402 - شماره دادنامه: 140231390000604519 شماره پرونده: 0106243 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي پژمان حقيقت طرف شكايت: وزارت نفت موضوع شكايت و خواسته: ابطال شرط اشتغال در حداقل دو پيمان مندرج در تبصره 4 ماده يك ابلاغيه شماره 1006 ـ 2 / 20 مورخ 17 / 12 / 1400 وزير نفت گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال شرط اشتغال در حداقل دو پيمان مندرج در تبصره 4 ماده يك ابلاغيه شماره 1006 – 2 / 20 مورخ 17 / 12 / 1400 وزير نفت را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته اعلام كرده است: "اينجانب از تاريخ 1 /2 / 1400 با سمت نماينده HSE در شركت مجتمع گاز پارس جنوبي و طبق قانون، مشمول بند (و) تبصره 20 قانون بودجه سال 1401 كل كشور بوده و وضعيت استخدامي اينجانب با دستگاه مذكور بايد به صورت رسمي قطعي تبديل وضعيت گردد چرا كه مطابق بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 كل كشور كه حكم آن در بند (و) تبصره 20 قانون بودجه 1401 تمديد شد در راستاي اجراي بند (ذ) ماده 87 قانون برنامه پنج ساله ششم توسعه اقتصادي، دستگاه‌هاي مشمول ماده 2 قانون جامع خدمات ‌رساني به ايثارگران [كاركناني را] كه با عناوين مختلف در دستگاه‌هاي موضوع قانون مذكور شاغل هستند و رابطه شغلي آن‌ها به صورت پيماني، قرارداد موقت، قرارداد معين يا شركتي مي‌باشد و يا از محل اعتبارات جاري و تبصره ماده 32 و ماده 17 قانون مديريت خدمات كشوري و اعتبارات طرح‌هاي عمراني و يا ساير عناوين از جمله حاكميتي و تصدي گري موضوع بندهاي (الف) و (ب) ماده 45 قانون مديريت خدمات كشوري خدمت نموده و يا مي‌نمايند با طي مراحل گزينش با رعايت تبصره 2 بند (و) ماده 44 قانون برنامه پنج ساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب 1389/10/15 به صورت استخدام رسمي اقدام نمايند. حال به موجب دستورالعمل مندرج در ستون موضوع شكايت از جانب وزارت نفت شرطي مبني بر اشتغال در دو پيمان (هر پيمان يك يا دو ساله باشد و به صورت مناقصات ساليانه با شركت‌هاي طرف قرارداد با وزارت نفت تنظيم مي‌شود.) به عنوان شرط استخدام رسمي لحاظ گرديده است. از اين گذشته بعضي از شركت‌هاي زير مجموعه به صورت خودمختار با اعمال شروط ديگري، مانع از ادامه فرآيند تبديل وضعيت مشمولين مي‌شوند اين در حالي است كه شروط ذكر شده از جهت محدود كردن دامنه شمول حكم قانون‌گذار خلاف قانون و خارج از حدود اختيارات و شايسته ابطال مي ‌باشند." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير مي‌باشد: "ابلاغيه شماره 1006 – 2 / 20 مورخ 17 / 12 / 1400 ..... تبصره4: نيروهايي كه داراي فعاليت و يا رابطه كاري با كارفرما به شرح ذيل مي ‌باشند در شمول مفاد اين دستورالعمل قرار مي ‌گيرند. ـ عوامل و نماينده شركت پيمانكار و نماينده HSE و كاركنان نظارت در صورت شموليت و مشروط به اينكه قرارداد ايشان از محل بودجه جاري بوده، تمام وقت و به صورت مستمر اشتغال داشته، حق بيمه ايشان از سال 1399 به شكل مستمر پرداخت شده و حداقل در 2 پيمان اشتغال داشته باشند. – وزارت نفت" در پاسخ به شكايت مذكور، نماينده حقوقي وزارت نفت به موجب لايحه شماره 