رأي شماره 2615063 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال تبصره 2 بند 22 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1394 مصوب شوراي اسلامي شهر بجنورد تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري

شماره0106360 - 1402/10/17 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390002615063 مورخ 1402/10/9 با موضوع: «آن قسمت از تبصره 2 ماده 22 تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1394 مصوب شوراي اسلامي شهر بجنورد با موضوع عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري كه بر اساس آن مقرر شده است كه در صورتي كه مالك جهت املاك تا 500 متر مربع علاوه بر تغيير كاربري درخواست تفكيك نيز داشته باشد ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1402/10/9 شماره دادنامه: 140231390002615063 شماره پرونده: 0106360 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: خانم شادي نقويان طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر بجنورد ـ شهرداري بجنورد موضوع شكايت و خواسته: ابطال تبصره 2 بند 22 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1394 مصوب شوراي اسلامي شهر بجنورد تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري گردش كار:شاكي به موجب دادخواستي ابطال بند 22 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1394 مصوب شوراي اسلامي شهر بجنورد را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته اعلام كرده است كه: "نظر به اينكه صلاحيت تغيير كاربري اراضي از جمله وظايف كميسيون ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است و از حدود صلاحيت شوراي شهر خارج است، به طريق اولي، اخذ عوارض از اين تغيير كاربري نيز در صلاحيت شوراي شهر نخواهد بود. از اين جهت مصوبه مورد اعتراض خارج از حدود صلاحيت و وظايف شورا كه در ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراي شهر و شهرداران مصوب 1375/3/1 آمده است مي باشد. به عبارت ديگر نهادي كه اختيار تغيير كاربري را ندارد حق تعيين عوارض بر آن تغيير ايجاد شده را هم ندارد. در خصوص نهادهاي عمومي هرگونه دريافت وجهي از شهروندان، مي بايست مستند به قانون باشد. ماده 4 قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت مصوب 1380 و ماده 71 قانون محاسبات عمومي كشور، اخذ وجه بر خلاف مقررات سابق الصدور را منع كرده است و مصوبه شوراي شهر بجنورد، نه تنها مستند به هيچ قانون و مقرره اي نيست، بلكه خلاف بودن آن در آراي متعدد ديوان و ابطال مصوبات مشابه شوراي ديگر شهرها داراي سابقه و پشتوانه است. جهت ديگر اينكه فلسفه وضع عوارض ارائه خدمات است و اصولاً شهروندان در قبال دريافت خدمات معين اقدام به پرداخت عوارض مي نمايند. بنابراين تعلق عوارض به تغيير كاربري مستند به هيچ گونه خدماتي از سوي شهرداري نيست. چرا كه خود تغيير كاربري هم از حوزه صلاحيت شهرداري خارج است. اما وضع عوارض بر ارزش افزوده حاصل از تغيير كاربري مغايرت صريح با قانون ماليات بر ارزش افزوده دارد. با توجه به فلسفه وضع قانون و توجه به موادي نظير مواد 16، 39 و 38 اين قانون، مستنبط و مفهم اين معني است كه قانون مذكور صرفاً ناظر به ارزش افزوده معاملات، توليد و حمل و نقل است و اصلاً ذكري از اموال غيرمنقول ندارد. لذا ارزش افزوده مورد نظر شورا به كلي از موضوع و شمول قانون ماليات بر ارزش افزوده خارج است. به عبارت ديگر قانون ماليات بر ارزش افزوده نسبت به اموال غيرمنقول خروج موضوعي دارد. از طرف ديگر شوراي شهر اصولاً چنين اختيار بي حد و حصري در وضع هرگونه عوارض خارج از صلاحيت و معارض قانون ندارند." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري براي شاكي ارسال شده بود، وي به موجب لايحه اي كه به شماره 5258626 مورخ 1401/12/3 ثبت در دفتر هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري شده و توضيح داده است كه: "با عنايت به ماده 71 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراي شهر و شهرداران مصوبه مورد اعتراض خارج از حدود صلاحيت و وظايف شوراي شهر بوده و همچنين وضع عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري مورد نظر شوراي شهر با قانون ماليات بر ارزش افزوده و مواد 16، 39 و 38 اين قانون مغايرت داشته و از موضوع و شمول اين قانون خارج بوده لذا با توجه به موارد قانوني ذكر شده تقاضاي ابطال مصوبه مطروحه به شرح ستون خواسته در دادخواست تقديمي را مي نمايم." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير مي باشد: " تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 1394 مصوب شوراي اسلامي شهر بجنورد 22ـ نام عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري پيشنهاد دهنده: شهرداري شماره و تاريخ لايحه: 1393/8/20 ـ 66195/10/93 مرجع تصويب كننده: شوراي اسلامي شهر شماره و تاريخ مصوبه: مرجع تاييدكننده: استانداري ضمانت اجرايي وصول: كميسيون ماده 77 آن دسته از مالكيني كه درخواست تغيير كاربري دارند پس از موافقت كميسيون ماده 5 شوراي عالي معماري و شهرسازي عوارض تغيير كاربري براي هر مترمربع به نرخ تبصره هاي ذيل محاسبه و اخذ مي گردد. عوارض وصولي مربوط تغيير كاربري ملك به غير از كاربري مصوب در طرح جامع و تفصيلي مي باشد. طبق قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها و تبصره هاي ماده واحده آن مصوب 1367/8/29 مجلس شوراي اسلامي ملاك عمل قرار گيرد. ....... تبصره2: كليه املاكي كه در سطح شهر داراي سابقه كاربري مي باشند مثل گاراژها ـ گرمابه ها ـ كاروانسراها و ساير موارد كه مالك درخواست تغيير كاربري بدون تفكيك به مسكوني يا كاربري هاي ديگر دارد تا متراژ 200 مترمربع p × 30 و مازاد بر 200 تا 500 مترمربع p × 50 و اراضي بيش از 500 مترمربع معادل 40% ارزش افزوده ملك (قيمت قبل و بعد از تغيير كاربري) به نرخ كارشناسي روز با تاييد شهرداري مركزي وصول گردد. در صورتي كه مالك جهت املاك تا 500 مترمربع علاوه بر تغيير كاربري درخواست تفكيك نيز داشته باشد ضمن رعايت معابر مورد نياز طبق تعرفه شماره 13 عوارض تفكيك وصول گردد و املاك تا مساحت بيش از 500 مترمربع در جلسه طرح تفصيلي مطرح و طبق ماده 101 اصلاحي اقدام گردد." در پاسخ به شكايت مذكور، شهردار شهر بجنورد به موجب لايحه شماره 7501400/10/48 مورخ 1400/10/12 توضيح داده است كه: "بدواً اين ايراد شكلي و قانوني وارد مي باشد كه منشاء شكايت مطروحه ناشي از يك توافق (قرارداد) فيمابين شهرداري و شاكي در خصوص توافق جهت تفكيك و تغيير كاربري يك قطعه زمين تحت پلاك ثبتي مورد ذكر از سوي نامبرده مي باشد كه به موجب قانون و مقررات شهرداري و به خصوص ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري و همچنين تبصره 4 قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي شهرداري مصوب 1367 اين توافق پس از سير مراحل قانوني آن حاصل و چندين سال مي باشد اجرا نيز شده است. ليكن نكته داراي اهميت به اين شرح مي باشد به موجب رأي وحدت رويه ديوان عالي كشور كه مستند به آن در موارد مشابه نيز، شعبات ديوان عدالت اداري قرار عدم صلاحيت به شايستگي محاكم عمومي و حقوقي صادر نموده است كه با توجه به اينكه شكايت هاي كه منشاء آن يك توافق و قرارداد مي باشد و با موضوع مورد شكايت ارتباط مستقيم دارد در صلاحيت دادگاه هاي عمومي و حقوقي مي باشد. در توافق في مابين كه حسب درخواست وكيل مالكين مشاع با توجه به اينكه ملك مورد شكايت قبل از عمليات تفكيك به صورت كاربري مزروعي و باغي بوده مالك تقاضاي تغيير كاربري و تفكيك آن به قطعات كوچكتر داشته است كه شهرداري نيز در راستاي درخواست ايشان با اعمال ماده 101 اصلاحي و تبصره 4 قانون تعيين وضعيت با ارجاع درخواست ايشان ابتداً به كميسيون ماده 5 مسكن و شهرسازي جهت تغيير كاربري و اخذ مصوبه مربوطه اقدام به تفكيك و النهايه اعمال ماده 101 اصلاحي جهت تعيين قدر سهم شهرداري و ايشان نموده است و مبلغي از بابت تغيير كاربري از ايشان اخذ نشده است و ذكرجمله ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري موضوعي است كه در متن ماده 101 نيز بدان اشاره شده است و مستقلاً از اين بابت عوارض يا سهمي براي شهرداري منظور نشده است بلكه عين تبصره 3 ماده مورد اشاره هر آنچه كه قدرالسهم شهرداري منظور شده به علاوه تبصره 4 قانون تعيين وضعيت محاسبه و لحاظ شده است و با توجه به اينكه در متن تبصره 3 ماده 101 به جمله ارزش افزوده ناشي تفكيك و تغيير كاربري اشاره شده و در مواردي كه مستقلاً در بعضي از شهرداري ها تعرفه هاي تحت عنوان عوارضات ناشي از تغيير كاربري از شهروندان اخذ شده و با طرح شكايت در ديوان عدالت عوارضات مورد شكايت ابطال شده است، شاكي نيز به اشتباه اين موضوع را مشمول دانسته كه اين امر ناصحيح و اشتباه مي باشد." همچنين رييس شوراي شهر بجنورد نيز در پاسخ به شكايت مذكور، به موجب لايحه شماره 501401/5/77 /ش مورخ 1401/12/12 توضيح داده است كه: "در پاسخ به ماهيت شكايت مطروحه نيز اعلام مي دارد به استناد بند 8 ماده 45 قانون شهرداري ها و بند 16 ماده 76 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور مصوب 1375 و اصلاحات بعدي سال 1386، «تصويب لوايح برقراري يا الغا عوارض شهر و همچنين تغيير نوع و ميزان آن را» جزء وظايف انجمن شهر (شوراي اسلامي شهر) اعلام داشته كه متعاقب پيشنهاد شهرداري به شوراي شهر مبني بر وضع عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري و ناشي از تفكيك شوراي اسلامي شهر با استناد به مفاد صريح پيش گفته و با رعايت مفاد تبصره ذيل ماده 5 قانون برنامه سوم توسعه اقتصادي و ... نسبت به تصويب عوارض معترض عنه، اقدام نمود كه در پي لازم الاجرا بودن مصوبات شوراي اسلامي و عدم اعتراض از سوي ديگر مراجع ذيصلاح داراي اثر اجرايي و قانوني مي باشد. حال با توجه به اينكه قوانين و ضوابط مربوط جهت تصويب و برقراري عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري توسط شوراي شهر مدنظر قرار گرفته و به استناد تبصره ذيل ماده 77 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي شهر مصوب 1375 (تبصره ذيل ماده 80 قانون جديد) يك ماه پس از ارسال مصوبه به وزارت كشور، عوارض تصويبي قابل وصول مي باشد. لازم به ذكر مي باشد به استناد مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1364 اصلاحيه 1366 كه به استناد قـانون تأسيس شـوراي عالي شهرسـازي و معماري، شهـرداري ها مكلف به اجراي مصـوبات شوراي مذكور مي باشند، وصول چنين عوارضي براي شهرداري هاي داراي طرح جامع، با تعيين شورا و تأييد وزارت كشور تجويز شده كه متعاقب وصول اين عوارض، درآمد حاصله صرف تهيه طرح هاي توسعه اي و عمراني خواهد شد. همان طور كه پيشتر نيز گفته شد منشاء ادعاي شاكي ناشي از توافق بوده كه ايشان در جهت تقاضاي تغيير كاربري و تفكيك ملك تحت مالكيت خويش داشته و از نامبرده در راستاي تفكيك و تغيير كاربري مستند به تبصره 4 قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها از بابت ورود به محدود 20 درصد قانوني و همچنين سهام در نظر گرفته شده در تبصره سوم ذيل ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري بوده كه محاسبه و از ايشان اخذ شده و ادعاي وي در خصوص 40 درصد قيمت ملك جهت تغيير كاربري بي شك مردود و فاقد وجاهت قانوني بوده و چنانچه علاوه بر قدرالسهم هاي قانوني كه براي شهرداري در نظر گرفته شده و در هنگام تقاضاي تغيير كاربري و تفكيك لحاظ مي گردد عوارضات مترتب بر عوارضات ناشي از تغيير كاربري كه به موجب استفساريه شوراي نگهبان نيز شرعاً و قانوناً مجاز دانسته اخذ گردد ديگر براي مالكين سهم باقي نخواهد ماند در حالي كه با توجه به بند 5 توافقنامه سهم وي عيناً محرز و مشخص مي باشد و منطبق بر قدرالسهم قـانوني در هر يك از تبصره هاي فوق الذكر مي باشد. استدعاي رد شكايت مطروحه را خواستاريم." در اجراي ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري پرونده به هيأت تخصصي شوراهاي اسلامي ديوان عدالت اداري ارجاع و هيأت مذكور به موجب دادنامه شماره 140231390002194940 مورخ 1402/8/23 بند 22 تحت عنوان عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري به استثناء قسمتي از تبصره 2 اين بند مصوب شوراي اسلامي شهر بجنورد سال 1394 را قابل ابطال تشخيص نداد و رأي به رد شكايت صادر كرد. رأي مذكور به علت عدم اعتراض از سوي رئيس و يا ده نفر از قضات ديوان عدالت اداري قطعيت يافت. رسيدگي به تبصره 2 بند 22 از تعرفه عوارض و بهاي خدمات سال 94 مصوب شوراي اسلامي شهر بجنورد در دستور كار هيأت عمومي قرار گرفت. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1402/10/9 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس ماده 101 اصلاحي قانون شهرداري و تبصره هاي آن نحوه تفكيك و اختصاص حق السهم شهرداري و همچنين تأمين سرانه فضاي عمومي مشخص شده و براساس تبصره 3 ماده مذكور: «در اراضي با مساحت بيشتر از پانصد متر مربع كه داراي سند شش دانگ است شهرداري براي تأمين سرانه فضاي عمومي و خدماتي تا سقف بيست و پنج درصد و براي تأمين اراضي مورد نياز احداث شوارع معابر شهر در اثر تفكيك و افراز اين اراضي مطابق با طرح جامع و تفصيلي با توجه به ارزش افزوده ايجاد شده از عمل تفكيك براي مالك، تا بيست و پنج درصد از باقيمانده اراضي را دريافت مي نمايد. شهرداري مجاز است با توافق مالك قدرالسهم مذكور را براساس قيمت روز زمين طبق نظر كارشناس رسمي دادگستري دريافت نمايد.» با توجه به حكم قانوني مذكور، آن قسمت از تبصره 2 ماده 22 تعرفه عوارض محلي سال 1394 شهرداري بجنورد با موضوع عوارض ارزش افزوده ناشي از تغيير كاربري كه براساس آن مقرر شده است كه در صورتي كه مالك جهت املاك تا 500 متر مربع علاوه بر تغيير كاربري درخواست تفكيك نيز داشته باشد، ضمن رعايت معابر مورد نياز طبق تعرفه شماره 13 عوارض تفكيك وصول گردد، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري