رأي شماره 1678849 هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در خصوص ابطال بند 5 ماده 1 آيين نامه اجرايي بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور به شماره 59606/ت61323هـ مورخ 1402/4/7 هيئت وزيران

شماره 0300223 - 1404/7/15 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيئت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140431390001678849 مورخ 1404/7/8 مبني بر: بند 5 ماده 1 آيين نامه اجرايي بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور موضوع تصويب نامه شماره 61323/59606 هـ مورخ 1402/4/7 هيئت وزيران كه در تعريف باغ ويلاهاي مجاز موجب ايجاد محدوديت و يا توسعه دايره شمول قانون شده است، از تاريخ تصويب ابطال شد جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي گردد. مديركل هيئت عمومي و هيئت هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي فرد تاريخ دادنامه : 1404/7/8 شماره دادنامه : 140431390001678849 شماره پرونده : 0300223 مرجع رسيدگي : هيئت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي : سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت : نهاد رياست جمهوري موضوع شكايت و خواسته: ابطال بند 5 ماده 1 آيين نامه اجرايي بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور به شماره 59606/ت61323هـ مورخ 1402/4/7 هيئت وزيران گردش كار: معاون حقوقي، نظارت همگاني و امور مجلس سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 481380 مورخ 1402/12/22 اعلام كرده است كه: "بند (5) ماده (1) تصويبنامه شماره 59606/ت61323هـ مورخ 1402/04/07 در خصوص تعريف باغ ويلاهاي مجاز از حيث انطباق با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت كه نتيجه آن به شرح زير جهت استحضار و صدور دستور شايسته اعلام مي شود: 1 ـ قانونگذار در بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 كل كشور مقرّر كرده زمين هاي فاقد اعياني داراي كاربري مسكوني، اداري و تجاري، باغ ويلاهاي مجاز (با احتساب عرصه و اعيان) و خانه هاي مجلل (لوكس) كه ارزش آنها بيش از دويست (200/000/000/000) ريال باشد مازاد بر اين مبلغ مشمول ماليات به ميزان دو در هزار شوند. 2 ـ در همين راستا هيئت وزيران طي تصويب نامه شماره 59606/ت61323هـ مورخ 1402/04/07 آيين نامه اجرايي بند قانوني مذكور را تصويب نموده است. هيئت وزيران در بند (5) ماده (1) تصويب نامه شماره 59606/ت61323هـ مورخ 1402/4/7، باغ ويلاهاي مجاز را اين گونه تعريف كرده است: (واحدهاي مسكوني كه خارج از محدوده شهر و روستا با مجوّز از شهرداري و دهياري احداث شده اند.) اين در حالي است كه قانونگذار در بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 كل كشور از عبارت (باغ ويلاهاي مجاز) نام برده و اين باغ ويلاها به استناد قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها (مصوّب 1388/4/20 مجمع تشخيص مصلحت نظام) و بند (د) ماده (1) آيين نامه اجرايي ماده (1) قانون اخيرالذكر مي توانند در داخل محدوده شهري نيز قرار داشته باشند و اين كه هيئت وزيران باغ ويلاهاي مجاز مشمول ماليات بند(ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 كل كشور را صرفاً محدود به باغ ويلاهاي واقع در خارج از محدوده شهر و روستا (احداث شده با مجوّز از شهرداري و دهياري) نموده مغاير با نظر قانونگذار مي باشد. بنا به مراتب، از آنجا كه بند (5) ماده (1) تصويب نامه شماره 59606/ت61323هـ مورخ 1402/4/7 هيئت وزيران در مورد تعريف باغ ويلاهاي مجاز مشمول ماليات بند (ع) تبصره (6) قانون بودجه سال 1402 كل كشور، بر خلاف قانون و خارج از اختيارات قانوني عمل كرده، لذا در اجراي تبصره (2) بند (د) ماده (2) قانون تشكيل سازمان بازرسي كل كشور ابطال بند (5) ماده (1) تصويب نامه موصوف در هيئت عمومي ديوان مطرح (به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) از تاريخ تصويب، مورد تقاضا مي باشد." متن مقرره مورد شكايت به شرح زير است: "وزارت امور اقتصادي و دارايي ـ وزارت جهاد كشاورزي ـ وزارت راه و شهرسازي ـ وزارت صنعت، معدن و تجارت ـ وزارت كشور ـ وزارت دادگستري ـ سازمان ثبت اسناد و املاك كشور هيئت وزيران در جلسه 1402/4/4 به پيشنهاد وزارت امور اقتصادي و دارايي (با همكاري وزارت جهاد كشاورزي و وزارت راه و شهرسازي) و به استناد بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور، آيين نامه اجرايي بند ياد شده را به شرح زير تصويب كرد: آيين نامه اجرايي بند (ع) تبصره 6 ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور ماده 1ـ در اين آيين نامه، اصلاحات زير در معاني مشروح مربوط به كار مي روند: .... 5 ـ باغ ويلاهاي مجاز: واحدهاي مسكوني كه خارج از محدوده شهر و روستا با مجوّز از شهرداري ها و دهياري ها احداث شده اند. .................................. ـ معاون اول رئيس جمهور" در پاسخ به شكايت مذكور، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رئيس جمهور) به موجب لايحه شماره 82917/54762 مورخ 1403/5/30 ضمن ارسال نامه شماره 62950/91 مورخ 1403/4/9 معاون امور حقوقي و مجلس وزارت امور اقتصادي و دارايي توضيح داده است كه: "1ـ بند (ع) تبصره (6) ماده واحده قانون بودجه سال 1402 كل كشور به موضوع وضع ماليات بر «زمين هاي فاقد اعياني داراي كاربري مسكوني، اداري و تجاري، باغ ويلاهاي مجاز (با احتساب عرصه و اعيان) و خانه هاي مجلل (لوكس) كه ارزش آنها بيش از دويست ميليارد باشد»، پرداخته و از اين رو، در چهارچوب صلاحيت مقرّر در ذيل جزء (2) بند مزبور، هيئت وزيران در جلسه مورخ 1402/4/4، مبادرت به تصويب آيين نامه اجرايي اين بند نموده و در ماده (1) آن، به تعريف برخي اصلاحات و از جمله در بند 5 آن به تعريف «باغ ويلاهاي مجاز» پرداخته كه شاكي، تعريف اخير را مورد ايراد قرار داده است. 2 ـ در تعريف مندرج در بند (5) ماده (1) مقرره مورد شكايت از «باغ ويلاهاي مجاز»، از آن به «واحدهاي مسكوني كه خارج از محدوده شهر و روستا با مجوّز از شهرداري ها و دهياري ها احداث شده اند»، تعبير شده و اين در حالي است كه شاكي قائل به اين شده كه تعريف مزبور با قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها (مصوّب 1388/4/20) و بند (د) ماده (1) آيين نامه اجرايي قانون اخيرالذكر مغايرت دارد؛ چرا كه حسب مقرّرات فوق الذكر، باغ ويلاها مي توانند در داخل محدوده شهري نيز قرار داشته باشند و حال آن كه مصوبه معترضٌ عنه، باغ ويلاهاي مجاز را صرفاً محدود به باغ ويلاهاي واقع در خارج از محدوده شهرها و روستاها كه با مجوّز شهرداري و دهياري احداث شده اند، نموده است. 3 ـ در خصوص مستندات شاكي شايان ذكر است، قطع نظر از اين كه در قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها هيچ تعريفي از «باغ ويلا» نشده و صرفاً به ممنوعيت قطع درختان در باغات واقع در محدوده و حريم شهرها اشاره شده است و لذا اشاره به امكان وجود باغ در محدوده و حريم شهرها، لزوماً افاده آن را نمي نمايد كه دولت در تعريف باغ ويلاهاي مجاز، آنها را در محدوده شهرها نيز مورد شناسايي قرار دهد، در بند (د) ماده (1) آيين نامه قانون فوق الذكر نيز صرفاً به تعريف «باغ» پرداخته شده و مشخصاتي براي آن بر شمرده شده و لذا باتوجه به تفاوت عناوين «باغ» و «باغ ويلاي مجاز» نمي توان قائل به مغايرت مصوبه دولت با مقرّرات مزبور شد. 4 ـ ادعاي سازمان بازرسي مستثني شدن خانه هاي مجلل لوكس در داخل محدوده شهر و روستا به دليل خروج از تعريف باغ ويلا در مصوبه هيئت وزيران است در حالي كه، اين برداشت صحيح نبوده و صرف نظر از اين كه تعريف باغ ويلا مغايرتي با قوانين ندارد، براساس بند (3) ماده (1) مصوبه، خانه هاي مجلل (لوكس) (اعم از مستغلات، آپارتمان و ويلا)، براساس ماده (2) مشمول ماليات موضوع مصوبه مي شوند. 5 ـ جداي از ايراد فوق، اين نكته را هم نبايد از نظر دور داشت كه آيين نامه قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها مصوّب شوراي عالي استان ها مي باشد و لذا قطع نظر از موضوع رعايت سلسله مراتب هنجارهاي حقوقي در كشور، رسيدگي به ادعاي مغايرت مقرره مورد شكايت كه به تصويب هيئت وزيران رسيده با آيين نامه فوق الذكر، حسب ماده (1) و بند (1) ماده (12) قانون ديوان عدالت اداري در صلاحيت آن مرجع به نظر نمي رسد." مشروح لايحه دفاعيه معاون امور حقوقي و مجلس وزارت امور اقتصادي و دارايي نيز به شرح زير است: "برابر بند (پ) ماده 80 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب 1390/9/22 مجلس شوراي اسلامي با اصلاحات و الحاقات بعدي، تصريح به «حكم شرعي يا مواد قانوني كه ادعاي مغايرت مصوبه با آن شده، ضروري است؛ حال آن كه در دادخواست سازمان بازرسي كل كشور به صورت كلي به قانون اصلاح قانون حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها» مصوّب 1388/4/20 بدون توجه به مفاد حكم قانوني مزبور به ذكر عنوان قانون اكتفا شده است. در دادخواست ارسال شده، به بند (د) ماده 1 «آيين نامه اجرايي ماده 1 قانون اصلاح لايحه قانوني حفظ و گسترش فضاي سبز در شهرها» اشاره شده است. در خصوص مستند مزبور با بيان اين كه براساس ماده 1 قانون ديوان عدالت اداري در اجراي اصل 173 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران به منظور رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات مردم نسبت به مأموران، واحدها و آيين نامه هاي دولتي خلاف قانون يا شرع يا خارج از حدود اختيارات مقام تصويب كننده، ديوان عدالت اداري ... تشكيل مي گردد» و همچنين بند (الف) ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري كه حدود صلاحيت هيئت عمومي ديوان عدالت اداري را «رسيدگي به شكايات، تظلّمات و اعتراضات اشخاص حقيقي يا حقوقي از آيين نامه ها و ساير نظامات و مقرّرات دولتي و شهرداري ها و مؤسسات عمومي غيردولتي در مواردي كه مقرّرات مذكور به علّت مغايرت با شرع يا قانون و يا عدم صلاحيت مرجع مربوط يا تجاوز يا سوء استفاده از اختيارات يا تخلّف در اجراي قوانين و مقرّرات يا خودداري از انجام وظايفي كه موجب تضييع حقوق اشخاص مي شود»، دانسته است؛ بايد اذعان داشت كه مخالفت مصوبه اي با مفاد آيين نامه، مستندي براي ابطال آن مصوبه اي قرار گيرد و لذا ادعاي شاكي در اين زمينه مردود است. در بند (د) ماده 1 آيين نامه ياد شده، اصطلاح «باغ» تعريف شده و نه «باغ ويلاهاي مجاز» كه شاكي به آن استناد جسته است؛ فهم عرفي اين دو اصطلاح، با يكديگر منطبق نمي باشند كه بتوان مغايرت در تعريف آنها را نتيجه گرفت. به بيان ديگر، اين دو اصطلاح، شباهتي با يكديگر ندارند و نمي توان ادعا نمود كه تعاريف ارائه شده از آنها بايد بر يكديگر تطابق نمايد. بنا به مطالب فوق و مستند به موارد قانوني ياد شده، در مورد شكايت شاكي، نقض قوانين و مقرّرات صورت نگرفته و مفاد مورد شكايت در حدود صلاحيت اختياري و انجام وظايف قانوني مرجع صادر كننده آن در زمان تصويب، تقرير شده است. از اين رو، برابر مفهوم مخالف بند 1 ماده 12 قانون ديوان عدالت اداري، شكايت درخور رد مي باشد." هيئت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 1404/7/8 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيئت عمومي قانونگذار از سال 1400 در قوانين بودجه سنواتي، دو پايه مالياتي جديد در حوزه مطالبه ماليات اضافه نموده و آن اخذ ماليات از خودروهاي لوكس (گران قيمت) و نيز اخذ ماليات از خانه هاي گران قيمت است و متعاقباً پس از تغيير نرخ و مأخذ در سنوات بعد در حوزه خانه هاي گران قيمت، ساير املاك و عرصه ها را نيز اضافه كرده و در مانحن فيه كه در خصوص قانون بودجه سال 1402 كل كشور است، مقرّر نموده كه: «از زمين هاي فاقد اعياني داراي كاربري مسكوني، اداري، تجاري، باغ ويلاهاي مُجاز (با احتساب عرصه و اعيان) و خانه هاي مجلل (لوكس) كه ارزش آنها بيش از دويست ميليارد (200/000/000/000) ريال باشد مازاد بر اين مبلغ مشمول ماليات به ميزان دو در هزار مي شوند» و آيين نامه اجرايي اين قانون كه در قالب تصويب نامه شماره 59606/ت 61323 هـ مورخ 1402/4/7 توسط هيئت وزيران تصويب شده، در ماده 1 به بيان اصطلاحات و مفاهيم پرداخته و در بند 5 ماده 1 آن كه مقرره مورد شكايت در اين پرونده است، در تعريف باغ ويلاهاي مُجاز مقرّر شده است كه: «واحدهاي مسكوني كه خارج از محدوده شهر و روستا با مجوز از شهرداري و دهياري احداث شده اند» كه با توجه به اين كه تعريف مذكور در اين بند براي باغ ويلاهاي مجاز اصولاً موجب ايجاد محدوديت و يا توسعه در دايره شمول باغ ويلاهاي موضوع قانون مي شود و هر واحد مسكوني ولو آپارتماني را كه خارج از محدوده شهر و روستا باشد و يا ويلاهاي بدون باغ را نيز شامل مي گردد و از سوي ديگر هيچ دليلي مبني بر اين كه باغ ويلاهاي داخل در محدوده شهر از شمول ماليات يادشده و تعريف خارج باشند وجود ندارد، لذا بند 5 ماده 1 آيين نامه اجرايي بند (ع) تبصره 6 قانون بودجه سال 1402 كل كشور خلاف قانون و خارج از حدود اختيار بوده و مستند به بند 1 ماده 12 و مواد 13 و 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوّب سال 1392 از تاريخ تصويب ابطال مي شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوّب 1402/2/10) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيئت عمومي ديوان عدالت اداري ـ احمدرضا عابدي