513389 – 19 / 10 / 1400 توضيح داده است: "1ـ حسب استعلام به عمل آمده از معاونت توسعه مديريت و سرمايه انساني وزارت نفت و مستند به مفاد بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 كل كشور، دستگاه‌هاي مشمول ماده 2 قانون جامع خدمات ‌رساني به ايثارگران مكلف گرديده‌اند نسبت به استخدام و نيز تبديل وضعيت استخدامي كليه مشمولان ماده 21 قانون جامع كه با عناوين مختلف در دستگاه‌هاي موضوع قانون مذكور شاغل هستند و رابطه شغلي آنان به صورت پيماني، قرارداد انجام كار معين يا شركتي مي ‌باشد و از محل اعتبارات جاري و تبصره ماده 32 و ماده 17 قانون مديريت خدمات كشوري و اعتبارات طرح‌ هاي عمراني و يا ساير عناوين از جمله حاكميتي و تصدي گري موضوع بند‌هاي (الف) و (ب) ماده 45 قانون مديريت خدمات كشوري خدمت نموده و يا مي‌نمايند با طي مراحل گزينش (با رعايت تبصره 2 بند (و) ماده 44 قانون برنامه پنجم توسعه شامل بر عدم الزام به رعايت شرط سن، تحصيل، معدل و آزمون) به صورت استخدام رسمي اقدام نمايند. 2ـ حسب مفاد ماده 1 دستورالعمل نحوه اجراي بند (د) تبصره 20 قانون مزبور موضوع بخشنامه شماره 13758 مورخ 19 /3 / 1400 سازمان برنامه و بودجه و اداري و استخدامي كشور نيروي قراردادي، شركتي و طرحي جزء دايره شمول تعريف شده است كه نيروي شركتي مشموليني هستند كه از سوي شركت ‌هاي طرف قرارداد با دستگاه‌ هاي اجرايي به كارگيري شده و در دستگاه اجرايي به طور تمام وقت در فعاليت‌ هاي مربوط به امور جاري دستگاه فعاليت مي ‌نمايند. امور جاري موضوع بخشنامه شماره 68135 مورخ 4 /12 / 1400 سازمان اداري و استخدامي كشور اموري هستند كه در جهت انجام مأموريت ‌هاي پست‌هاي سازماني مصوب دستگاه و يا پشتيباني از انجام مأموريت ‌هاي سازماني در محل دستگاه ‌هاي اجرايي صورت مي ‌پذيرند. از آنجايي كه فعاليت ‌هاي پروژه ‌اي همان طور كه در عنوان آن مستتر است شامل امور خاتمه ‌پذير و غيرمستمر بوده و ذاتاً شامل اموري كه در جهت انجام مأموريت‌هاي پست‌هاي سازماني مصوب دستگاه و يا پشتيباني از انجام مأموريت‌ هاي سازماني در محل دستگاه‌ هاي اجرايي صورت مي ‌پذيرد قرار نمي‌ گيرند و مشابه فعاليت ‌هاي مستمر و غير پروژه ‌اي در محل دستگاه اجرايي انجام نمي‌ شود، به همين دليل نيروهاي شاغل در پروژه‌ ها در تعريف ذكر شده نيروهاي شركتي (پيمانكاري) قرار نمي ‌گيرند. 3ـ نيروي طرحي به عنوان مشموليني كه برابر موافقت نامه ‌هاي مبادله شده بين سازمان برنامه و بودجه كشور و دستگاه اجرايي، از محل اعتبارات طرح‌ هاي عمراني توسط دستگاه اجرايي به كارگيري شده و به طور تمام وقت در فعاليت‌هاي مربوط به دستگاه فعاليت مي ‌نمايند، تعريف شده است. 4ـ مستند به فراز پاياني بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 كل كشور، مسئوليت حسن اجرا و نظارت بر اين قانون به عهده سازمان ‌هاي برنامه و بودجه/ اداري و استخدامي، بنياد شهيد و امور ايثارگران، سازمان رزمندگان وزارت دفاع و پشتيباني نيروهاي مسلح و عالي ترين مقام دستگاه‌ هاي ذي ربط اعلام گرديده، ضمن آنكه مفاد دادنامه شماره 1210559 صادره توسط شعبه 24 تجديدنظر ديوان عدالت اداري نيز هرگونه اقدام در باب تحقق بند (د) تبصره 20 قانون ياد شده را ضمن ابراز اجتناب نا پذير بودن عنايت به وجود سهميه استخدامي و ساير ضوابط در تبديل وضعيت استخدامي افراد واجد شرايط، منوط و موكول به هماهنگي طي فرآيندهاي ذي ربط با بنياد شهيد و امور ايثارگران نموده است. 5 ـ ضمناً با توجه به محدوديت‌هاي حاكم از لحاظ احصاء افراد مشمول و مفاد رأي شعبه 24 مذكور و همچنين اولويت‌ هاي لازم به جهت آمار قابل ملاحظه كه بالغ بر (30000 نفر) نيروي مشمول مستمر و غير پروژه‌اي و تعداد زيادي نيروي طرحي يا پروژه ‌اي را شامل مي‌ شود مراتب استخدام رسمي مستلزم ايجاد گسترده سمت‌ هاي سازماني مي‌باشد كه ايجاد سمت‌ ها موضوع مغاير با تكليف در بند (الف) ماده 28 قانون برنامه ششم توسعه كشور مي ‌باشد. 6 ـ با توجه به اجراي پروژه ‌هاي شركت‌ هاي تابعه صنعت نفت از طريق اعتبار طرح تملك دارايي ‌هاي سرمايه ‌اي با تأمين اعتبار از محل منابع داخلي شركت‌ ها و با توجه به اينكه نيروهاي شاغل در فعاليت‌ هاي طرح‌هاي عمراني (تملك دارايي ‌هاي سرمايه اي) موضوعاً از شمول ماده 21 قانون جامع خدمات‌ رساني به ايثارگران خارج مي ‌باشند و حكم مقرر در ماده مذكور صرفاً فعاليت ‌هاي جاري دستگاه اجرايي را در بر مي‌گيرد نيروهاي شاغل در فعاليت‌هاي طرح ‌هاي عمراني ماده 1 قانون برنامه و بودجه كشور هم مشمول فعاليت‌ هاي جاري جهت استخدامي رسمي قرار نمي ‌گيرند. نيروهاي طرحي هم بايستي طبق تعريف انجام شده توسط دستگاه ‌هاي اجرايي به كارگيري شده باشند و با امعان نظر به تعريف دستگاه اجرايي در ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري و همچنين تعريف نيروي شركتي بخشنامه 13758 پيش گفته كه در صنعت نفت شامل بر نيروهاي پيمانكاري است، اساساً اين تعريف آن دسته از نيروهاي پيمانكاري را شامل مي ‌شود كه شركت پيمانكاري طرف قرارداد مستقيم با دستگاه اجرايي باشد به نحوي كه نيروي پيمانكاري در محل دستگاه اجرايي به طور تمام وقت در فعاليت‌ هاي مربوط به امور جاري دستگاه فعاليت مي ‌نمايد. لذا با توجه به مراتب پيش ‌گفته در بخشنامه مذكور سازمان اداري و استخدامي كشور هيچ اشاره ‌اي به نيروهاي پروژه ‌اي ننموده است و با عنايت به ماهيت فعاليت پروژه ‌اي شاكي، نامبرده فاقد شرايط فوق ‌الاشاره مي ‌باشد. ضمناً هيچ گونه مستندات قابل بررسي و تأييد از نامبرده دائر بر همكاري مستمر و تمام وقت نامبرده در اين وزارتخانه وجود ندارد. 7ـ همچنين شايان ذكر است كه در متن موصوف قانون بودجه، به صراحت وصف شاغل بودن در دستگاه اجرايي تأكيد شده است و همانطور كه مستحضريد تعريف شغل وفق تبصره 2 ماده واحده قانون ممنوعيت تصدي بيش از يك شغل مصوب 1373، منظور از شغل عبارت است از وظايف مستمر مربوط به پست سازماني يا شغل و يا پستي كه به طور تمام وقت انجام مي‌شود. فلذا با توجه به تعريف شاغل در متن قانون بودجه تعميم آن به نيروهاي پروژه ‌اي كه موقت و از امور غير مستمر تلقي مي ‌شود نيز مؤيد استدلالات مذكور است و به واقع استخدام اين افراد علاوه بر تكليف مالايطاق بودن براي دستگاه‌ هاي اجرايي باعث بلا استفاده بودن اين نيروها در سيستم اداري مي‌گردد. مضاف بر اينكه بر اساس احكام قانون اجراي سياست ‌هاي كلي اصل چهل و چهارم قانون اساسي به كارگيري نيروهاي پروژه‌ اي خلاف منطق و مفهوم فلسفه وجود تصويب اين قانون است و حتي صدور اين احكام موجب بزرگ شدن بدنه دولت خواهد شد. 8 ـ با تفسير موسع از ماده 17 قانون مديريت خدمات كشوري منجر به تبعات جبران ‌ناپذيري بر بدنه و پيكره صنعت نفت خواهد شد. با اين توضيح كه هر مناقصه‌ اي كه در مجموعه صنعت نفت برگزار مي ‌شود، موجب تكليف استخدامي براي صنعت نفت مي ‌گردد و به واقع با تفسير موسع از نيروهاي پروژه‌ اي موجب مي‌شود هر نيروي پيمانكاري كه مناقصه ‌اي را براي صنعت نفت انجام داده است، از موجبات و تكليف براي دستگاه اجرايي براي استخدام خواهد شد كه اين مهم غير منطقي و غير اصولي است. در حاليكه بر اساس حكم بند (و) ماده 44 قانون برنامه پنجم توسعه شرط به كارگيري و حكم اين ماده تعيين ظرفيت استخدام 25 درصدي براي افراد مورد نظر بوده است. اين در حالي است كه شرط بند (و) با تفسير موسع ناديده و مغفول مي‌ ماند. لذا در صدور آراء لحاظ جميع جهات و مد نظر قراردادن قيود قانون از جمله شرط شاغل بودن با اوصاف مذكور و شروط ديگر قانون از جمله بند (و) ماده 44 اخيرالذكر، مسئول اجراي قانون كه سازمان مديريت مي ‌باشد كه در اين خصوص بخشنامه صادر نموده است كه براي دستگاه‌ هاي اجرايي لازم ‌الاجراء مي‌باشد و هنوز ديوان عدالت اداري متعرض آن نشده است، جملگي قابل توجه است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 9 / 3 / 1402 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 كل كشور مصوب 27 / 12 / 1399 مقرر شده است كه: «در راستاي اجراي بند (ذ) ماده 87 قانون برنامه ششم توسعه، دستگاه هاي مشمول ماده 2 قانون جامع خدمات‌ رساني به ايثارگران مكلّفند نسبت به استخدام و نيز تبديل وضعيت استخدامي كلّيه مشمولان ماده 21 قانون جامع خدمات ‌رساني به ايثارگران كه با عناوين مختلف در دستگاه هاي موضوع قانون مذكور شاغل هستند و رابطه شغلي آنها به صورت پيماني، قرارداد انجام كار معين يا شركتي مي‌باشد و يا از محل اعتبارات جاري و تبصره ماده 32 و ماده 17 قانون مديريت خدمات كشوري و اعتبارات طرح هاي عمراني و يا ساير عناوين از جمله حاكميتي و تصدي ‌گري موضوع بندهاي (الف) و (ب) ماده 45 قانون مديريت خدمات كشوري خدمت نموده و يا مي ‌نمايند، با طي مراحل گزينش با رعايت تبصره 2 بند (و) ماده 44 قانون برنامه پنجساله پنجم توسعه جمهوري اسلامي ايران مصوب 15 / 10 / 1389 به صورت استخدام رسمي اقدام نمايند.» نظر به اينكه در بند قانوني مذكور حكمي درخصوص مدت اشتغال مشمولان بند فوق مقرر نشده است، لذا فارغ از اينكه پيمانكاري ها مشمول حكم مقرر در بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 كل كشور هستند يا تحت شمول حكم مقرر در بند قانوني مذكور قرار ندارند، قسمت مربوط به شرط اشتغال در حداقل دو پيمان مندرج در تبصره 4 ماده 1 ابلاغيه شماره 1006 – 2 /20 مورخ 17 /12 / 1400 وزير نفت خارج از حدود اختيار بوده و با بند (د) تبصره 20 قانون بودجه سال 1400 كل كشور نيز مغايرت دارد و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي ‌شود. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين