رأي شماره 2422655 هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري در خصوص عدم ابطال ابلاغيه طرح تفصيلي منطقه 12 شهرداري اصفهان به شماره 109307/1/20 مورخ 1393/12/6

هيأت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پرونده: هـ ت/ 0200209 شماره دادنامه سيلور: 140331390002422655 - تاريخ: 1403/10/10 * شاكي: خانم نسرين سادات شمس نيا * طرف شكايت: 1ـ اداره كل راه و شهرسازي استان اصفهان 2ـ استانداري اصفهان و شهرداري اصفهان * موضوع شـكايت و خواسته: ابطال ابلاغيه طرح تفصيلي منطقه 12 شهرداري اصفهان به شماره 109307/1/20 مورخ 1393/12/6 * شاكي دادخواستي به طرفيت 1ـ اداره كل راه و شهرسازي استان اصفهان 2ـ استانداري اصفهان و شهرداري اصفهان به خواسته ابطال ابلاغيه طرح تفصيلي منطقه 12 شهرداري اصفهان به شماره 109307/1/20 مورخ 1393/12/6 به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيأت عمومي ارجاع شده است متن مقرره مورد شكايت به قرار زير مي باشد : آقاي دكتر سقائيان نژاد، شهردار محترم اصفهان موضوع: ابلاغ طرح تفصيلي مناطق 4، 8، 10 و 12 با سلام : پس از حمد خدا و درود و صلوات بر محمد و آل محمد، با عنايت به نامه شماره 90 /300 /68930 مورخ 1390/7/4 معاون محترم وزير و دبير شوراي عالي معماري و شهرسازي ايران در خصوص تصويب مغايرت اساسي طرح تفصيلي شهر اصفهان و با توجه به نامه هاي شماره 55540/93/11 مورخ 1393/9/29، 547410/93/11 مورخ 1393/9/25 و 11 /93 /55452 مورخ 1393/9/29 اداره كل راه و شهرسازي مبني بر انجام اصلاحات مورد نظر شوراي عالي و تطبيق نقشه ها با مصوبات كميسيون ماده 5، بدينوسيله طرح تفصيلي مناطق 4، 8، 10 و 12 ابلاغ مي گردد . مقتضي است با توجه به ماده 7 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري مبني بر تكليف شهرداري ها بر اجراي مصوبات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران، دستورات لازم در خصوص اجراي طرح مذكور صادر گردد . به پيوست دو سري از نقشه هاي هر يك از مناطق مذكور كه به امضاء رسيده و توسط دبيرخانه كميسيون ماده 5 برابر اصل شده ارسال مي گردد. ـ رسول زرگر پور دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت : اينجانب به همراه نزديك به 30 نفر از اشخاص، جزو خرده مالكين پلاك ثبتي 30 اصلي شهر اصفهان مي باشيم. اين قطعه زمين از 25 سال پيش تاكنون مطابق با زمين فوق الاشاره در طرح تفصيلي مصوب قبلي اصفهان و طبق مصوبه موردي مورخ 1377/10/6 بند 7 داخل محدوده و با كاربري اراضي ذخيره خدمات و ... بوده و بر همين اساس طي صورتجلسه مورخ 1388/7/23 با تفكيك اين اراضي موافقت مي گردد و انجام مكاتبات براي صدور پروانه ساختماني و تغيير كاربري توسط شهرداري منطقه 12 اصفهان جهت تغيير كاربري از اراضي ذخيره خدمات، آموزشي، ورزشي، پاركينگ، خدمات شهري و فضاي سبز به مسكوني، طي نامه شماره 12 /89 /12803 مورخ 1389/8/5 با معاونت شهرسازي شهرداري اصفهان صورت گرفته و آن معاونت طي نامه 89/56667/س مورخ 1389/5/16 موضوع درخواست را به اداره راه و شهرسازي ارسال مي نمايد و طي نامه 105 /1 /36676 مورخ 1389/5/28 پاسخ داده شده و ارسال اسناد مالكيت زمين ها جهت بررسي مطالبه مي گردد و مراحل اداري تغيير كاربري و صدور پروانه ساختماني طبق تفكيك و توافق شهرداري در جريان بوده است . ليكن در تاريخ 1393/12/6 بازنگري طرح تفصيلي به شماره 20 /1 /109307 كه توسط كميسيون ماده 5 تصويب و توسط استانداري به شهرداري منطقه 12 ابلاغ گرديده كه از اين تاريخ جوابيه استعلامات شهرداري به دفترخانه ها و ساير ادارات و ارگان ها كاملاً تغيير كرده و اين زمين، مطابق با خط محدوده تعريف شده در نقشه هاي طرح بازنگري طرح تفصيلي، خارج از محدوده قانوني و در حريم شهر اعلام مي گردد. اين امر ناعادلانه باعث تضييع حقوق مكتسبه مالكان گرديده و تبعيض، تضاد و تعارض چشمگيري در اين مقوله را شامل گشته، زمينه ساز پديده زمين خواري شده، اراضي بلاتكليف باقي مانده و حقوق اوليه همچون توافق با شهرداري جهت هرگونه اهداف اوليه را به تعليق درآورده و كليه حقوقي كه به اين اراضي تعلق مي گيرد را خدشه دار ساخته و از حيز انتفاع خارج ساخته است و از لحاظ قانوني مغاير با بند 3 از ماده 49 آيين نامه مورد بررسي و تصويب طرح هاي توسعه و عمران محلي (با رعايت حقوق مكتسبه اشخاص) و برابر با ضوابط و مقررات شهرسازي مراجع تصميم گير ملزم هستند ضوابط منطقه بندي يكسان را نسبت به مناطق همگن تعيين نمايند و بايد اصول منطقي و تناسب لازم را در مناطق همجوار رعايت كنند و ضوابط منطقه بندي بايد تمام حوزه هاي شهر را شامل شود نه آن كه يك بخش را بدون رعايت تناسب موافقت نمايند و مابقي را از طرح و محدوده خارج نمايند. لذا در تعريف خط محدوده مندرج در نقشه هاي طرح بازنگري شهر اصفهان كه مورد شكايت مي باشد از حدود قانوني تجاوز شده و خط محدوده مورد نظر مغايرت با قاعده و حقوق شرعي و فقهي (حرمه ماله مسلم محرمه دمه) مي باشد . * خلاصه مدافعات طرف شكايت: اداره كل راه و شهرسازي استان اصفهان در پاسخ به شكايت توضيح داده است كه : الف ـ پاسخ به ايرادات شكلي براساس قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب 1353 طرح جامع شهر عبارت است از طرح بلند مدتي كه در آن نحوه استفاده از اراضي براي دوره ده ساله تعيين مي شود و طرح جامع شهر بر حسب ضرورت قابل تجديد نظر مي باشد. طرح تفصيلي عبارت از طرحي است كه براساس معيارها و ضوابط كلي طرح جامع شهر به نحوه استفاده از زمين هاي شهري در سطح محلات مختلف شهر تعيين مي شود. همچنين براساس قانون تعاريف محدوده و حريم شهر و نحوه تعيين آنها مصوب 1384، تعيين و تصويب محدوده شهر كه عبارت است از "حد كالبدي موجود شهر و توسعه آتي در دوره طرح جامع" به عهده شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشد. لازم به ذكراست "محدوده شهر" با توجه به مطالعات طرح جامع و جمعيت پيش بيني شده تا پايان دوره طرح جامع و با عنايت به قانون حفظ كاربري اراضي زراعي و باغها كه تاكيد بر توسعه موزون شهرها و اولويت بر حفظ اراضي كشاورزي و خارج نمودن اراضي كه در افق طرح جامع تاكيد بر حفاظت از آنها مي گردد، مشخص و تصويب مي گردد . براساس قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 و قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به مسكن شهرسازي مصوب 1353، بررسي و تصويب نهايي طرح هاي جامع و تغييرات آنها از وظايف شوراي عالي شهرسازي ايران مي باشد. شايان ذكر است دادخواست متقاضي مبني بر ابطال مصوبه كميسيون ماده پنج شهر اصفهان كه شامل طرح تفصيلي منطقه 12 شده (بالغ بر1420 هكتار) ايراد داشته و ابطال آن موجب شده قسمت اعظم حقوق ساير شهروندان در مناطق مذكور سلب گردد. همچنين ابطال طرح خارج از وظايف اين اداره كل و از اختيارات شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشد. لذا از لحاظ شكلي فاقد دقت لازم و عدم آگاهي از قوانين و ضوابط تشكيل و ابلاغ تصميمات كميسيون ماده پنج، شوراي برنامه ريزي و توسعه استان و شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشد . ب ـ پاسخ به ايرادات محتوايي 1ـ طرح تفصيلي بازنگري اصفهان بر اساس فرآيند طولاني در چندين جلسه كميسيون ماده پنج شهر اصفهان مطرح و نهايتا بر اساس نامه شماره 109307/1/20 مورخ 1393/12/6 استاندار محترم اصفهان به شهردار محترم اصفهان جهت اجرا ابلاغ شده است و در صورت باطل شدن، حقوق تعداد زيادي از شهروندان منطقه 12 شهر اصفهان سلب خواهد شد. اين اداره كل تاكيد بر طرح تفصيلي بازنگري اصفهان كه طي فرآيند طولاني به تصويب رسيده و به شهردار محترم اصفهان ابلاغ شده را دارد . 2ـ دادخواست شاكي بر روي اراضي اشاره شده (اراضي موسوم به طبس) در طرح تفصيلي مصوب اصفهان ابلاغ شده مورخ 1376/3/18 خارج از محدوده (داخل حريم) شهر اصفهان و در طرح بازنگري تفصيلي اصفهان مصوب 1393/12/6 با رعايت مفاد صورتجلسات كميته فني شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و ابلاغ توسط دبيرخانه شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران طي نامه شماره 90 /300 /68930 مورخ 1390/7/4 در حريم شهر اصفهان قرار گرفته است . 3ـ با توجه به عقد قرارداد طرح جامع شهر اصفهان به شماره 26220 /1402 /11 مورخ 1402/6/18 در صورتي كه پيشنهادهايي با ذكر دلايل فني و قانوني و با رعايت آيين نامه اجرايي نحوه بررسي و تصويب طرحهاي توسعه و عمران مصوب 1378/10/12 هيات محترم وزيران توسط شهرداري ارائه گردد، اين اداره كل در راستاي انجام وظايف دبيرخانه كميسيون ماده پنج قانون تاسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و كارگروه امور زيربنايي موضوع را در مراجع قانوني مطرح و اتخاذ تصميم خواهد نمود . 4ـ همانگونه كه مستحضريد مواد 5 و 7 قانون شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران شهرداريها را مكلف به اجراي مصوبات اين شورا در زمينه مقررات ساختماني و شهرسازي و طرح هاي جامع و تفصيلي و به تبع آن كميسيون ماده پنج به منظور اعمال تغييرات در آن طرح ها نموده كه به ديگر سخن شوراي عالي شهرسازي و معماري و كميسيون ماده پنج در وضع و تصويب اين مقررات در حد و اندازه قانون گذار تعيين گرديده، كه البته اين شورا ملزم به رعايت حقوق مالكانه شهروندان مي باشد. لذا مصوبات و ضوابط در محدوديت هاي ايجاد شده همواره به منزله قانون بوده تا بتواند به ايجاد و توسعه شهرهايي با اصول و ضوابط اسلامي و ايراني و داراي نظم دست يابد. عليهذا باتوجه به مراتب فوق و اينكه از نظر قانوني و رعايت مقررات و ضوابط هيچگونه ايراد و خدشه اي به مصوبات استاني و شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران وارد نمي باشد، از محضر محترم ديوان عدالت اداري، بررسي و اتخاذ تصميم شايسته مورد استدعاست . پرونده شماره هـ ت/0200209 مبني بر درخواست ابطال نامه شماره 109307 /1 /20 مورخ 1393/12/6 استاندار اصفهان در خصوص ابلاغ طرح تفصيلي مناطق 4، 8، 10 و 12 استان اصفهان به لحاظ مغايرت شرعي و قانوني در جلسه هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست مورد رسيدگي قرارگرفت و اعضاي محترم هيات به اتفاق به شرح ذيل اعلام نظر نمودند : راي هيات تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست 1ـ با عنايت به اينكه طرح هاي تفصيلي با ابلاغ لازم الاجرا مي گردند، لذا نامه شماره 109307 /1 /20 مورخ 1393/12/6 استاندار اصفهان در خصوص ابلاغ طرح تفصيلي مناطق 4، 8، 10 و 12 استان اصفهان واجد قاعده لازم الاجرا بوده و قابل طرح در هيات عمومي ديوان عدالت اداري است . 2ـ بر اساس بندهاي 2 و 3 ماده 2 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مصوب 1351 «اظهارنظر نسبت به پيشنهادها و لوايح شهرسازي و مقررات مربوط به طرح هاي جامع شهري كه شامل منطقه بندي ـ نحوه استفاده از زمين ـ تعيين مناطق صنعتي ـ بازرگاني ـ اداري ـ مسكوني ـ تأسيسات عمومي ـ فضاي سبز و ساير نيازمندي هاي عمومي شهر مي باشد.» و «بررسي و تصويب نهائي طرح هاي جامع شهري و تغييرات آنها خارج از نقشه هاي تفصيلي» از جمله وظايف شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است . 3ـ بر اساس مواد 5 و 6 قانون تعاريف محدوده و حريم شهر، روستا و شهرك و نحوه تعيين آنها مصوب 1384 مقرر گرديده: « محدوده شهر در طرح هاي جامع شهري و تا تهيه طرح هاي مذكور در طرح هاي هادي شهر و تغييرات بعدي آنها به صورت قابل انطباق بر عوارض طبيعي يا ساخته شده ثابت، همراه با مختصات جغرافيايي نقاط اصلي تعيين و به تصويب مراجع قانوني تصويب كننده طرح هاي مذكور مي رسد. اين محدوده حداكثر ظرف سه ماه از ابلاغ طرحهاي مذكور به صورتي كه كليه نقاط آن قابل شناسايي و پياده كردن روي زمين باشد توسط شهرداري تدقيق شده و پس از كنترل و امضاي دبير مرجع تصويب كننده و تأييد شدن به مهر دبير خانه مربوط به امضاي استاندار جهت اجراء به شهرداري و دستگاههاي اجرايي ذي ربط ابلاغ مي گردد.» و «حريم شهر در طرح جامع شهر و تا تهيه طرح مذكور در طرح هادي شهر تعيين و تصويب مي گردد.»، لذا تعيين محدوده و حريم شهر نيز در صلاحيت شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران به عنوان مرجع تصويب طرح هاي جامع شهري قرار دارد . 4ـ به موجب آراي متعدد صادره از هيات عمومي ديوان عدالت اداري از جمله راي شماره 219 مورخ 1380/7/8 در خصوص طرح جامع شهر لواسان، تجديدنظر و بازنگري در طرح جامع شهرها در صلاحيت شوراي عالي معماري و شهرسازي ايران دانسته شده است . 5 ـ بر اساس بند 2 ماده يك قانون تغيير نام وزارت آباداني و مسكن به وزارت مسكن و شهرسازي و تعيين وظايف آن مصوب 1353 طرح جامع عبارت است از: «طرح بلند مدتي است كه در آن نحوه استفاده از اراضي و منطقه بندي مربوط به حوزه هاي مسكوني ـ صنعتي ـ بازرگاني ـ اداري و كشاورزي و تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات شهري و نيازمندي هاي عمومي شهري، خطوط كلي ارتباطي و محل مراكز انتهاي خط (ترمينال) و فرودگاهها و بنادر و سطح لازم براي ايجاد تأسيسات و تجهيزات و تسهيلات عمومي مناطق نوسازي، بهسازي و اولويت هاي مربوط به آنها تعيين مي شود و ضوابط و مقررات مربوط به كليه موارد فوق و همچنين ضوابط مربوط به حفظ بنا و نماهاي تاريخي و مناظر طبيعي، تهيه و تنظيم مي گردد. طرح جامع شهر بر حسب ضرورت قابل تجديدنظر خواهد بود.» بر اساس بند 3 ماده يك قانون مذكور نيز طرح تفصيلي عبارت است از: «طرحي كه بر اساس معيارها و ضوابط كلي طرح جامع شهر نحوه استفاده از زمين هاي شهري در سطح محلات مختلف شهر و موقعيت و مساحت دقيق زمين براي هر يك از آنها و وضع دقيق و تفصيلي شبكه عبور و مرور و ميزان تراكم جمعيت و تراكم ساختماني در واحدهاي شهري و اولويت هاي مربوط به مناطق بهسازي و نوسازي و توسعه و حل مشكلات شهري و موقعيت كليه عوامل مختلف شهري در آن تعيين مي شود و نقشه ها و مشخصات مربوط به مالكيت بر اساس مدارك ثبتي تهيه و تنظيم مي گردد .» 6 ـ بر اساس ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران اصلاحي مصوب 1388 و 1389 نيز مقرر گرديده: «بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در هر استان به وسيله كميسيوني به رياست استاندار (و در غياب وي معاون عمراني استانداري) و با عضويت شهردار و نمايندگان وزارت راه و شهرسازي، وزارت جهاد كشاورزي و سازمان ميراث فرهنگي و گردشگري و صنايع دستي و همچنين رئيس شوراي اسلامي شهر ذي ربط و نماينده سازمان نظام مهندسي استان (با تخصص معماري يا شهرسازي) بدون حق راي انجام مي شود. تغييرات نقشه هاي تفصيلي اگر براساس طرح جامع شهري موثر باشد بايد به تاييد مرجع تصويب كننده طرح جامع (شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران يا مرجع تعيين شده از طرف شوراي عالي) برسد.»، لذا بررسي و تصويب طرح هاي تفصيلي شهري و تغييرات آنها در هر استان در صلاحيت كميسيون موضوع ماده 5 قانون تأسيس شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران مي باشد . 7ـ به موجب نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان مندرج در نامه شماره 43943 /102 مورخ 1403/8/12 قائم مقام دبير شوراي نگهبان در خصوص بررسي مغايرت شرعي نامه شماره 109307 /1 /20 مورخ 1393/12/6 استاندار اصفهان در خصوص ابلاغ طرح تفصيلي مناطق 4، 8، 10 و 12 استان اصفهان تصريح گرديده: «چنانچه اخراج بعضي اراضي از محدود شهر بر اساس مصالح ملزمه بوده و موجب ايراد خسارت به اشخاص شود، لازم است ضرر اشخاص جبران شود . » بنابه مراتب مذكور و با تبعيت از نظريه فقهاي محترم شوراي نگهبان و در راستاي اجراي حكم مندرج در تبصره 2 ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 و با عنايت به اينكه اراضي مورد نظر از ابتدا داخل در محدوده شهر نبوده كه از آن خارج گردد و همچنين تعيين محدوده و حريم شهر در صلاحيت شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران و به موجب طرح هاي جامع شهري صورت مي گيرد و نه طرح تفصيلي و از طرفي صرف قرارگرفتن اراضي اشخاص در محدوده شهر و همچنين خروج آن اراضي از محدوده شهر به واسطه تغييرات صورت گرفته درطرح جامع شهر موجب ايجاد حق مكتسبه و تضييع آن نمي گردد و اين امر ناشي از اعمال صلاحيت هاي قانوني شوراي عالي شهرسازي و معماري ايران است. در مواردي از قبيل اينكه اشخاص وفق تبصره 4 ماده واحده قانون تعيين وضعيت املاك واقع در طرح هاي دولتي و شهرداري ها مصوب 1367/8/29 جهت ورود اراضي متعلق به خود به محدوده شهر، قسمتي از اراضي خود را به شهرداري واگذار كرده و متعاقباً با تغييرات طرح جامع شهر و خروج اراضي متعلق به آنها از محدوده شهر متحمل ضرر و زيان شوند نيز از اين امر منصرف بوده و حقوق مكتسبه ايجاد شده براي اين اشخاص لازم الرعايه است، لذا نامه شماره 109307 /1 /20 مورخ 1393/12/6 استاندار اصفهان در خصوص ابلاغ طرح تفصيلي مناطق 4، 8، 10 و 12 استان اصفهان مغاير قوانين و مقررات مورد استناد شاكي و خارج از حدود اختيارات مرجع وضع آن و مغاير شرع نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين راي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود . رئيس هيأت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري شهريار قلعه