رأي شماره 508658 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال قسمتي از بخشنامه شماره 1/14015726 ـ 1401/2/28 معاون وزير و رييس سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور با عبارت (پروانه چراي دام جزء ماترك متوفي محسوب نمي گردد)

شماره 0203776 - 1403/3/9 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390000508658 مورخ 1403/3/1 با موضوع: «عبارت "پروانه چراي دام جزء ماترك متوفي محسوب نمي گردد" از قسمت اخير بخشنامه شماره 1/ 14015726 مورخ 1401/2/28 معاون وزير و رييس سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور ابطال نشد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد . مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/3/1 - شماره دادنامه: 140331390000508658 شماره پرونده : 0203776 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي پرويز بدرخاني آجائي طرف شكايت: سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال قسمتي از بخشنامه شماره 1/14015726 ـ 1401/2/28 معاون وزير و رييس سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور با عبارت (پروانه چراي دام جزء ماترك متوفي محسوب نمي گردد) گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال قسمتي از بخشنامه شماره 1/14015726 ـ 1401/2/28 معاون وزير و رييس سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور با عبارت (پروانه چراي دام جزء ما ترك متوفي محسوب نمي گردد) را خواستار شده و در مقام تبيين خواسته به طورخلاصه اعلام كرده است كه: مورث داراي اموال موروثي اعم از منقول و غيرمنقول بوده با فوت مورث، اموال به صورت قهري به وراث انتقال يافته كه براساس قانون وقت پروانه هاي چراي مراتع نيز جزو اموال مورثي بوده و در سال هاي ماضي پروانه چرا در بين وراث تقسيم شده است. مطابق رأي شماره 444 مورخ 1400/3/11 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري پروانه چراي دام به عنوان مصداقي از حق انتفاع جزئي ماترك متوفي محسوب شده و حكم مقرر در تبصره 2 بند 48 شيوه نامه مميزي مراتع كه بر اساس آن مقرر شده بود كه در صورت توافق و رضايت حداقل دو سوم وراث، اداره كل منابع طبيعي و آبخيزداري مي تواند پروانه چرا به نام احدي از وراث صادر نمايد، از جهت منوط نمودن واگذاري پروانه چراي متوفي به موافقت صرفاً دو سوم از وراث، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص گرديد و ابطال شده است. در بخشنامه مورد شكايت نيز پروانه چراي دام به عنوان ماترك محسوب نشده و اين موضوع به زمان قبل از صدور بخشنامه نيز تسري داده شده است. بنا به مراتب مذكور با عنايت به اينكه بخشنامه مورد شكايت با مواد 893،870 و905 قانون مدني مغاير است درخواست رسيدگي و ابطال آن را دارم ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " بخشنامه شماره 1/14015726 ـ 1401/2/28 جناب آقاي دكتر بابايي معاون محترم قوه قضائيه و رييس سازمان ثبت اسناد و املاك كشور موضوع: عدم احتساب پروانه چرا به عنوان ماترك سلام عليكم؛ احتراماً همانگونه كه مستحضريد مطابق رأي شماره 444 مورخ 1400/03/11 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، تبصره 2 بند 48 شيوه نامه فني و اجرايي ضوابط و شرايط بهره برداري از مراتع كشور صادره از اين سازمان به شماره 14105/1/95 ـ 1395/06/02 «درصورت توافق و رضايت حداقل دو سوم وراث، اداره كل مي تواند پروانه چرا به نام احدي از وراث صادر نمايد.» ابطال گرديده است. سپس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مجدداً طي دادنامه شماره 2822ـ 2821 مورخ 1400/10/21 مقرر نموده است: «هرچند هيأت عمومي ديوان عدالت اداري بر اساس رأي شماره 444 ـ 1400/3/11 تبصره 2 بند 48 شيوه نامه مذكور را خلاف قانون و خارج از اختيار تشخيص و ابطال كرده است، ولي باتوجه به اينكه قائم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/27245 ـ 1400/6/2 و در رابطه با جنبه شرعي مقرره مزبور اعلام كرده است كه: «اطلاق تبصره 2 مورد شكايت، نسبت به مواردي كه اقليت محروم از پروانه چرا نسبت به مشمولين تبصره و يا اشخاص ثالث، داراي مرجحات ملزمه اي باشند و اين امر موجب عدم تدبير صحيح امور باشد، خلاف موازين شرع شناخته شد.» بنابراين در اجراي حكم مقرر در تبصره 2 ماده 84 و ماده 87 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 و با توجه به لزوم تبعيت از نظريه فقهاي شوراي نگهبان، اطلاق تبصره 2 بند 48 شيوه نامه فني و اجرايي ضوابط و شرايط بهره برداري از مراتع كشور در حدي كه در نظريه فقهاي شوراي نگهبان اعلام شده، خلاف شرع است . لذا با وصف مراتب فوق و توجهاً به مراجعات و مكاتبات مكرر مرتع داران ذي حق و ادارات كل منابع طبيعي و آبخيزداري استان هاي سراسر كشور و قبل از طرح موضوع در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و صدور دادنامه مزبور، اين سازمان مبادرت به اصلاح شيوه نامه موصوف نموده و مراتب را جهت اجرا طي نامه شماره 13261/1/99 مورخ 1399/05/11 به كليه ادارات كل منابع طبيعي و آبخيزداري استان ها ابلاغ نمود. حاليه با عنايت به موارد ياد شده و اصلاح تبصره مارالذكر به موجب شيوه نامه اصلاحي منطبق با رأي اصداري، متأسفانه برخي از دفاتر اسناد رسمي بدون مداقه و توجه به موارد فقهي و قانوني مربوطه كه در ذيل به آن اشاره مي شود پروانه چراي دام را به عنوان ماترك متوفي تلقي و تفسير نموده و از اين حيث مديريت و بهره برداري مراتع در چارچوب مقررات حاكم بر موضوع دچار مشكل گرديده است . 1ـ مطابق تبصره 1 ماده 3 قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها و مراتع كشور مصوب 1346/5/25 و اصلاحات بعدي آن، پروانه چراي دام صرفاً مجوزي جهت تعليف دام دامداران مجاز براساس ضوابط و مقررات مندرج در پروانه چرا مي باشد و هيچ گونه مالكيت خصوصي ايجاد نخواهد كرد. لذا طبق مقررات بهره برداري از مرتع صرفاً براي دامداران واجد شرايط در نظر گرفته شده است و مطابق احكام مقرر در باب ارث قانون مدني، اين موضوع مشمول ماترك مرتع داران متوفي نبوده و لذا از قوانين و مقررات مربوط به ارث تبعيت نمي نمايد و به عبارت ديگر هرگونه استفاده از مراتع مستلزم داشتن طرح مرتع داري يا اخذ پروانه چرا از منابع طبيعي است. همچنين براساس بند 48 فصل دوم اصلاحيه شيوه نامه فني و اجرايي بهره برداري از مراتع كشور، شروطي نظير «ساكن محل يا عضو نظام عشايري بودن و اشتغال داشتن به حرفه دامداري به صورت مستمر» جهت احراز شرايط جايگزيني همسر يا احدي از فرزندان مرتع دار متوفي منظور گرديده است . 2ـ استفتاء از مقام معظم رهبري در مقام پاسخ به اين سوال كه آيا حق بهره برداري از مرتع تابع مقررات ارث خواهد بود يا خير؟ ايشان فرمودند؛ به طور كلي جنگل ها و مراتع جزء انفال بوده و جزء اموال عمومي است و بهره برداري از آن بايستي با نظر ولي امر و توسط دولت صورت پذيرد و جزء ارث محسوب نمي شود . 3ـ نص صريح ماده 1 تصويب نامه قانون ملي شدن جنگل ها و مراتع كشور مصوب 1401/10/27 كه مطابق آن، عرصه و اعياني كليه جنگل ها، مراتع و بيشه هاي طبيعي و اراضي جنگلي كشور جزء اموال عمومي محسوب و متعلق به دولت است . 4ـ مطابق اصل 45 قانون اساسي، جنگل ها و مراتع كشور به عنوان انفال منحصراً در اختيار حكومت اسلامي قرار گرفته و مالكيت خصوصي بر آن ها منتفي محسوب گرديده است . 5 ـ استفتاء ديگري از مقام معظم رهبري كه فرموده اند، «جنگل و مرتع كه به صورت جنگل طبيعي يا مرتع طبيعي است از انفال و اموال عمومي محسوب و اختيار آن براساس مقررات قانوني يا دولت اسلامي است .» 6 ـ مستفاد از قانون اصلاح تبصره 1 ماده 47 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380، تعليف دام در جنگل ها، مراتع و آبخيزها مستلزم اخذ پروانه چرا مي باشد و پروانه هاي صادره درصورتي داراي اعتبار است كه صاحب پروانه به شغل دامداري مشغول بوده و امتياز پروانه چراي دريافتي را بدون اخذ مجوز به غير واگذار نكرده باشد. مرجع اعطاء ابطال و انتقال پروانه چرا، سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور و ادارات تابعه در استان ها مي باشد . 7ـ مستفاد از نظريه مشورتي شماره 1563/92/7 مورخ 1393/7/5 اداره كل حقوقي قوه قضاييه، دارنده پروانه چرا مالك مرتع و منابع طبيعي نمي باشد تا از اين حيث داراي حق قانوني در اين اراضي باشد و فقط داراي حق قانوني در تعليف دام خود در اراضي ملي مطابق با پروانه صادره مي باشد كه ماهيت اين حق، مالكيت نيست بلكه صرفاً حق استفاده از مرتع است . علي اي حال با توجه به موارد معنونه، نظر به اينكه موضوع تبصره 2 بند 48 شيوه نامه فني و اجرايي ضوابط و شرايط بهره برداري از مراتع كشور صادره از اين سازمان به شماره 14105/1/95 مورخ 1395/06/02 مطابق آراي صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري اصلاح و ابلاغ گرديده است و به استناد دلايل و مستندات مشروحه فوق، پروانه چراي دام جزء ماترك متوفي محسوب نمي گردد. مستدعي است به نحوه مقتضي مراتب را به كانون سردفترداران و دفترياران استان هاي سراسر كشور جهت رعايت موضوع و همكاري لازم با ادارات كل منابع طبيعي و آبخيزداري استان ها امر به ابلاغ و از نتيجه اين سازمان را مطلع فرمائيد. معاون وزير و رييس سازمان " هيأت عمومي ديوان عدالت اداري پس از تبادل لوايح با سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور جهت ارسال پاسخ، مديركل اداره كل منابع طبيعي و آبخيزداري استان آذربايجان غربي به موجب لايحه شماره 74617/14/214/2 مورخ 1402/7/22 به طور خلاصه توضيح داده است كه : " 1 ) آنچه مبرهن است موضوع شكايت شاكي نه بخشنامه است و نه مصوبه بلكه متعاقب ابطال تبصره 2 بند 48 شيوه نامه فني و اجرايي ضوابط و شرايط بهره برداري در مراتع كشور به شماره 14105/1/95 ـ 1395/06/02 (درصورت توافق و رضايت حداقل دو سوم وراث، اداره كل مي تواند پروانه چرا را به نام احدي از وراث صادر نمايد) طي دادنامه هايي به شماره 444 ـ 1400/03/11 و 2821 ـ 2822 مورخ 1400/10/21 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و با لحاظ جنبه شرعي آن برابر دادنامه هاي اصداري تأييد و ابرام و ابلاغ شده است. سازمان متبوعه مبادرت به اصلاح شيوه نامه فني و اجرايي نموده، و مراتب طي نامه اي به شماره 13261/1/99 ـ 1399/05/11 به كليه ادارات كل منابع طبيعي و آبخيزداري استان ها ابلاغ مي نمايد و در آن براساس بند 48 فصل دوم اصلاحيه شيوه نامه فني و اجرايي بهره برداري از مراتع كشور در صورت فوت دارنده پروانه چراي دام، فرد جايگزين مرتع دار متوفي را از طريق استعلامات و تحقيقات مستدل، كافي و بستگي به شرايطي نظير سكونت در محل، عضو نظام عشايري بودن و اشتغال به حرفه دامداري به صورت مستمر جهت احراز جايگزيني همسر و يا احدي از فرزندان مرتع دار متوفي جايگزين نموده است. بنابراين با اصلاح شيوه نامه اجرايي مطابق آراء اصداري از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري طرح مجدد آن سالبه به انتفاع موضوع بوده و در شمول اعتبار امر مختوم مي باشد . 2 ) مطابق اصول 45 و 50 قانون اساسي جنگل ها و مراتع كشور، جزء انفال محسوب و جلوگيري از تخريب آن يك وظيفه قانوني و شرعي مي باشد و در راستاي حفاظت و صيانت و بهره برداري بهينه و اصولي از مراتع كشور با مديريت يكپارچه جهت جلوگيري تخريب و استفاده بي رويه، كنترل چرا، شناسايي بهره بردار، وظايف بهره بردار، مرتع دار و ساير موارد مرتبط به آن، از طرف سازمان متبوعه تهيه، تنظيم و ابلاغ مي گردد. از طرفي موضوع شكايت درخواست مساعدت در راستاي شيوه نامه اصلاحي و ابلاغ آن از معاونت محترم قوه قضاييه و رييس سازمان ثبت اسناد و املاك كشور جهت اجرا و تسهيل در همكاري دفاتر اسناد رسمي مي باشد با اين وصف خواسته شاكي نه تنها وجاهت قانوني ندارد بلكه به لحاظ شكلي و ماهوي محل ايراد مي باشد . 3 ) با التفات به استفتاء از مقام معظم رهبري در مقام پاسخ به اين سوال كه آيا حق بهره برداري از مرتع تابع مقررات ارث خواهد بود يا خير ؟ ايشان فرمودند: به طور كلي جنگل ها و مراتع جز انفال بوده و جزء ارث محسوب نمي شود. همچنين مطابق بند 48 شيوه نامه اصلاحيه شيوه نامه فني و اجرايي و بهره برداري از مراتع كشور ابلاغي به شماره 13261/1/99 ـ 1399/05/11 پروانه چرا صرفاً اجازه استفاده موقت از مراتع مي باشد در نهايت ادعاي ايشان با لحاظ تعاريف قانوني و فقهي ارث (استحقاق مال و يا حقي با فوت يك فرد براي ديگران از مايملك متوفي ايجاد مي شود) و پروانه مرتع داري (ماهيتاً اجازه بهره برداري از مرتع جهت تعليف دام را دارا بوده و اين امر نافي مالكيت دولت بر مراتع نبوده و موجب ايجاد مالكيت بر مرتع نيست بلكه اجازه استفاده از مرتع را شامل است) مطابق بند 4 ـ 5 قرارداد طرح مرتع داري آن دسته از طرح هاي مرتع داري كه فقط داراي يك نفر بهره بردار باشند مجري طرح مي تواند با اعلام رسمي و معرفي مجري جديد پس از اخذ موافقت كتبي اداره كل، نسبت به اصلاح قرارداد به نام مجري جديد اقدام و شخص اخير با پذيرش كليه تعهدات مندرج در كتابچه طرح مرتع داري نسب به اجراي طرح اقدام نمايد. علي هذا با عنايت به مراتب معنونه تقاضاي رد شكايت شاكي مورد استدعاست ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/3/1 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است . رأي هيأت عمومي اولاً براساس اصل چهل و پنجم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران: «انفال و ثرو‏ت هاي عمومي از قبيل زمين هاي موات يا رها شده، معادن، درياها، درياچه‏ ها، رودخانه ‏ها و ساير آب هاي عمومي، كوه ها، دره ‏ها‏، جنگل ها، نيزارها، بيشه ‏هاي طبيعي، مراتعي كه حريم نيست، ارث بدون وارث و اموال مجهول ‏المالك و اموال عمومي كه از غاصبين مسترد مي ‏شود، در اختيار حكومت اسلامي است تا بر طبق مصالح عامه نسبت به آن ها عمل نمايد. تفصيل و ترتيب استفاده از هر يك را قانون معين مي‏كند.» ثانياً به موجب ماده 47 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت اصلاحي مصوب سال 1387، متن زير به عنوان بند 5 به ماده 84 قانون وصول برخي از درآمدهاي دولت و مصرف آن در موارد معين مصوب سال 1373 الحاق و مقرر گرديد: «در راستاي ايجاد تعادل دام در مرتع، به وزارت جهاد كشاورزي و دستگاه هاي تابعه اجازه داده مي شود از محل صدور و يا تجديد سالانه پروانه چراي دام در مراتع، مبلغي را معادل يك در هزار ارزش متوسط هر واحد دامي دريافت و به حساب درآمد عمومي (نزد خزانه داري كل) واريز نمايد» و به موجب تبصره 1 اين ماده: «تعليف دام در جنگل ها، مراتع و آبخيزها مستلزم اخذ پروانه چرا مي باشد و پروانه هاي صادره در صورتي داراي اعتبار است كه صاحب پروانه به شغل دامداري مشغول بوده و امتياز پروانه چراي دريافتي را بدون اخذ مجوز قانوني به غير واگذار نكرده باشد. مرجع اعطاء مجوز، ابطال و انتقال پروانه چرا، سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري و ادارات تابعه در استان هاي كشور مي باشد. آيين نامه اجرايي اين قانون ظرف شش ماه پس از تصويب با پيشنهاد وزارت جهاد كشاورزي به تصويب هيأت وزيران خواهد رسيد» و براساس ماده 10 آيين نامه اجرايي قانون اصلاح تبصره 1 ماده 47 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب سال 1391 هيأت وزيران نيز مقرر گرديده است: «سازمان (سازمان جنگل ها، مراتع و آبخيزداري كشور) مكلّف است در اجراي اين آيين نامه، شيوه نامه هاي فني و اجرايي لازم را تهيه و جهت اجرا به واحدهاي استاني و ستادي ابلاغ نمايد.» ثالثاً براساس ماده 48 اصلاحيه شيوه نامه فني و اجرايي بهره برداري از مراتع كشور ابلاغي تحت نامه شماره 13261/1/99 مورخ 1399/5/11 دفتر امور مراتع معاونت آبخيزداري، امور مراتع و بيابان سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور مقرر گرديده است: «پروانه چراي دام صرفاً اجازه استفاده موقت از مرتع محسوب مي گردد. چنانچه قبل و يا حين تهيه طرح مرتع داري (موضوع بند 20 فصل دوم اين شيوه نامه و تبصره ذيل آن) دارنده پروانه چراي دام فوت نمايد، ظرف مدت دو سال از زمان فوت، همسر و فرزندان مرتع دار متوفي كه ساكن محل يا عضو نظام عشايري و به صورت مستمر به حرفه دامداري مشغول باشند، مكلّفند صرفاً يك نفر از بين خود را انتخاب و به اداره كل معرفي تا به همراه ساير مرتع داران همان سامان عرفي نسبت به تهيه و انعقاد قرارداد طرح مرتع داري اقدام نمايند. در غير اين صورت صدور پروانه چراي دام جديد امكان پذير نمي باشد» و براساس تبصره هاي 1 و 2 اين ماده نيز: «چنانچه همسر و فرزندان مرتع دار متوفي كه تا تاريخ ابلاغ اين شيوه نامه نسبت به اجراي اين بند اقدام ننمودند، اداره كل مكلّف است در صورت عدم احراز ساير شرايط ابطال مجوز مرتع دار متوفي (موضوع فصل چهارم)، ظرف مدت 5 سال پس از ابلاغ اين شيوه نامه نسبت به اجراي قطعي اين بند اقدام نمايد. در غير اين صورت مجوز مرتع دار متوفي ابطال مي گردد» و «چنانچه همسر و فرزندان مرتع دار متوفي ظرف مدت مزبور به توافق نرسند و يا به هر دليلي ذي نفع واجد شرايط از بين خود را انتخاب و به اداره كل معرفي ننمايند، مرتع بلامعارض و در اختيار اداره كل قرار خواهد گرفت» و لذا در حال حاضر و حسب اين اصلاحيه، پروانه چراي دام با ضوابط مقرر در ماده 48 و تبصره هاي 1 و 2 شيوه نامه مذكور قابل واگذاري به وراث متوفي دارنده پروانه محسوب مي شود. بنا به مراتب فوق، با توجه به اينكه مراتع براساس اصل چهل و پنجم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران جزو انفال محسوب مي گردند، لذا در مالكيت خصوصي افراد قرار نداشته تا ماترك متوفي محسوب شوند و از طرفي مراتع جهت حمايت از افزايش توليدات دامي مي بايست به نسبت دام در اختيار دامداران قرار گيرند و نه به عنوان حق وراث كه به هر نحو قابل نقل و انتقال به افراد ديگر باشد و در خصوص بهره برداري از مراتع، ضوابط سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور نيز لازم الرعايه است. بدين ترتيب عبارت «پروانه چراي دام جزء ماترك متوفي محسوب نمي گردد» از قسمت اخير بخشنامه شماره 1/14015726 مورخ 1401/2/28 معاون وزير و رييس سازمان منابع طبيعي و آبخيزداري كشور مغايرتي با قوانين مورد استناد شاكي نداشته و در حدود اختيارات مرجع صادركننده آن بوده و ابطال نشد. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است . رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري