راي شماره 9896 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري، مبني بر ابطال ماده (34) آيين‌ نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه موضـوع مصوبه شماره 83153 /ت45132هـ ـ 9 /4 /1392 هيأت وزيران

تاريخ دادنامه: 20 /4 /1402 - شماره دادنامه: 140231390000989896 شماره پرونده: 0106978 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال ماده 34 اصلاحي آيين ‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه موضـوع مصوبه شماره 83153 /ت45132هـ ـ 9 4 /1392 هيأت وزيران گردش كار: سرپرست معاونت حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 320222ـ 11 /10 /1401 اعلام كرده است كه: "اداره موقوفات عام و اداره كل اماكن مذهبي در دو بند جداگانه ذيل ماده 1 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه (مصوب 1363) به آن سازمان واگذار شده است و در جاي جاي قانون مذكور، همواره عبارات موقوفه و اماكن مذهبي به طور مستقل به كار رفته ‌اند. در ماده 11 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه، دريافت حق ‌التوليه توسط سازمان اوقاف و امور خيريه صرفاً در قبال اعمال توليت نسبت به موقوفات متصرفي تجويز شده است و با توجه به تفاوت ماهوي اماكن مذهبي با موقوفات لذا دريافت حق ‌التوليه مذهبي مبتني بر ماده مذكور فاقد وجاهت است. در تبصره 2 ماده 5 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه (مصوب 1363) نحوه مصرف نذور اهدايي به بقاع متبركه در 5 سرفصل مشخص شده كه در اين بين اجرت‌المثل عمل سازمان اوقاف و امور خيريه در اداره بقاع متبركه جزء آن نيست. علاوه بر اين مطابق ماده 5 قانون ياد شده و «آيين ‌نامه نحوه انتخاب و بركناري، شرايط و حدود اختيارات و وظايف امين با هيأت امناي اماكن مذهبي و موقوفات» اداره بقاع متبركه كشور به هيأت امنا واگذار شده و حق ‌الزحمه هيأت امنا نيز هر ساله به تصويب هيأت وزيران رسيده و از محل عوايد بقاع متبركه پرداخت مي‌ شود. به عبارت بهتر سازمان اوقاف و امور خيريه در بقاع متبركه كار اجرايي انجام نداده و نقش نظارت عاليه حاكميتي بر عملكرد هيأت امنا دارد. وفق ماده 60 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت 2 (مصوب 1393) دريافت هرگونه وجهي تحت هر عنوان توسط دستگاه‌هاي اجرايي موضوع ماده 5 قانون مديريت خدمات كشوري و ماده 5 قانون محاسبات عمومي بايد در چارچوب قوانين موضوعه كشور باشد. آراء قطعي هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين مجلس شوراي اسلامي به شماره 1568هـ /ب ـ 21 /1 /1392 و شماره 16323هـ /ب ـ 16 /3 /1390 مؤيد فقدان جواز قانونگذار در اخذ حق اداره (حق ‌التوليه) در بقاع متبركه است. بنا به مراتب و نظر به اينكه در ماده 11 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه صرفاً دريافت حق‌ التوليه در موقوفات متصرفي را مورد تجويز قرار داده است و مطابق ماده 60 قانون الحاق برخي مواد به قانون تنظيم بخشي از مقررات مالي دولت(2) دريافت هرگونه وجهي نيازمند حكم مقنن است لذا ماده 34 اصلاحي آيين ‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه (مصوب 12 /3 /1392هيأت وزيران) به واسطه مجاز دانستن دريافت حق ‌التوليه از محل اداره اماكن مذهبي مغاير با قوانين ياد شده و خارج از حدود اختيارات واضع تشخيص و ابطال آن در هيأت عمومي ديوان عدالت اداري (به صورت فوق ‌العاده و خارج از نوبت) از تاريخ تصويب مورد تقاضا مي ‌باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "هيأت وزيران در جلسه مورخ 12 /3 /1392 بنا به پيشنهاد وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي و به استناد ماده 17 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريه مصوبه 1363 تصويب نمود: متن زير جايگزين ماده 34 آيين‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريه موضوع تصويب ‌نامه شماره 95270 ـ 22 /2 /1365 و تبصره ماده ياد شده و اصلاحيه آن موضوع تصويب ‌نامه شماره 107465 /ت45132هـ ـ 28 /5 /1391 مي‌ شود. ماده34ـ حق ‌التوليه يا اجرت‌المثل ادارات اوقاف و امور خيريه در توليت اماكن مذهبي اسلامي، موضوع بند 2 و ذيل تبصره 2 ماده 1 قانون ياد شده ده درصد عايدات خالص ساليانه هر يك از اماكن ياد شده مي‌ باشد و حق الزحمه هيأت امنا به موجب آيين ‌نامه ماده 5 قانون مذكور تعيين مي ‌شود. ـ معاون اول رئيس جمهور" علي‌ رغم ابلاغ دادخواست و ضمائم آن به نهاد رياست جمهوري پاسخي از طرف آن مرجع واصل نشده است، ليكن مديركل حقوقي سازمان اوقاف و امور خيريه به موجب لايحه شماره 1402 /2102ـ 6 /1 /1402 به طور خلاصه توضيح داده است كه: "قانونگذار در بند 2 ماده 1 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه، اداره امور اماكن مذهبي كه ترتيب خاصي براي آنها داده نشده است را به اين سازمان محول نموده است يكي از مصاديق بارز اين اماكن مذهبي «بقاع متبركه» سراسر كشور است كه حسب آمار موجود در اين سازمان آستان مقدس امامزادگان واجب ‌التعظيم مي ‌باشد كه صرف نظر از اجراي مراسم مذهبي توسط مردم و دوستداران اهل بيت قطعاً حفظ و نگهداري از عرصه و اعيان اين بقاع و پرداخت حقوق خدام و وابستگان اين اماكن متبركه مستلزم وجود بودجه معين و مشخصي است و از آنجا كه نگهداري از اين اماكن چه قبل از انقلاب و خصوصاً بعد از انقلاب، مستمر از طريق كمك‌ هاي مردمي و نذورات متعلقه صورت گرفته است و از اوايل انقلاب و دولت‌هاي مختلف رديف بودجه اختصاصي براي اين اماكن پيش‌بيني و تصويب نشده است و اين رويه كماكان ادامه داشته است، لذا به همين جهت در زمان تصويب آيين ‌نامه اجرايي قانون مذكور راهكار مناسبي جهت اداره اين بقاع در ماده 34 اصلاحي آيين‌ نامه اجرايي پيش ‌بيني شده است و خوشبختانه فقهاي شوراي نگهبان طبق نامه شماره 98/102/11853 ـ 12 /6 /1398 با عنوان هيأت عمومي ديوان عدالت اداري «اصل پرداخت اجرت ‌المثل عمل ناظر به اداره امور اماكن مذهبي» را پذيرفته است و صرفاً تعيين درصد اجرت‌المثل عمل مذكور را خلاف اعلام نموده است و آن هم به اين جهت كه چه بسا اجرت ‌المثل عمل مذكور بيش از ده درصد و يا كمتر از آن باشد و تعيين دقيق ده درصد را خلاف شرع اعلام و اطلاق ماده 34 اصلاحي راخلاف شرع اعلام نموده است و مفهوم مخالف اين نظريه عدم مغايرت شرعي و قانوني «اصل پرداخت اجرت ‌المثل اداره امور اماكن مذهبي» است كه مورد تأييد فقهاي شوراي نگهبان قرار گرفته است و اين امر در رأي شماره 2625 و2626 ـ 5 /9 /1398 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مورد تصريح قرار گرفته است. در خصوص ايجاد شائبه مربوط به آراء قطعي هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين مجلس شوراي اسلامي به شماره 1568هـ /ب ـ 21 /1 /1392 و شماره 16323هـ/ب ـ 6 /3 /1390 مراتب طي شماره 91/1081250ـ 17 /11 /1391 توسط رياست وقت سازمان اوقاف و امور خيريه خطاب به رئيس وقت مجلس شوراي اسلامي بدين شرح پاسخ داده شده است كه: بر اساس بندهاي 2 و 7 و تبصره 2 از ماده 1 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب 2 /10 /1363 اداره اماكن مذهبي و بقاع متبركه به استثناي بقاعي كه از سوي ولي معظم فقيه (مدظله العالي) براي آن نائب ‌التوليه تعيين شده است (مذكور در تبصره 2 ماده 1) به عهده اين سازمان مي ‌باشد و در حكم موقوفات عامه تلقي مي‌ گردد. حق ‌التوليه سازمان نيز به استناد مواد 11 و 12 همان قانون و بر اساس اختيارات داده شده در مواد 17 و به ويژه 5 قانون است كه نحوه كسر و مصرف آن و نظامات راجع به حفظ و نگهداري اماكن و اموال مذكور را به هيأت دولت براي تدوين آيين‌نامه اجرايي محول نموده است. ايضاً در مواردي سازمان مي ‌تواند در امور پيش گفته شخص يا هيأتي را به عنوان امين و يا هيأت امنا منصوب و حق الزحمه آنان را طبق مفاد آيين ‌نامه‌ هاي مصوب تعيين و پرداخت نمايد. به استناد ماده 34 آيين ‌نامه اجرايي همان قانون و تبصره ذيل آن مصوب 10 /2 /1365«آيين ‌نامه چگونگي هزينه وجوه حاصل از محل هداياي مستقل و حق ‌التوليه و حق ‌النظاره و اداره امور اماكن مذهبي» طبق معمول سنواتي به نحو مذكور از سوي اين سازمان و وزارت فرهنگ و ارشاد اسلامي تدوين و به تصويب هيأت وزيران مي ‌رسيد و در روزنامه رسمي منتشر مي‌ گرديد. اين روند تا سال 1389 مورد تأييد هيأت بررسي و تطبيق مصوبات دولت با قوانين مجلس شوراي اسلامي قرار گرفته است. در سال 1389 به دليل اشتباه رخ داده در به كارگيري واژه «حق ‌التصدي» كه بيشتر مصرف تخصصي داخلي حوزه وقف داشته، در متن تصويب ‌نامه هيأت وزيران با تشخيص صحيح هيأت بررسي و تطبيق مصوبات به دليل عدم تطبيق با موارد مذكور در ماده 12 قانون اوقاف (حق ‌التوليه، حق‌ النظاره و هداياي مستقل) مغاير با قانون تشخيص داده شد و با رأي شماره 16323هـ/ب ـ 16 /3 /1390 ملغي ‌الاثر گرديد و متعاقب آن به منظور رفع ابهام و اصلاح لازم بر اساس مصوبه شماره 107465 /ت45132ـ 28 /5 /1391 مبادرت به حذف عبارت «و وجوهي كه بابت اداره اماكن مذهبي دريافت مي‌ دارد» از تبصره ذيل ماده 34 نموده و نهايتاً به موجب مصوبه شماره 83153 /ت45132ـ 9 /4 /1392 هيأت وزيران ماده 34 تصويب ‌نامه شماره 95270 ـ 22 /2 /1365 و تبصره ذيل آن و اصلاحيه آن موضوع تصويب‌ نامه شماره 107465 /ت45132ـ 28 /5 /1391 هيأت وزيران اصلاح گرديد." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 20 /4 /1402 به رياست معاون قضايي ديوان عدالت اداري در امور هيأت عمومي و با حضور معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي اولاً براساس بند 2 ماده 1 قانون تشكيلات و اختيارات سازمان حج و اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1363، «اداره امور اماكن مذهبي اسلامي كه ترتيب خاصي براي اداره آنها داده نشده است به استثناء مساجد و مدارس ديني و تكايا»، بر عهده سازمان حج و اوقاف و امور خيريه گذاشته شده و بقاع متبركه نيز يكي از مصاديق اماكن مذهبي اسلامي است و برمبناي تبصره 2 ماده 1 قانون مذكور مقرر شده است: «بقاع متبركه حضرت رضا عليه ‌‌السلام و حضرت احمد ابن‌ موسي (‌شيراز) و حضرت معصومه و حضرت عبدالعظيم (ع) و موقوفات ‌مربوط به آنها كه متولي خاص نداشته باشد و موقوفاتي كه براي اداره هر كدام آنها از طرف ولي فقيه نايب ‌‌التوليه تعيين شده يا بشود از شمول اين قانون ‌مستثني است و در غير اين صورت اداره آنها با سازمان خواهد بود» و بديهي است كه اداره امور اماكن مزبور از جمله حفظ و نگهداري آنها نيز مستلزم پرداخت هزينه‌ هايي از جمله پرداخت حق ‌التوليه به متوليان اين اماكن خواهد بود و لذا سازمان حج و اوقاف و امور خيريه در راستاي ايفاي وظيفه مقرر در بند 2 ماده 1 قانون مذكور مي‌ تواند نسبت به پرداخت حق ‌التوليه به متوليان اماكن مذهبي از جمله بقاع متبركه كه براي اداره آنها ترتيب خاصي معين نگرديده، اقدام نمايد. ثانياً بر اساس رأي شماره 2626 ـ 2625 مورخ 5 /9 /1398 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري مقرر شده است: «هرچند كه ماده 34 آيين ‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1365 به موجب مصوبه شماره 83153 /ت45132هـ مورخ 9 /4 /1392 هيأت وزيران اصلاح شده است، ولي از آنجا كه شاكي ابطال ماده 34 آيين ‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1365 را از بعد شرعي و از تاريخ تصويب آن درخواست كرده است و نظر به اينكه قائم ‌مقام دبير شوراي نگهبان قانون اساسي به موجب نامه شماره 98/102/11853 ـ 12 /6 /1398 اعلام كرده است كه: "اطلاق تعيين اجرت‌ المثل به ميزان ده درصد درآمد ساليانه اماكن مزبور نسبت به موردي كه اجرت‌المثل عمل كمتر از ده درصد مذكور يا بيشتر از آن باشد مخالف موازين شرع است. زيرا اگر اجرت ‌المثل عمل كمتر از ده درصد باشد، گرفتن بيش از آن تضييع حق اماكن مذهبي است و اگر بيشتر از ده درصد باشد پرداخت كمتر از اجرت‌المثل به اداره، تضييع حق او است و هر دو تضييع خلاف شرع است" بنابراين در اجراي حكم بند 1 ماده 12 و ماده 13 و تبصره 2 ماده 84 و مواد 87 و 88 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 و تبعيت از نظر فقهاي شوراي نگهبان رأي بر ابطال اطلاق ماده 34 آيين ‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1365 در حد نظر فقهاي شوراي نگهبان از تاريخ تصويب صادر مي ‌شود» و مستنبط از رأي مذكور اين است كه برمبناي نظريه فقهاي شوراي نگهبان درخصوص ماده 34 آيين ‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه مصوب سال 1365، تعيين اجرت ‌المثل نگهداري از اماكن مذهبي برمبناي ده درصد از مجموع درآمد ساليانه ‌اماكن مزبور و تعيين آن به صورت مقطوع امري خلاف شرع است و بر همين اساس حكم به ابطال اطلاق ماده فوق صادر شده است. بنا به مراتب فوق، هر چند سازمان حج و اوقاف و امور خيريه در راستاي ايفاي وظيفه مقرر در بند 2 ماده 1 قانون مذكور اين اختيار را دارد كه نسبت به پرداخت حق ‌التوليه به متوليان اماكن مذهبي از جمله بقاع متبركه كه براي اداره آنها ترتيب خاصي معين نگرديده اقدام نمايد، لكن با توجه به اينكه براساس ماده 34 آيين ‌نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه اصلاحي مصوب 9 /4 /1392 هيأت وزيران نيز مقرر شده است: «حق ‌التوليه يا اجرت ‌المثل ادارات اوقاف و امور خيريه در توليت اماكن مذهبي اسلامي، موضوع بند (2) و ذيل تبصره (2) ماده (1) قانون يادشده، ده درصد عايدات خالص ساليانه هر يك از اماكن يادشده مي ‌باشد و حق‌ الزحمه هيأت امناء به موجب آيين ‌نامه ماده (5) قانون مذكور تعيين مي ‌شود» و بدين ترتيب براساس ماده 34 اصلاحي آيين‌ نامه مذكور مجدداً حق ‌التوليه يا اجرت ‌المثل ادارات اوقاف و امور خيريه در توليت اماكن مذهبي اسلامي برمبناي ده درصد عايدات خالص ساليانه هر يك از اماكن يادشده و به صورت مقطوع تعيين گرديده است، بنابراين ماده 34 آيين‌ نامه اجرايي قانون تشكيلات و اختيارات سازمان اوقاف و امور خيريه اصلاحي مصوب 9 /4 /1392 هيأت وزيران با اخذ وحدت ملاك از مفاد رأي شماره 2626ـ 2625 مورخ 5 /9 /1398 هيأت عمومي ديوان عدالت اداري خلاف قانون و خارج از حدود اختيار تشخيص و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي ‌شود. اين رأي بر اساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب10 /2 /1402) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. هيأت عمومي ديوان عدالت اداري معاون قضايي ديوان عدالت اداري ـ مهدي دربين