رأي شماره 2507378 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مصوبه هاي شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد

شماره0202668 -1403/11/3 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140331390002507378 مورخ 1403/10/18 با موضوع: «مصوبه شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع تشكيل صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد و مصوبه شماره 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع صندوق ذخيره كاركنان و حقوق بگيران شهرداري از تاريخ تصويب ابطال شد» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه: 1403/10/18 شماره دادنامه: 140331390002507378 شماره پرونده: 0202668 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقاي هادي پژوهش جهرمي طرف شكايت: شوراي اسلامي شهر مشهد موضوع شكايت و خواسته: ابطال مصوبه هاي شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شوراي اسلامي شهر مشهد گردش كار: شاكي به موجب دادخواستي ابطال مصوبه هاي شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شوراي اسلامي شهر مشهد را خواستار شده و در جهت تبيين خواسته به طور خلاصه اعلام كرده است كه: "اولاً با عنايت به ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب 1375/3/1 مجلس شوراي اسلامي و اصلاحات و الحاقات بعدي آن كه در مقام بيان و تصريح وظايف و اختيارات شوراهاي اسلامي شهر بوده، تأسيس و تشكيل صندوق ذخيره كاركنان شهرداري ها جزو شرح وظايف و اختيارات شوراي اسلامي شهر مشهد نمي باشد و در قانون مزبور پيش بيني نشده است. لازم به توضيح است مطابق بند 15 ذيل ماده 80 قانون فوق الذكر صرفاً «تصويب اساسنامه مؤسسات و شركت هاي وابسته به شهرداري با تأييد و موافقت وزارت كشور» به عنوان قسمي از حيطه صلاحيت ها و اختيارات شوراي شهر اشاره گرديده است. با توجه به بند مزبور هيچ گونه صلاحيت و اختياري كه قرينه اي مثبته و مجوزي ضمني نيز بر تشكيل صندوق ذخيره كاركنان شهرداري باشد، يافت نمي شود و تأسيس مؤسسه و يا شركتي در هر قالب و با هر موضوع فعاليتي كه اعضاي آن از كاركنان شهرداري باشند، قطع به يقين منصرف از وظايف و اختيارات تعييني براي اعضاي شوراي شهر بوده و با لحاظ موارد فوق وضع مصوبات شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و شماره 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شوراي اسلامي شهر مشهد خارج از حدود صلاحيت ايشان و تجاوز از چهارچوب قانوني مشخص شده مي باشد. دوماً بر اساس مصوبه شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 شوراي اسلامي شهر مشهد با استناد به ماده 73 آيين نامه استخدامي كاركنان شهرداري هاي كشور مصوب 1381/8/15 هيأت وزيران براي خود قائل به صلاحيت تشكيل صندوق مشاراليه شده است. تأمل در ضوابط و مفاد مندرج در ماده 73 آيين نامه استخدامي كاركنان شهرداري هاي كشور اين مطلب را به ذهن متبادر مي سازد كه به شوراي شهر و يا شهرداري هيچ گونه مجوزي دال بر تشكيل صندوقي با عنوان صندوق ذخيره كاركنان اعطاء نشده است و موارد مذكور در اين ماده با حكم مصوب شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب مصوبه معترضٌ عنه، وجوه افتراق و تباين اساسي دارد. مبرهن است شهرداري نيز به منظور اعمال اختيارات خود با لحاظ مفاد ماده 73 آيين نامه استخدامي كاركنان شهرداري هاي كشور نياز به مصوبه از سوي شوراي شهر نداشته و صرفاً به پيروي از شرايط حاكم بر قانون تشكيل حساب پس انداز كاركنان دولت مصوب 1376 مجاز به كسر درصدي از حقوق ماهانه مستخدم و افزودن معادل آن بابت سهم شهرداري و نگهداري از مجموع سپرده مستخدم و شهرداري در حساب خاصي به نام سپرده مستخدم شهرداري نزد يكي از بانك هاي كشور بوده است. سوماً لازم به توضيح است كه قانون تشكيل حساب پس انداز كاركنان دولت مصوب 1376/11/26 مجلس شوراي اسلامي نيز كه در ماده 73 آيين نامه استخدامي كاركنان شهرداري هاي كشور مورد نظر مقنن بوده، هيچ گونه اشاره و دلالتي مبني بر اعطاي مجوز به مراجع و نهادها در خصوص تشكيل صندوق هاي ذخيره كاركنان نداشته است. از سويي ديگر و با مداقه در قوانين و مقررات نظام جمهوري اسلامي ايران در مي يابيم كه با تصويب مجلس شوراي اسلامي، صرفاً مؤسسه صندوق ذخيره فرهنگيان در تاريخ 1374/3/7 در راستاي اجراي تبصره 63 قانون برنامه دوم توسعه اقتصادي، اجتماعي و فرهنگي جمهوري اسلامي ايران طي تصويب نامه شماره 1359/ت14956 هـ مورخ 1374/2/11 هيأت وزيران، تأسيس و در اداره ثبت شركت ها، ثبت گرديده و تا به امروز طي برنامه سوم توسعه، مواد 147 و 53 برنامه چهارم توسعه نيز استقرار يافته است. پس اساساً وضع مقرره به منظور تشكيل صندوق هاي ذخيره كاركنان شهرداري در جهت برخورداري از مقررات و تسهيلات مقرر در قانون تشكيل حساب پس انداز كاركنان دولت، از آن جا كه امري خارج از قاعده و استثناء مي باشد و تبعات گريز ناپذير اقتصادي، سياسي و اجتماعي را به همراه خواهد داشت، بديهي است مي بايست منحصراً با جلب نظر و تصويب مجلس شوراي اسلامي و در چهارچوب مشخص شده توسط مجلس به عنوان عالي ترين مقام تقنيني صورت پذيرد و شوراي اسلامي شهر مشهد فاقد هرگونه حق و اختياري در اين زمينه مي باشد. چهارماً علاوه بر تمامي تفاصيل فوق الذكر، بنا بر دادنامه شماره 853 ـ854 [9909970905810853ـ 9909970905810854] مورخ 1399/7/8 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري نتيجتاً و تبعاً مصوبات معترضٌ عنه شوراي اسلامي شهر مشهد نيز مبني بر تأسيس صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد و اعطاي مجوز به شهرداري جهت مديريت سرمايه گذاري ذخاير سنوات ساليانه كاركنان از طريق صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد كه با استناد به ماده 73 آيين نامه ابطالي مذكور وضع گرديده، از حيز اعتبار و وجاهت و مبناي قانوني ساقط مي باشد. علي هذا براساس عرايض مطروحه فوق الذكر، حسب مدارك و دلايل تقديمي و نظر به خروج مصوبات معترضٌ عنه از صلاحيت و حيطه اختيارات شوراي اسلامي شهر مشهد و عدم انطباق با مقررات و آراء صادره از هيأت عمومي ديوان عدالت اداري و با عنايت به اين كه به دلالت اصل يكصد و پنج قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران «تصميمات شوراها نبايد مخالف موازين اسلام و قوانين كشور باشد»؛ تقاضاي صدور حكم مبني بر ابطال مصوبه شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 و مصوبه شماره 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شوراي اسلامي شهر مشهد از تاريخ تصويب مستنداً به بند 1 ماده 12 ، ماده 13 و ماده 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 مورد استدعا مي باشد." متن مصوبه هاي مورد شكايت به شرح زير است: " الف ـ مصوبه شماره: 991/ 92/ 3/ش تاريخ: 1392/3/8 ابلاغ مصوبه جناب آقاي مهندس پژمان شهردار محترم مشهد موضوع: تشكيل صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد سلام عليكم با احترام، لايحه شماره 23568/ 21 مورخ 1392/2/17 شهرداري محترم مشهد در زمينه تشكيل صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد در جلسه علني مورخ 1392/3/5 شوراي اسلامي شهر مشهد مطرح شد و به شرح زير تصويب گرديد. متن مصوبه ماده واحده: به شهرداري مشهد اجازه داده مي شود به موجب ماده 73 آيين نامه استخدامي كاركنان شهرداري هاي كشور به منظور تشويق پس انداز و حمايت از كاركنان شهرداري مشهد و واحدهاي تابعه در جهت ايجاد تسهيلات رفاهي و ارتقاي سطح معيشت و تأمين آتيه مالي كاركنان شهرداري و خانواده ايشان خصوصاً در ايام بازنشستگي، نسبت به تأسيس صندوق ذخيره كاركنان شهرداري براساس بندهاي زير اقدام نمايد. 1ـ عضويت در صندوق مذكور اختياري و مختص كاركنان رسمي، پيماني، مستخدم موقت و قرارداد كار معين در شهرداري و سازمان ها و شركت هاي وابسته به آن مي باشد. تبصره: شرايط عضويت و خروج از صندوق، براساس مفاد اساسنامه صندوق (كه وفق مقررات و ضوابط، مراحل قانوني خود را طي مي نمايد) خواهد بود. 2ـ همه ماهه مبلغي معادل مبلغ مقرر در قانون تشكيل حساب پس انداز كاركنان دولت (مصوب 1376/11/26 مجلس شوراي اسلامي) از حقوق مبناي كاركنان عضو صندوق، كسر و به حساب آنان در صندوق مذكور واريز مي شود. شهرداري نيز معادل همان مبلغ به نام عضو، نزد صندوق واريز مي نمايد. 3ـ تعهدات شهرداري مشهد از حيث واريز بخشي از حقوق مبناي كاركنان عضو صندوق، هر ساله در لايحه بودجه شهرداري در رديف اعتبار جاري لحاظ و براي تصويب به شوراي اسلامي شهر مشهد ارائه خواهد شد. 4ـ در صورتي كه به هر دليلي از جمله فوت، بازنشستگي، اخراج و غيره، ارتباط شغلي كاركنان عضو صندوق با شهرداري مشهد قطع شود، اصل وجوه پرداختي و كليه سود حاصل از انجام فعاليت هاي اقتصادي كه نبايد از اصل و سود بانكي كمتر باشد تا زمان قطع ارتباط محاسبه و به ذي نفع پرداخت و ادامه عضويت در صندوق منتفي خواهد بود. تبصره: ادامه عضويت كاركنان بازنشسته شهرداري در صورت پرداخت كامل مبلغ مقرر در قانون فوق الذكر (سهم خود و شهرداري) بلامانع مي باشند. 5 ـ هرگونه توسعه و ايجاد ساختار جديد در تشكيلات شهرداري مشهد و سازمان هاي تابعه، به منظور اعمال حمايت هاي مورد نظر اين مصوبه، ممنوع مي باشد. تبصره: شهرداري مشهد و سازمان هاي تابعه موظفند در اعمال حمايت هاي قانوني و ضوابط و مقررات موضوعه رعايت شده، تدابيري اتخاذ نمايند تا از هرگونه حمايت نافي منافع عمومي و خارج از ضوابط و مقررات خودداري گردد. بديهي است اين مصوبه با رعايت ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور لازم الاجراست. ـ رييس شوراي اسلامي شهر مشهد ب ـ مصوبه شماره: 1358/93/4/ش تاريخ: 1393/2/17 جناب آقاي مرتضوي شهردار محترم مشهد مقدس موضوع: صندوق ذخيره كاركنان و حقوق بگيران شهرداري سلام و عليكم با احترام، لايحه شماره 23343/ 21 مورخ 1392/2/17 شهرداري محترم مشهد در زمينه صندوق ذخيره كاركنان و حقوق بگيران شهرداري در جلسه علني مورخ 1393/2/16 شوراي اسلامي شهر مشهد مطرح شد و به شرح زير به تصويب رسيد. متن مصوبه ماده واحده: به شهرداري مشهد اجازه داده مي شود به منظور مديريت ذخاير سنوات ساليانه كاركنان و حفظ ارزش پولي پس انداز آنها با اخذ اذن رسمي (محضري) از آنها، ذخاير سنوات ساليانه ايشان را پس از محاسبه، به نمايندگي از سوي كاركنان و حقوق بگيران شهرداري مشهد از طريق صندوق ذخيره كاركنان و حقوق بگيران شهرداري، سرمايه گذاري نمايد. تبصره1: شهرداري در اين خصوص هيچ گونه توسعه تشكيلاتي نخواهد داشت. تبصره2: شهرداري موظف است بار مالي موضوع در سنوات گذشته را به شوراي اسلامي شهر گزارش نمايد. تبصره3: تعهدات ناشي از اجراي اين مصوبه از محل تهاتر، فروش مستغلات يا اعطاي امتياز صدور پروانه ساختماني و نيز پيش بيني اعتبار لازم در بودجه هاي سالانه، قابل تأمين و پرداخت است. بديهي است اين مصوبه با رعايت ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور لازم الاجراست. ـ رييس شوراي اسلامي شهر مشهد" در پاسخ به شكايت مذكور، رييس شوراي اسلامي شهر مشهد به موجب لايحه شماره 51/ 1402/ 6/ش مورخ 1402/5/28 توضيح داده است كه: "1ـ مطابق بند 7 ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور، «اقدام در خصوص تشكيل انجمن ها و نهادهاي اجتماعي... و تأسيس تعاوني هاي توليد و توزيع و مصرف، نيز انجام آمارگيري، تحقيقات محلي و توزيع ارزاق عمومي با توافق دستگاه هاي ذي ربط» از جمله وظايف شوراهاي اسلامي شهر برشمرده شده است. صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد، به لحاظ ماهيتي، خارج از شمول معناي «انجمن اجتماعي» به نظر نرسيده و بنابراين بر خلاف استدلال مطروحه در دادخواست، مصوبات مورد اعتراض از شمول وظايف مقرر براي شوراي شهر (ماده 80) خارج نيست. 2ـ عمده ايراد شاكي به مصوبه، نه به ماهيت وجودي آن، كه ايراد به مواد استنادي داخل مصوبه يعني ماده 73 آيين نامه استخدامي كاركنان شهرداري و قانون تشكيل حساب پس انداز كاركنان دولت مصوب 1376 و عدم تطابق آن با ماهيت صندوق ذخيره مي باشد. اين در حالي است كه مبناي ايجاد صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد مستند به ماده 44 و 73 آيين نامه استخدامي كاركنان شهرداري هاي كشور و ماده 1 قانون تشكيل حساب پس انداز كاركنان دولت مصوب 1376/11/26 بوده كه در اين راستا بسياري از سازمان ها و بخش هاي دولتي و غير دولتي درصدي از حقوق كاركنان كسر و به همان ميزان سهم سازمان اضافه شده و در بانك سپرده گذاري شده كه علاوه بر سهم فرد و سهم سازمان، سود بانكي نيز به آن اضافه شده و در زمان بازنشستگي كليه اين مبالغ به فرد باز پرداخت مي شوند. كه اين عملكرد منطبق با نظر قانون نبوده؛ زيرا نرخ تورم سالانه بيشتر از نرخ سود سپرده خواهد بود و در نهايت ارزش ريالي سپرده حفظ نمي گردد و كاهش مي يابد. ليكن در شهرداري مشهد طرحي به مرحله اقدام درآمده كه مبلغ كسر شده از فرد به اضافه مبلغي كه سازمان به آن اضافه مي كند، در اختيار مؤسسه تحت عنوان «صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد» قرار مي گيرد و مؤسسه موردنظر با فعاليت هاي اقتصادي خود، نسبت به سود سپرده هاي بانكي ارزش افزوده بيشتري به آن اضافه مي كند و در پايان خدمت فرد، اصل سپرده به اضافه سود حاصل كه يقيناً بيشتر از نرخ سپرده هاي بانكي است به او بازگردانده مي شود. لهذا بر فرض صحيح نبودن استنادات قانوني داخل در مصوبه، اين امر موجبي براي ابطال مقرره اصلي موضوع مصوبه نيست. كما اين كه تشكيل صندوق هايي با ماهيت صندوق ذخيره كاركنان شهرداري در كلان شهرهاي كشور امري رايج بوده كه بدون وابستگي به شهرداري ها، در حال فعاليت هستند و اين موضوع مغايرتي با قانون ندارد. النهايه با عنايت به مراتب معنونه و توجهاً به دلايل فوق الذكر صدور حكم به رد شكايت شاكي از محضر قضات عالي قدر هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد استدعاست." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1403/10/18 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً در ماده 80 قانون تشكيلات، وظايف و انتخابات شوراهاي اسلامي كشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 با اصلاحات و الحاقات بعدي صلاحيتي براي شوراهاي اسلامي شهر جهت تشكيل صندوق ذخيره كاركنان و حقوق بگيران شهرداري پيش بيني نشده است. ثانياً براساس دادنامه شماره 9909970905810853 و 9909970905810854 مورخ 1399/7/8 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري، حكم به ابطال آيين نامه استخدامي كاركنان شهرداري هاي كشور صادر شده است. ثالثاً براساس ماده 12 قانون نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت مصوب 1370/6/13 مقرر شده است كه كلّيه دستگاه ها و مؤسسات و شركت هاي دولتي و نهادهاي انقلاب اسلامي كه داراي مقررات خاص استخدامي هستند، بانك ها و شهرداري ها و نيز شركت ها و مؤسساتي كه شمول قانون بر آنها مستلزم ذكر نام است، تابع ضوابط و مقررات اين قانون خواهند بود. رابعاً براساس بند (الف) ماده 1 قانون تشكيل حساب پس انداز كاركنان دولت مصوب سال 1376 به دولت اجازه داده شده است كه به منظور تشويق پس انداز و حمايت از كاركنان خود از طريق تأمين اندوخته، بنا به درخواست هر يك از مستخدمين شاغل (اعم از رسمي، ثابت و پيماني) وزارتخانه ها و مؤسسات دولتي و شركت هاي دولتي، حساب سپرده ثابت خاصي تحت عنوان حساب پس انداز سهم مستخدم نزد يكي از بانك ها به نام او افتتاح و همه ماهه برابر (35 %) حداقل حقوق مبناي جدول موضوع ماده (1) قانون نظام هماهنگ پرداخت كاركنان دولت را به عنوان پس انداز سهم مستخدم از دريافتي او كسر و به حساب مزبور واريز نمايد. با توجه به دلايل فوق، مصوبه شماره 991/ 92/ 3/ش مورخ 1392/3/8 شوراي اسلامي شهر مشهد در موضوع تشكيل صندوق ذخيره كاركنان شهرداري مشهد و مصوبه شماره 1358/ 93/ 4/ش مورخ 1393/2/17 شوراي اسلامي شهر مشهد با موضوع صندوق ذخيره كاركنان و حقوق بگيران شهرداري خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي