رأي شماره 384278 مورخ 1403/02/31 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 2 بخش (ب) تبصره 7 تصويب نامه بودجه مناطق آزاد تجاري – صنعتي سال 1399 ابلاغي تحت شماره 166183/ت57541هـ مورخ 1398/12/28 هيأت وزيران

شماره دادنامه: 140331390000384278 تاريخ دادنامه: 1403/2/18 شماره پرونده: 9902817 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي سجاد كريمي پاشاكي طرف شكايت: هيأت وزيران موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 2 بخش (ب) تبصره 7 تصويب نامه بودجه مناطق آزاد تجاري – صنعتي سال 1399 ابلاغي تحت شماره 166183 /ت57541هـ مورخ 1398/12/28 هيأت وزيران گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 2 بخش (ب) تبصره 7 تصويب نامه بودجه مناطق آزاد تجاري – صنعتي سال 1399 ابلاغي تحت شماره 166183 /ت57541هـ مورخ 1398/12/28 هيأت وزيران را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه : " از آنجايي كه وفق فراز پاياني بند (الف) ماده 65 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه، سازمان هاي مناطق آزاد تجاري- صنعتي منحصراً تابع قانون كار و قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري- صنعتي هستند، نظر به اينكه وفق مواد 2 و 3 قانون كار احراز رابطه كارگري و كارفرمايي منوط به عقد قرارداد است و در اين قانون انتقال و مأموريت از كارگاه به كارگاه ديگر پيش بيني نشده است. لذا تجويز مأموريت و انتقال به سازمان هاي مناطق آزاد تجاري- صنعتي خارج از حدود اختيارات طرف شكايت و در حكم تقنين است و از حيث نقض عقد قرارداد مخالف آيه 1 سوره شريفه مائده مي باشد و همچنين است در خصوص انتقال يا مأموريت به ساير دستگاه ها و سازمان هاي دولتي و عمومي مستقر در منطقه؛ چرا كه اين سازمان ها تابع قوانين استخدامي خود از جمله قانون مديريت خدمات كشوري هستند و در قانون مديريت خدمات كشوري انتقال و مأموريت كارگر پيش بيني نشده است از اين رو مجموعاً طرف شكايت برخلاف مواد مذكور و مفاد معتبر قرارداد حكم به امكان مأموريت و انتقال كارگر داده است لذا مقرره مورد شكايت بر خلاف قوانين ياد شده و شرع به استناد مباحث شرعي گفته شده مي باشد. از اين رو ابطال آن را از محضر قضات شريف هيأت عمومي ديوان عدالت اداري استدعا دارد ." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است : " هيأت وزيران در جلسه 1398/12/28 به پيشنهاد شماره 982 /10 /6788 مورخ 1398/12/19 دبيرخانه شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي و ويژه اقتصادي و به استناد بند (ج) ماده 4 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري- صنعتي جمهوري اسلامي ايران – مصوب 1372- تصويب كرد : بودجه سال 1399 سازمان هاي مناطق آزاد تجاري- صنعتي كيش، قشم، چابهار، ارس، اروند، انزلي و ماكو و شركت هاي تابع آن ها و اصلاحيه بودجه سال 1398 سازمان هاي مناطق ياد شده به شرح پيوست كه تأييد شده به مهر دفتر هيأت دولت است، تعيين مي شود . ....... تبصره 7- تشكيلات، نيروي انساني، بازخريدي، برون سپاري امور نگهداري و خدمات به بخش خصوصي ....... ب) در راستاي چابك سازي و منطقي نمودن اندازه سازمان ها، به سازمان ها اجازه داده مي شود نسبت به تعديل نيروهاي مازاد بر تشكيلات مصوب خود از طريق يكي از روش هاي انگيزشي و تشويقي ذيل اقدام نمايند : .... 2- انتقال، مأمور و جا به جايي بين مناطق (با توافق سازمان مبدأ و مقصد) و از مناطق به ساير دستگاه ها و سازمان هاي دولتي و عمومي مستقر در منطقه بدون هيچ گونه جايگزيني ." در پاسخ به شكايت مذكور، سرپرست معاونت امور حقوقي دولت (معاونت حقوقي رياست جمهوري) به موجب لايحه شماره 45086 /57392 مورخ 1400/6/3 ضمن ارسال لوايح دفاعيه شماره 661 مورخ 1400/1/14 سازمان اداري و استخدامي كشور و شماره 14002 /60/2090 مورخ 1400/4/6 شوراي عالي مناطق آزاد تجاري – صنعتي و ويژه اقتصادي توضيح داده است كه : " همان گونه كه شاكي نيز در دادخواست ارائه شده اشاره نموده است به موجب ماده 65 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور سازمان هاي مناطق آزاد منحصراً بر اساس قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي و قانون كار اداره مي شوند. بر اين اساس و به موجب بند (الف) ماده 4 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي، هيأت وزيران از اختيار تصويب آيين نامه ها و هماهنگ نمودن كليه فعاليت هاي هر منطقه برخوردار است. بر اين اساس هيأت وزيران مبادرت به تصويب مصوبه مورد شكايت نموده و طي آن، انتقال، مأموريت و جابجايي نيروهاي مازاد مناطق را تحت شرايطي تجويز نموده است. بديهي است كه اين تجويز به هيچ وجه دربردارنده جواز تخطي از قوانين عمومي از جمله قانون كار و ناديده گرفتن حقوق كاركنان نبوده و عدم پيش بيني انتقال در قانون كار نيز نمي تواند به معناي مغايرت قانون كار با مفاد مصوبه هيأت وزيران باشد. همچنين استناد ناقص و نارواي شاكي به مفاد آيات قرآن و استنباط حكم شرعي از آن و ادعاي مغايرت مفاد مصوبه با اين حكم شرعي نيز صرفاً در حد برداشت شخصي شاكي از موازين شرعي بوده و نمي تواند مبنايي براي ابطال مصوبه مورد شكايت به شمار رود . نظر به مراتب فوق و با عنايت به اينكه شكايت مطروحه در بردارنده جهات معتبري كه دلالت بر مغايرت مفاد تصويب نامه مورد شكايت با موازين شرعي و قوانين جاري كشور نمايد نمي باشد، لذا اتخاذ تصميم شايسته داير بر رد شكايت مطروحه مورد تقاضاست ." متن نامه شماره 661 مورخ 1400/1/14 سازمان اداري و استخدامي كشور نيز به شرح زير مي باشد : 1- از آنجا كه مطابق بند (الف) ماده 4 قانون چگونگي اداره مناطق آزاد تجاري – صنعتي جمهوري اسلامي ايران مصوب 1372 مجلس شوراي اسلامي (تنفيذي بند (الف) ماده 65 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور مصوب 1395 مجلس شوراي اسلامي)، مسئوليت تصويب آيين نامه ها و هماهنگ نمودن كليه فعاليت هاي هر منطقه آزاد تجاري، بر عهده «هيأت وزيران» نهاده شده است؛ فلذا، هيأت وزيران، با اختيار حاصل از بند (الف) ماده 4 قانون مزبور، اقدام به تهيه و تصويب مصوبه شماره 166183 /ت57541هـ مورخ 1398/12/28 نموده و در اين راستا، هيچ گونه تخطي از قوانين و مقررات مشاهده نمي گردد . 2- شاكي در دادخواست خود نسبت به اصل امكان انتقال يا مأموريت از دستگاه هاي اجرايي به دستگاه هاي مستقر در مناطق آزاد و بالعكس و انتقال يا مأموريت بين مناطق شكايت داشته است. اين در حالي است كه هيأت عمومي ديوان عدالت اداري به تازگي طي دادنامه شماره 1028 مورخ 1399/9/12 كه در مقام ابطال بند 3 تصويب نامه شماره 103 8 /ت28393هـ مورخ 1382/1/16 هيأت وزيران است. در خصوص يكي از مصاديق مورد ادعاي شاكي به استناد قوانين و مقررات عمومي مأموريت، با اين مأموريت مخالفتي نداشته و فقط مبناي محاسبه احكام پرداختي كاركنان مأمور از دستگاه هاي اجرايي به مناطق آزاد تجاري، صنعتي را ابطال كرده است ." متن نامه شماره 14002 /60 /2090 مورخ 1400/4/6 معاون امور حقوقي و مجلس شوراي عالي مناطق آزاد تجاري- صنعتي و ويژه اقتصادي نيز به شرح زير است : " شاكي در دادخواست تقديمي به بند (الف) ماده 65 قانون احكام دائمي برنامه هاي توسعه كشور استناد و آن را مبنايي براي عدم صلاحيت هيأت وزيرات در تصويب بند 2 بخش (ب) تبصره 7 تصويب نامه بودجه مزبور در نظر گرفته و با استناد به مواد (2 و 3) قانون كار، انتقال كاركنان يك واحد مشمول قانون كار به واحد ديگر مشمول قانون كار را غير ممكن و تقنين غيرمجاز محسوب نموده است. در حاليكه مستفاد از ماده 7 قانون كار، هر كارگري حق دارد با انعقاد قرارداد با هر كارفرمايي براي مدت موقت يا غيرموقت، خدمات ارائه دهد و مضافاً از هيچ بخشي از مواد (2 و 3) قانون كار، ممنوعيت مأموريت كارگران به كارگاهي ديگر استنباط نمي گردد. ثانياً برابر ماده 10 قانون مدني (اصل آزادي قراردادها) قراردادهايي كه في مابين طرفين منعقد مي گردند، در صورتي كه مخالف نظم عمومي و اخلاق حسنه نباشند، في مابين طرفين نافذ خواهند بود. چه اين قرارداد، يك قرارداد بيع يا اجاره باشد و يا قرارداد كار و غيره و از آنجا كه در مأموريت كارگر به كارگاه ديگر، كارگر اقدام به انعقاد قرارداد با كارگاه جديد مي نمايد، هيچگونه منع قانوني در اين خصوص در قانون كار، قانون مدني، قانون اساسي و ساير قوانين مشاهده نشده و بنابراين صحت مفاد بند 2 تصويب نامه معترض عنه، استصحاب مي گردد . ديگر اين كه موضوع در راستاي تعديل نيروي انساني سازمان منطقه و همسو با سياست هاي دولت به منظور چابك سازي و من حيث المجموع رويكرد سازمان در جهت اجراي اصل 44 قانون اساسي بوده است . در خصوص ايرادات شاكي به مأموريت كاركنان مناطق آزاد به دستگاه هاي دولتي نيز به استحضار مي رساند به موجب (تبصره 2 مواد 21 و 121 قانون مديريت خدمات كشوري) اساساً امكان مأمور به خدمت هر كارمند يا كارگر دستگاه اجرايي به دستگاه اجرايي ديگر پيش بيني و مقررات مخصوصي در اين رابطه تحت عنوان آيين نامه اجرايي تبصره 2 ماده 21 و ماده 121 قانون مديريت خدمات كشوري به تصويب هيأت وزيران رسيده است. لازم به ذكر است سازمان هاي مناطق آزاد از مصاديق دستگاه هاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري محسوب گرديده و قيد عبارت «مأموريت كارمندان» در ماده 121، بيانگر تعريف عام كاركنان دستگاه هاي اجرايي مي باشد. بر همين اساس در تبصره 2 ماده 1 آيين نامه اجرايي مزبور موضوع انتقال و مأموريت به خدمت دستگاه هاي مستثني شده از قانون مديريت خدمات كشوري به دستگاه هاي مشمول قانون مديريت خدمات كشوري كاملاً به رسميت شناخته شده و آيين نامه مزبور نيز پس از تصويب از سوي مجلس شوراي اسلامي (از جهت بررسي انطباق با قوانين عادي) مغاير قانون اعلام نگرديده است. لذا همچنان مفاد آن ساري و جاري بوده و بر همين اساس دلايل و مستندات شاكي در اين رابطه نيز كاملاً مردود و غير قابل قبول مي باشد ." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/2/18 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است . راي هيأت عمومي اولاً صرف نظر از اين كه در قانون كار، انتقال و مأموريت از كارگاهي به كارگاه ديگر پيش بيني نشده است، با توجه به اينكه در اين انتقال و مأموريت رضايت و يا توافق كارگر پيش بيني نشده است، لذا در عمل در جابجايي كارگر از يك كارگاه به كارگاه ديگر، يك قرارداد كار با كارگاه مبدأ وجود دارد كه به قوت خود باقي است و در كارگاه مقصد چون توافق كارگر مفقود است، قرارداد كاري وجود ندارد. ثانياً با توجه به اينكه براساس مقرره مورد شكايت انتقال مأموريت به ساير دستگاه ها و سازمان هاي دولتي و عمومي مستقر در منطقه نيز پيش بيني شده است، لذا اين دستگاه هاي مقصد تابع قوانين استخدامي خود از جمله قانون مديريت خدمات كشوري هستند كه در قانون اخير انتقال و مأموريت كارگر پيش بيني نشده است. با عنايت به مراتب فوق، اطلاق بند 2 بخش (ب) تبصره (7) تصويب نامه بودجه مناطق آزاد تجاري – صنعتي (تصويب نامه شماره 166183 /ت57541هـ مورخ 1398/12/28 ) خلاف قانون است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10 ) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است ./ حكمتعلي مظفري رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري