رأي شماره 1961002 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع ابطال مصوبه مورخ 1400/2/20 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران ابلاغي تحت نامه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازي و معماري و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران

شماره دادنامه: 140431390001961002 تاريخ دادنامه: 1404/8/6 شماره پرونده: 0203472-0203473-0002984 مرجع رسيدگي: هيات عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: آقايان سيد محمد ميرزماني بافقي- افشين معظمي گودرزي- محمدرضا بني كريمي طرف شكايت: وزارت راه و شهرسازي- شهرداري كوهسار موضوع شكايت و خواسته : ابطال مصوبه مورخ 1400/2/20 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران ابلاغي تحت نامه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازي و معماري و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران گردش كار : شاكيان به موجب دادخواست هاي جداگانه ابطال مصوبه مورخ 1400/2/20 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران ابلاغي تحت نامه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازي و معماري و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران را خواستار شده اند و در جهت تبيين خواسته اجمالاً به طور خلاصه اعلام كرده اند كه: " مدير اداره راه و شهرسازي استان البرز طي نامه شماره 204/17733 مورخ 1394/1/16 به شهرداري كوهسار، صدور پروانه هاي ساختماني شهرك وليعصر (عج) و ساير عرصه 9 گانه را متوقف نمودند، در حالي كه طبق اعلام شهرداري كوهسار به سازمان بازرسي كل كشور، كاربري مسكوني آن در تاريخ 1390/10/12 توسط شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران تأييد و تصويب شده است. از آنجايي كه پيگيري ها براي مُجاب كردن مسيولين مربوطه نتيجه اي نداشت، تعداي از مالكان در شهرك وليعصر (عج) تعاوني مسكن جهاد كشاورزي در اراضي هلجرد پلاك 141 اصلي (و البته بعضي ديگر در اراضي 9 گانه صدرالاشاره در نامه شهرداري) با تسليم دادخواست هايي به ديوان عدالت اداري خواستار الزام شهرداري به صدور پروانه ساختماني شدند. شعب مختلف ديوان عدالت اداري در پرونده هاي متعدّد راي به الزام شهرداري كوهسار به صدور پروانه ساخت براي شهرك وليعصر (عج) در هجلرد دادند و لذا صدور پروانه ساخت توسط شهرداري مجدداً آغاز گرديد. در طول 3 سال پس از صدور آراي متعدّد ديوان عدالت اداري مجدداً اداره راه و شهرسازي استان البرز تلاش هايي به كار برده است و با برنامه ريزي مجدد از طريق كارگروه اداره خود و شوراي برنامه ريزي و توسعه استان البرز و سپس تصويب مصوبه شوراي برنامه ريزي و توسعه استان البرز با تصويب پيشنهاد خود، در جلسه 1400/2/20 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مجدداً مانع صدور پروانه ساختماني عرصه 9 گانه از جمله پروانه ساخت در شهرك وليعصر (عج) در هجلرد شده اند و با ابلاغ اين مصوبه به استان البرز صدور پروانه ساخت مجدداً متوقف گرديده است. لذا با استناد به اين كه مصوبات قانوني صدها پروانه ساختماني در اين شهرك صادر گرديده است و بيش از هزار برگ سند تك برگ مسكوني و احداث بنا در شهرك انجام شده است، ابطال مصوبه 1400/12/20 مورد تقاضا است." در پي اخطار رفع نقصي كه از طرف دفتر هيات عمومي ديوان عدالت اداري براي شاكيان ارسال شده بود، ايشان به موجب لوايح فاقد شماره و تاريخ اجمالاً به طور خلاصه توضيح داده اند كه: " مصوبه اي كه ابطال آن درخواست شده است با حقوق مكتسبه در تعارض است كه بارها شوراي نگهبان ناديده گرفتن حقوق مكتسبه را مخالف شرع تشخيص و اعلام نموده است. (اصل 4 قانون اساسي) همچنين اين نكته در بسياري از آيات و روايات و سخنان مقامات قضايي كشور و خصوصاً بيانات مقام معظم رهبري كاملاً واضح و مشهود است و تأكيد بر حفظ حقوق عامه را داشتند. از جمله: سوره مباركه شوري آيه 13 و 14، سوره مباركه نساء آيه 105، سوره مباركه جاثيه آيه 16 تا 19، سوره مباركه مايده آيه 48 و 50. همچنين مصوبه مورد شكايت براساس قاعده فقهي «الناس مسلطون الي اموالهم» مغاير با شرع و حقوق شرعي و مكتسبه مي باشد. لازم به ذكر است اين شهرك قبلاً مسكوني شده است، اسناد مالكيت مسكوني و پروانه ساخت متعدّد و مكرّر در طي ساليان گذشته صادر شده است. از طرفي اين مصوبه با اصل 47 قانون اساسي كه مالكيت شخصي را محترم مي داند، در تعارض است. البته مصوبه موردنظر با قانون تأسيس شوراي عالي معماري و شهرسازي ايران هم هماهنگ نيست. زيرا در اين قانون تأسيس تغيير كاربري از مسكوني به زراعي به آن شورا و كميته هاي شوراهاي مربوطه محول نشده است. طبق تبصره 2 ماده 33 اصلاحي قانون حفاظت و بهره برداري از جنگل ها در صورت تغيير كاربري غير مُجاز وزرات جهاد كشاورزي مي تواند با اقامه دعوي در محاكم قضايي موضوع را پيگيري كند. همچنين مصوبه موردنظر با ماده 4 قانون مدني مغايرت دارد كه قانون نسبت به ماقبل خود اثر ندارد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: " مصوبه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 جناب آقاي شهبازي استاندار محترم و رييس شوراي برنامه ريزي و توسعه استان البرز اعلام مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران طرح ويژه حريم شهر كوهسار باسلام و احترام به استحضار مي رساند: شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در جلسه مورخ 1400/2/20 پيرو تكليف مقرّر در بند (ب) مصوبه مورخ 1394/8/25 خود موضوعات مربوط به حريم شهر كوهسار (1- عرصه هاي 9 گانه 2- تداخل مرز حريم شهر كوهسار با شهرهاي همجوار و اصلاحات نقشه پهنه بندي حريم) را براساس مصوبه مورخ 1398/8/23 شوراي برنامه ريزي و توسعه استان البرز و جلسه مورخ 1399/11/26 كميته فنّي شماره يك مورد بررسي قرار داد و ضمن تأييد مفاد صورتجلسه كميته فنّي در خصوص تغييرات مرز حريم شهر و پهنه بندي آن، موضوع را جهت تكميل و تدقيق ضوابط يكپارچه در كل سطح حريم به كميته فنّي شماره يك ارجاع داد. از آنجا كه بنا برگزارش ارايه شده توسط دفتر نظارت بر طرح هاي توسعه و عمران، ساخت و ساز خلاف و مغاير با ضوابط قانوني در حريم اين شهر از گستردگي قابل توجه برخودار است، كميته فنّي موظّف است به جهت تبيين ضوابط احداث بنا و تأسيسات در كل سطح حريم و پرهيز از تفاسير متعارض و موردي، با هماهنگي و همكاري مؤثر سازمان امور اراضي كشور و سازمان جهاد كشاورزي استان البرز، ضوابط احداث بنا را در كل پهنه هاي مصوّب در حريم شهر كوهسار حداكثر ظرف مدّت دو ماه آتي تدقيق و به عنوان نظر شوراي عالي شهرسازي و معماري در قالب سند پهنه بندي حريم كوهسار به مراجع استاني ابلاغ نمايد. ضمناً مصوبه شوراي برنامه ريزي و توسعه استان در خصوص عرصه هاي 9 گانه واقع در حريم شهر كوهسار مورد تأييد قرار گرفت. مراتب جهت استحضار و صدور دستور انعكاس و اقدام اعلام مي شود.- معاون شهرسازي و معماري و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران" در پاسخ به شكايت مذكور، سرپرست اداره كل حقوقي وزارت راه و شهرسازي به موجب لوايح شماره 65340/730 مورخ 1400/11/30 و 1896/730 مورخ 1401/1/14، نامه هاي شماره 120590/320 مورخ 1400/9/17 و 823/320 مورخ 1401/1/8 مديركل دبيرخانه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران را ارسال كرده است كه متن آن نامه ها اجمالاً به طور خلاصه به قرار زير است: " شاكي تقاضاي ابطال مصوبه طرح ويژه حريم شهر كوهسار را دارد. اين در حالي است كه طرح ويژه حريم شهر كوهسار بخشي از طرح توسعه و عمران شهر كوهسار بوده و طرح هاي توسعه و عمران شهري برابر قانون مبتني بر الزامات اسناد و طرح هاي بالادستي به تصويب شوراي عالي شهرسازي و معماري متشكّل از وزراي دستگاه ها و رؤساي سازمان هاي عضو شورا مي رسد كه هدف غايي از اين گونه طرح ها علاوه بر ايفاي نقش و عملكرد ويژه شهر مزبور در پهنه سرزمين، تأمين رفاه و آسايش و امنيت شهروندان و حفظ محيط زيست و تحقّق فعاليت هاي اقتصادي، فرهنگي و اجتماعي براي يك افق مشخص است. لذا مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري از جنس ساير مصوبات و تصميمات و اقدامات دولت موضوع مواد 10و 12 قانون ديوان عدالت اداري نمي باشد و از همين رو قضات در هيات عمومي و شعب به درستي از رسيدگي به دعوي ابطال طرح هاي توسعه و عمران، ولو اين كه محدود به يك يا چند پلاك باشد، خوددادري نموده و در موارد مغايرت طرح ها با حقوق مكتسبه و حقوق مالكانه عقيده بر ابطال و بطلان طرح ندارند، بلكه طرح را صرفاً نسبت به شاكي و حقوق وي غير قابل اجرا مي دانند. علاوه بر اين، به استناد ماده 2 قانون «تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري»، تصويب طرح جامع شهرها كه مشتمل بر حريم شهر و ضوابط آن نيز مي باشد، بر عهده شوراي عالي شهرسازي و معماري مي باشد. همچنين بر اساس ماده 2 قانون «تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها»، هرگونه استفاده براي احداث ساختمان و تأسيسات در داخل حريم شهر تنها در چهارچوب ضوابط و مقرّرات مصوّب طرح جامع امكان پذير خواهد بود. لذا شوراي عالي شهرسازي و معماري در تصويب طرح ويژه حريم شهر كوهسار در چهارچوب قوانين موضوعه و در حيطه وظايف و اختيارات قانوني خود عمل نموده است. در خاتمه خاطر نشان مي گردد از آنجايي كه شاكي در دادخواست خود بر وجود حقوق مكتسبه تأكيد دارد و اين حقوق را مبناي شكايت خود قرار داده، همچنين با عنايت به اين كه بنا بر استعلام انجام شده از اداره كل حقوقي وزارت راه و شهرسازي شرايط سه گانه تحقّق حقوق مكتسبه قانوني شهروندان عبارت از: 1- صدور پروانه؛ 2- انطباق مفاد پروانه با طرح هاي توسعه و عمران شهري و ضوابط آن؛ 3- احداث يا شروع به احداث مطابق پروانه در مهلت اعتبار مي باشد، لذا مصوبه مورد شكايت شوراي عالي شهرسازي و معماري هيچ تعريضي به پروانه هايي كه در چهارچوب اسناد مثبته و موازين قانوني فوق الذكر صادر شده باشند، ندارد." شهردار كوهسار نيز، به موجب لايحه شماره 140/15835 مورخ 1400/10/9 به شعبه 10 بدوي ديوان عدالت اداري به عنوان پاسخ، توضيحاتي داده است كه خلاصه آن به قرار زير است: "با توجه به ابلاغ طرح جامع شهر كوهسار در مورخ 1392/5/1 توسط استانداري البرز و علي رغم اعلام بافت هاي نُه گانه به عنوان محدوده منفصل شهري با كاربري هاي تعريف شده و با عنايت به اين كه بند 5 مصوبه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران طي نامه شماره 4903/300/91 مورخ 1391/8/7 به شهرداري ابلاغ شده و ملاك عمل شهرداري بوده است. لكن مكاتبه اي توسط شوراي عالي شهرسازي و معماري استان البرز طي نامه شماره 34672/30 مورخ 1392/5/22 با شهرداري صورت گرفته كه در متن اين نامه علي رغم تصويب و ابلاغ طرح جامع شهر كوهسار و سير مراحل قانوني كارگروه امور زير بنايي و شوراي برنامه ريزي و توسعه استان البرز، شهرداري را از صدور مجوّز منع مي نمايند. لازم به ذكر است طبق مكاتبه صورت گرفته دبير كل دفتر طرح هاي كاربري و دبيرخانه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران طي نامه شماره 47001/330 مورخ 1392/8/4 كاربري عرصه بافت هاي نُه گانه مورد تأييد قرار مي گيرد و از طرف ديگر استعلام بازپرس شعبه سوم دادسراي عمومي هشتگرد از مدير شوراي عالي شهرسازي و معماري وزارت راه و شهرسازي در خصوص يكي از اين نواحي منفصل شهري مؤيد اين مطلب است كه در اين اراضي ضوابط محدوده قانوني و كاربري هاي مُجاز آن تعيين شده است. اينك شهرداري به موجب نامه شماره 358015/300 مورخ 1400/3/18 معاون وزير و دبير شوراي عالي و معماري موضوع مصوبه 1400/2/20 مصوبه شوراي برنامه ريزي و توسعه استان در اين خصوص كه اشعار داشته است در ارتباط با عرصه شماره 9 تعاوني جهاد كشاورزي با پهنه طرح جامع ( R 2) مخالفت نموده و با عنايت به اعلام مصوبه شوراي عالي در ارتباط با سند پهنه بندي حريم مقرّر گرديد پهنه مربوطه S 411 به صورت زراعي تغيير پيدا مي كند. در خصوص شش عرصه باقيمانده واقع در حريم شهر كوهسار با وجه به مصوبات شوراي عالي مبني بر ممنوعيت استقرار كاربري مسكوني در حريم شهر عدم امكان خدمات رساني (تأمين آب و ...) و نداشتن تبصره يك ماده جهاد براي درخواست هاي مربوط مخالفت گرديد و عيناً اين مصوبه در جلسه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مورد تأييد واقع مي شود و مبناي عمل قرار مي گيرد بدين نحو كه با كاربري عرصه هاي نُه گانه چه به صورت مسكوني و چه باغ مسكوني مخالفت به عمل آمده است. از آنجايي كه طبق قوانين و مقرّرات و ضوابط طرح هاي جامع و تفصيلي در دبيرخانه شوراي عالي شهرسازي و معماري به تصويب مي رسد شهرداري كوهسار از هرگونه اقدام و صدور مجوّز در اين پهنه ها منع مي گردد. با توجه به مطالب بيان شده و اين كه عملاً امكان صدور مجوّز از شهرداري كوهسار سلب گرديده است دعوي متوجه اين شهرداري نيست. چرا كه وزارت راه و شهرسازي (دبير شوراي علي شهرسازي و معماري ايران) به عنوان مرجع بالادستي امكان صدور مجوّز را از اين شهرداري سلب نموده است و خواهان مي بايستي ابتدا مصوبه مزبور را درخواست نمايد تا شهرداري بتواند نسبت به صدور مجوّز اقدام نمايد. " در خصوص خواسته شاكيان مبني بر ابطال مصوبه مورخ 1400/2/20 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در خصوص طرح ويژه حريم شهر كوهسار ابلاغي تحت نامه شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازي و معماري و دبير شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، معاون قضايي در امور هيات عمومي و هيات هاي تخصّصي ديوان عدالت اداري در اجراي ماده 85 قانون ديوان عدالت اداري با عنايت به اين كه موضوع سابقاً در هيات تخصّصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري مطرح گرديده و براساس راي شماره 140109970906010904 مورخ 1401/12/2 هيات مذكور، مصوبه مورد اعتراض از لحاظ بُعد قانوني قابل ابطال تشخيص داده نشده و موضوع شكايت بدين لحاظ مشمول مفاد راي مذكور و واجد اعتبار امر مختوم مي باشد، لذا قرار رد شكايت صادر كرده است. ليكن از آنجا كه شاكيان ابطال مصوبه مورد شكايت را از بُعد شرعي نيز خواستار شده بود، در اجراي بند 2 از ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري در خصوص جنبه شرعي مصوبه مورد اعتراض از شوراي نگهبان استعلام به عمل آمد و قايم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/47196 مورخ 1404/6/29 اعلام كرده است كه: "رييس محترم هيات عمومي ديوان عدالت اداري با سلام و تحّيت عطف به نامه شماره 0203473 مورخ 1402/12/7؛ موضوع مصوبه مورخ 1400/2/20 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در خصوص طرح ويژه حريم شهر كوهسار ابلاغي تحت شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازي و معماري، در جلسه مورخ 1404/6/16 فقهاي معظّم شوراي نگهبان مورد بحث و بررسي قرار گرفت كه به شرح ذيل اعلام نظر مي گردد: - اطلاق مصوبه مورد شكايت از جهت تغيير كاربري بعضي از محدوده ها، در صورتي كه سابقاً اجازه مطلق نسبت به ساخت و ساز و نظير آن در محدوده هاي مذكور داده شده است، در مواردي كه اين تغيير خلاف اجازه صادره غير مقيده باشد خلاف شرع است و در صورتي كه تغيير كاربري براساس مصالح اداره اجتماع لازم باشد، بايد در صورت ورود خسارت جبران شود." هيات عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/8/6 با حضور رييس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور راي مبادرت كرده است. راي هيات عمومي قايم مقام دبير شوراي نگهبان به موجب نامه شماره 102/47196 مورخ 1404/6/29 در رابطه با جنبه شرعي مقرره مورد شكايت اعلام كرده است كه: «اطلاق مصوبه مورد شكايت از جهت تغيير كاربري بعضي از محدوده ها، در صورتي كه سابقاً اجازه مطلق نسبت به ساخت و ساز و نظير آن در محدوده هاي مذكور داده شده است، در مواردي كه اين تغيير خلاف اجازه صادره غيرمقيّده باشد خلاف شرع است و در صورتي كه تغيير كاربري براساس مصالح اداره اجتماع لازم باشد، بايد در صورت ورود خسارت جبران شود.» بنابراين در اجراي حكم مقرّر در ماده 87 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 مبني بر لزوم تبعيت هيات عمومي ديوان عدالت اداري از نظر فقهاي شوراي نگهبان در خصوص جنبه شرعي مقرّرات اجرايي، اطلاق مصوبه مورخ 1400/2/20 شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران در خصوص طرح ويژه حريم شهر كوهسار ابلاغي تحت شماره 35805/300 مورخ 1400/3/18 معاون شهرسازي و معماري، در حد مقرّر در نظريه فقهاي شوراي نگهبان خلاف شرع است و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 بطلان آن از تاريخ تصويب اعلام مي شود. اين راي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است./ احمدرضا عابدي رييس هيات عمومي ديوان عدالت اداري