رأي شماره 1591078 هيئت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري موضوع: رد شكايت ابطال تصويب نامه شماره 390825 مورخ 1399/11/20 شوراي عالي اداري

هيئت تخصصي اداري و امور عمومي * شماره پــرونـده : هـ ت/ 0400091 * شماره دادنامه سيلور: 140431390001591078 تاريخ : 1404/06/30 * شاكي: سازمان بازرسي كل كشور * طرف شكايت: سازمان اداري واستخدامي كشور به نمايندگي داود آذرمنش خشكرودي * موضوع شكايت و خواسته: تقاضاي ابطال تصويب نامه شماره 390825 مورخ 1399/11/20 شوراي عالي اداري * متن مقرره مورد شكايت: به موجب تصويب نامه شماره 390825ـ1399/11/20 شوراي عالي اداري مقرر گرديده كه شوراي عالي مذكور در يكصد و هشتاد و ششمين جلسه مورخ 1399/9/24 بنا به پيشنهاد سازمان اداري و استخدامي كشور و به استناد بند 10 ماده 115 قانون مديريت خدمات كشوري به منظور تسهيل و تسريع در ارائه خدمات، ايجاد و شفافيت و كاهش فساد در فرايندهاي خدمت رساني طرح ساده سازي مراحل شروع كسب و كار را به شرح زير تصويب نموده: ماده 1ـ دستگاه هاي اجرايي متولي يا همكار در صدور مجوزها موظفند براي شروع كسب و كار جديد انجام موارد زير را مورد توجه قرار داده فرايندهاي صدور مجوز را متناسب به آن اصلاح كنند. 1ـ1ـ تمامي الزامات دستورالعمل ها و استاندارها متناسب با نوع كسب و كار مربوط و قوانين و اتحاديه هاي صنفي اطلاع رساني گردد به نحوي كه متقاضيان كسب و كار بتوانند بدون هيچ پيش شرطي و طي فرايند اداري درخواست خود براي شروع كسب و كار را ارائه نمايند. تبصره: اطلاع رساني به ذي نفعان و همچنين ثبت درخواست شروع كسب و كار توسط متقاضيان به صورت الكترونيكي انجام مي گيرد. 1ـ2ـ براي شروع كسب و كار فرد متقاضي در صورت رعايت الزامات، دستورالعمل ها، استانداردها و قوانين و مقررات مصوب و حاكم اعلام شده بتواند رعايت آنها را به صورت خود اظهاري و منطبق با الزامات قانوني اعلام و متعهد گردد. خود اظهاري به معني پذيرش تمام شرايط و ضوابط اعلامي و تعهد به اجراي كامل آنهاست و در صورت تخطي از مقررات و استانداردهاي مذكور، حق ابطال مجوز فعاليت براي مراجع ذي صلاح محفوظ است. 1ـ3ـ پس از ارائه تعهد مذكور توسط متقاضي بلافاصله مجوز آغاز فعاليت صادر گردد دستگاه متولي مجوز شروع كسب و كار موظف است مجوز آغاز فعاليت و تعهدنامه متقاضي كسب و كار را به وزارت امور اقتصادي و دارايي و دستگاه هاي نظارتي مربوط حسب مورد ارسال كند. ماده 2ـ هر نوع اعمال نظارت پيشين توسط دستگاه هاي نظارتي و موكول كردن شروع كسب و كار به انجام اين نظارت ها متوقف و دستگاه هاي نظارتي متناسب با حدود وظايف نظارتي خود در هر نوع از فعاليت ها با انجام نظارت هاي پسين مورد نياز نسبت به تطابق انجام شروع فعاليت كسب و كار با الزامات، دستورالعمل ها، استانداردها و قوانين و مقررات مصوب حاكم تعيين شده و مورد تعهد اقدام نموده و تخلفات احتمالي شناسايي شده حين نظارت را به مراجع صدور مجوز مربوطه اعلام نمايند در صورت احراز تخلف، مراجع صدور مجوز مورد نظر با ساير مراجع ذي ربط وفق قوانين و مقررات مربوط با صاحبان كسب و كارهاي متخلف برخورد لازم اعم از ابطال مجوز، تعليق مشروط آن، تذكر براي رفع نواقص يا ساير جرايم و ضوابط تنبيهي را انجام مي دهند. ماده 3ـ محورها و استعلام هاي مربوط به فعاليت هاي با اهميت و اثرگذار در حوزه هاي درمان و امنيت و ساير موارد خاص، يا تشخيص هيئت مقررات زدايي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار از شمول اين مصوبه مستثني هستند. ماده 4ـ نظارت بر حسن اجراي اين مصوبه توسط دستگاه هاي اجرايي بر عهده وزارت امور اقتصادي و دارايي مي باشد. ماده 5 ـ بالاترين مقام دستگاه اجرايي ذي ربط مسئول حسن اجراي اين مصوبه بوده و گزارش اجرايي آن توسط دبيرخانه شوراي عالي اداري به شورا ارائه مي شود. * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: بر طبق ماده 11 قانون هواي پاك مصوب 1396/4/25 مجلس شوراي اسلامي هرگونه احداث، توسعه، تغيير خط توليد و تغيير محل واحدهاي توليدي، صنعتي و معدني مستلزم رعايت مقررات ابلاغي از سوي سازمان مي باشد. سازمان موظف است حداكثر ظرف مدت يك ماه استعلام هاي درخواست جواز تأسيس و بهره برداري را پاسخ دهد و در صورت عدم موافقت آن سازمان، دلايل آن را به استعلام كننده به صورت كتبي ارائه كند عدم پاسخ به استعلام در مدت ياد شده به منزله تأييد مي باشد، لذا تصويب نامه شماره 390825 مورخ 1399/11/20 شوراي عالي اداري از جهت انطباق با قانون در اين سازمان بررسي گرديد كه نتيجه آن به شرح ذيل مي باشد: 1ـ مفاد ماده 11 قانون هواي پاك مصوب 1396/4/25 مجلس شوراي اسلامي بر لزوم اخذ مجوزهاي لازم از سازمان حفاظت محيط زيست پس از هرگونه احداث، توسعه، تغيير خط توليد و تغيير محل واحدهاي توليد، صنعتي و مدني تأكيد داشته است و به تبع آن پيش از هرگونه مجوز كسب و كار از سوي هر يك از دستگاه هاي اجرايي دولت كه مربوط به محل واحدهاي توليد، صنعتي و معدني باشد، مستلزم اخذ مجوز سازمان حفاظت محيط زيست بوده است، فلذا صدور مصوبه شوراي عالي اداري مبني بر صدور مجوز كسب و كار به صورت خود اظهاري و عدم انجام نظارت ها به صورت پيشين خارج از صلاحيت شوراي عالي اداري مي باشد. 2ـ هرچند مطابق با ماده 3 مصوبه مذكور اعلام شده كه با تشخيص هيئت مقررات زدايي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار، امكان استثناي برخي مجوزها در شمول اين مصوبه وجود خواهد داشت، اولاً: مطابق با اختيارات تعيين شده در تبصره 3 ماده 3 قانون اصلاح مواد 1، 6 و 7 قانون اجراي سياست هاي كلي اصل 44 قانون اساسي براي هيئت مقررات زدايي و تسهيل صدور مجوز هاي كسب و كار، اين هيئت نيز صلاحيت حذف يا تغيير در فرآيندهاي قانوني اخذ مجوزها ازجمله مجوزهاي موضوع ماده 11 قانون هواي پاك و به تبع آن صلاحيت شمول و يا عدم شمول مجوزهاي مربوط به مصوبه شوراي عالي اداري را نداشته و در صورتي كه قوانين مربوط را نيازمند اصلاح تشخيص دهد صرفاً مي تواند با طرح پيشنهاد به مراجع ذي ربط اصلاح آن را پيگيري نمايد. بنابراين مفاد بند (2ـ1) ماده 1 مصوب شماره 390825 مورخ 1399/11/20 شوراي عالي اداري مبني بر اخذ خوداظهاري در اعطاي مجوز كسب و كار، ماده 2 مصوبه ياد شده مبني بر عدم انجام نظارت هاي پيشين و همچنين ماده 3 مصوبه مذكور مبني بر اعطاي اختيار تعيين شموليت مجوز هاي كسب و كار به هيئت مقررات زدايي و تسهيل صدور مجوزهاي كسب و كار كه بر مبناي آن بتواند برخي فرايندهاي قانوني اخذ مجوزها از جمله مجوزهاي موضوع ماده 11 قانون هواي پاك را حذف يا تغيير دهد، صريحاً مغاير قانون هواي پاك (ماده 11) و خارج از حدود اختيارات واضح تشخيص و ابطال آنها در هيئت عمومي ديوان به صورت فوق العاده و خارج از نوبت را دارد. * پاسخ طرف شكايت: رئيس امور حقوقي سازمان اداري و استخدامي كشور در پاسخ به شكايت سازمان بازرسي كل كشور و به موجب لايحه شماره 14548ـ1404/2/21 و با بيان اينكه: 1ـ ماهيت تصويب نامه مذكور ساده سازي مراحل انجام كار و رفع موانع اجرايي بر سر راه فعالان اقتصادي است و با توجه به شعار سال 1399 و توصيه هاي مقام معظم رهبري (مدظله العالي) در راستاي جهش توليد، لذا سازمان اداري و استخدامي كشور بنا به مأموريت خود در نظام اداري و در راستاي تسهيل و تسريع در ارائه خدمات به متقاضيان شروع كسب و كار و ايجاد شفافيت و كاهش فساد در فرايندهاي خدمت رساني به فعالان اقتصادي و همچنين جلوگيري از برخوردهاي سليقه اي كاركنان و بازرسان دولتي در فرايند شروع كسب و كار و به استناد بند 10 ماده 115 قانون مديريت خدمات كشوري ناظر بر وظايف شوراي عالي اداري تصويب نامه مذكور را پيشنهاد داده است در اين تصويب نامه بر جلوگيري نظارت هاي پسيني با نظارت هاي پيشيني در فرايند شروع كسب و كار تا حد امكان و در چهارچوب قوانين اذعان شده است. 2ـ اين تصويب نامه در راستاي جلوگيري از سنگ اندازي ها، تصميمات دفعي و آني در سطوح ستادي و استاني به واسطه بخشنامه ها و دستورالعمل هاي موردي امضاهاي طلايي و بازرسي هاي بدون پشتوانه قانوني و البته در حدود اختيارت شوراي عالي اداري تنظيم و تصويب شده است، بديهي است بازرسي هاي داراي پشتوانه قانوني حتي پيشيني و استعلاماتي كه صراحتاً در قانون اشاره شده باشد جزء الزامات صدور مجوز محسوب مي شود و قطعاً با تصويب نامه مذكور لغو نمي شود و اساساً در دامنه شمول تصويب نامه نمي گنجد. 3ـ بين ماده 11 قانون هواي پاك و تصويب نامه مورد اشاره مغايرت بيشتر از تفاوت در موضوع و دامنه شمول ناشي شده است نه الزاماً تناقض در فلسفه قانونگذاري و تصويب نامه ناظر به شروع فعاليت كسب و كار به طور عام است و تأكيد مي كند كه دستگاه هاي اجرايي حق ندارند فرآيند شروع كسب و كار را متوقف كنند. 4ـ در بند 1ـ2 تصويب نامه آمده است كه براي شروع كسب و كار فرد متقاضي در صورت رعايت الزامات، دستورالعمل ها، استانداردها و قوانين و مقررات مصوب و حاكم اعلام شده، بتواند رعايت آنها را به صورت خوداظهاري و منطبق با الزامات قانوني اعلام و متعهد گردد خوداظهاري به معني پذيرش تمام شرايط اعلامي و تعهد به اجراي كامل آنهاست و حق ابطال مجوز فعاليت براي مراجع ذي صلاح محفوظ است. 5 ـ طبق ماده 3 تصويب نامه مذكور روشن است كه اصلاح قانون يا لغو قانون از اختيارات آن هيئت نيست و اساساً به واسطه اين ماده نيز چيزي خارج از اختيارات آن هيئت منظور نظر سياست گذار نبوده است، بديهي است ماده 11 قانون هواي پاك حتي اگر از نظر هيئت مذكور مانعي محسوب شود بايد روال اصلاح قانون پيش گرفته شود و روشن است كه با تصويب نامه شوراي عالي اداري اختيارات آن هيئت قابل تغيير نيست و به عبارتي ماده 11 قانون هواي پاك اساساً مشمول ماده 3 تصويب نامه شوراي عالي اداري نمي باشد، لذا تقاضاي رد دادخواست را دارد. رأي هيئت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري بر اساس ماده 11 قانون هواي پاك مصوب سال 1396 هرگونه احداث، توسعه، تغيير خط توليد و تغيير محل واحدهاي توليدي، صنعتي و معدني مستلزم رعايت مقررات ابلاغي از سوي سازمان حفاظت محيط زيست مي باشد. سازمان موظف است حداكثر ظرف مدت يك ماه استعلام هاي درخواست جواز تأسيس و بهره برداري را پاسخ دهد و درصورت عدم موافقت آن سازمان، دلايل آن را به استعلام كننده به صورت كتبي ارائه كند. عدم پاسخ در مدت يادشده، به منزله تأييد مي باشد. همچنين به موجب بند (10) ماده 115 قانون مديريت خدمات كشوري، اصلاح و مهندسي مجدد سيستم ها، روش ها و رويه هاي مورد عمل در دستگاه هاي اجرائي با گرايش ساده سازي مراحل انجام كار، خودكارسازي عمليات و كاهش ميزان ارتباط كارمندان با مراجعه كنندگان، افزايش رضايت مراجعان، كاهش هزينه هاي اداري و اقتصادي نمودن فعاليت ها از وظايف و اختيارات شوراي عالي اداري تعيين شده است؛ با عنايت به اينكه مقرره مورد شكايت در راستاي حكم مقرر در بند (10) ماده 115 قانون مديريت خدمات كشوري مبني بر تسهيل و تسريع در ارائه خدمات به متقاضيان شروع كسب و كار و ايجاد شفافيت و كاهش فساد در فرايندهاي خدمت رساني به فعالان اقتصادي در چهارچوب قوانين به تصويب رسيده و در عين حال مغايرتي نيز با حكم مقرر در ماده 11 قانون هواي پاك مصوب سال 1396 ندارد، نظر به اينكه به موجب بند (1) ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي سال 1402رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين نامه ها و ساير نظامات و مقررات دولتي و شهرداري ها و مؤسسات عمومي غيردولتي در مواردي كه مقررات مذكور به علت مغايرت با شرع يا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز يا سوءاستفاده از اختيارات يا تخلف در اجراي قوانين و مقررات يا خودداري از انجام وظايفي كه موجب تضييع حقوق اشخاص مي شود ازجمله حدود صلاحيت و وظايف هيئت عمومي ديوان عدالت اداري است؛ بنا به مراتب مذكور هيئت تخصصي اداري و امور عمومي ديوان عدالت اداري با اتفاق آراء معتقد است بند (1ـ2) ماده 1 و ماده 2 از تصويب نامه شماره 390825 مورخ 1399/11/20 شوراي عالي اداري خارج از حدود اختيار و صلاحيت قانوني مرجع واضع نيست و مغايرتي نيز با قانون ندارد در نتيجه و مستنداً به بند «ب» ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي 10 /02 /1402) رأي به رد شكايت صادر مي شود؛ اين رأي ظرف بيست روز از تاريخ صدور، از سوي رئيس ارزشمند يا ده نفر از قضات گرانقدر ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. بر اساس ماده 93 قانون ياد شده آراي هيئت هاي تخصصي و هيئت عمومي در ابطال و عدم ابطال مصوبات موضوع بند (1) ماده (12) اين قانون، در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضائي و اداري، معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت تخصصي اداري و امور عمومي ـ دكتر زين العابدين تقوي