رأي شماره990247هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با موضوع: اطلاق تبصره4 ماده11 ضوابط اجرايي قانون بودجه سالهاي 1399و 1400 كل كشور و بندهاي 1و6 دستورالعمل اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل، اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانكها، بيمه ها و شركتهاي دولتي كه ناظر به بهره مندي از تسهيلات پرداختي است، از آن جهت كه مبناي پرداخت و اعطاي تسهيلات به مديرعامل و اعضاي هيأت مديره قرار ميگيرد، ابطال شد

شماره0100300 - 7 /5 /1402 بسمه تعالي مديرعامل محترم روزنامه رسمي جمهوري اسلامي ايران يك نسخه از رأي هيأت عمومي ديوان عدالت اداري با شماره دادنامه 140231390000990247 مورخ 20 /4 /1402 با موضوع: «اطلاق تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرايي قانون بودجه سال‌ هاي 1399 و 1400 كل كشور و بندهاي 1 و 6 دستورالعمل اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل، اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك‌ ها، بيمه ‌ها و شركت‌ هاي دولتي كه ناظر به بهره‌ مندي از تسهيلات پرداختي است، از آن جهت كه مبناي پرداخت و اعطاي تسهيلات به مديرعامل و اعضاي هيأت مديره قرار مي‌ گيرد، ابطال شد.» جهت درج در روزنامه رسمي به پيوست ارسال مي‌ گردد. مديركل هيأت عمومي و هيأت‌ هاي تخصصي ديوان عدالت اداري ـ يداله اسمعيلي ‌فرد تاريخ دادنامه: 20 /4 /1402 - شماره دادنامه: 140231390000990247 شماره پرونده: 0100300 مرجع رسيدگي: هيأت عمومي ديوان عدالت اداري شاكي: سازمان بازرسي كل كشور طرف شكايت: امور حقوقي دولت، وزارت امور اقتصادي و دارايي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران، سازمان برنامه و بودجه كشور موضوع شكايت و خواسته: ابطال اطلاق تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرايي قانون بودجه سال‌ هاي 1399 و 1400 كل كشور، بندهاي 1 و 6 دستورالعمل اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل، اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك‌ ها، بيمه ‌ها و شركت ‌هاي دولتي گردش كار: سرپرست معاون حقوقي و نظارت همگاني سازمان بازرسي كل كشور به موجب شكايت نامه شماره 302/381976ـ 28 /12 /1400 اعلام كرده است: "احتراماً ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1400 از جهت انطباق با قانون در اين سازمان مورد بررسي قرار گرفت كه نتيجه آن به شرح ذيل جهت استحضار و صدور دستور شايسته قانوني اعلام مي ‌شود: وفق ماده 132 لايحه قانوني اصلاح قسمتي از قانون تجارت، نه تنها مديرعامل و يا اعضاي هيأت مديره حق تحصيل هيچ گونه وامي و يا اعتبار از شركت مربوط را نداشته، بلكه تضمين ديون آنها توسط شركت نيز باطل اعلام شده است. اين در حالي است كه تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1399 مصوب هيأت وزيران به شماره 8206/ت57598هـ ـ 2 /2 /1399 كه مجدداً در ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1400 مصوب هيأت وزيران به شماره 10674/ت58680هـ ـ 4 /2 /1400 تكرار شده اشعار مي ‌دارد: «ضوابط اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك‌ ها، بيمه ‌ها و شركت ‌هاي دولتي بر اساس دستورالعملي است كه ظرف يك ماه پس از ابلاغ اين تصويب ‌نامه توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و سازمان تهيه و ابلاغ خواهد شد.» در همين راستا دستورالعمل اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل، اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك ‌ها، بيمه ‌ها و شركت ‌هاي دولتي توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و سازمان برنامه و بودجه تصويب گرديده كه در بخشي از آن اعلام گرديده كه «1ـ مجموع تسهيلات پرداختي نبايد از 40 برابر سقف تعيين شده در تبصره ذيل ماده 76 قانون مديريت خدمات كشوري تجاوز نمايد. 6 ـ مديران عامل و اعضاي هيأت مديره /هيأت عامل در صورتي مي ‌توانند از تسهيلات اين ماده بهره ‌مند شوند كه حداقل دو سال از حضور آنها در دستگاه مربوط سپري شده باشد و از تسهيلات مذكور در ساير دستگاه‌هاي اجرايي استفاده نكرده باشند.» در اين خصوص از آنجايي كه بسياري از شركت‌ هاي دولتي جزء شركت ‌هاي مالي و اعتباري نبوده و پرداخت وام به مديرعامل و يا اعضاي هيأت مديره آن مغاير با ماده 132 لايحه قانوني اصلاح قسمتي از قانون تجارت مي‌باشد لذا اطلاق تبصره 4 ماده 11 آيين ‌نامه‌ هاي اجرايي فوق ‌الذكر و بندهاي 1 و 6 از دستورالعمل اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل، اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك‌ها، بيمه‌ها و شركت ‌هاي دولتي در آن قسمت كه شركت‌ هاي دولتي را به صورت كامل اعم از اينكه شركت مالي و اعتباري باشند يا خير مشمول اعطاي تسهيلات از اعتبارات شركت دانسته و موجب توسعه حكم ماده 132 قانون اصلاح قسمتي از قانون تجارت شده است، محل ايراد بوده و خارج از اختيارات واضع تشخيص و ابطال آنها در هيأت عمومي (به صورت فوق ‌العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا مي ‌باشد." متن مقرره ‌هاي مورد شكايت به شرح زير مي‌ باشد: الف ـ ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1399 كل كشور (موضوع تصويب‌ نامه شماره 8206/ت57598هـ ـ 2 /2 /1399 هيأت وزيران) "هيأت وزيران در جلسه 31 /1 /1399 به پيشنهاد شماره 13405 ـ 20 /1 /1399 سازمان برنامه و بودجه كشور و به استناد اصل 138 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران، ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1399 كل كشور را به شرح زير تصويب كرد: ماده 11ـ كمك‌هاي رفاهي مستقيم و غيرمستقيم مطابق با موافقت نامه مبادله شده و براي بانك ‌ها، بيمه‌ ها و شركت‌ هاي دولتي در سقف عملكرد بودجه سال 1398 قابل پرداخت است، پرداخت كمك ‌هاي رفاهي مستقيم و غيرمستقيم به كاركنان قرارداد كار معين (مشخص) و ساعتي و موارد موضوع ماده 124 قانون مديريت خدمات كشوري از محل اعتبارات مصوب پرداخت شده خزانه و با رعايت مفاد موافقت نامه مجاز است. ........... تبصره4ـ ضوابط اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك ‌ها، بيمه‌ ها و شركت ‌هاي دولتي بر اساس دستورالعملي است كه ظرف يك ماه پس از ابلاغ اين تصويب ‌نامه توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و سازمان تهيه و ابلاغ خواهد شد." ب ـ ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1400 كل كشور (موضوع تصويب‌نامه شماره 10674/ت58680هـ ـ 4 /2 /1400 هيأت وزيران): "هيأت وزيران در جلسه 25 /1 /1400 به پيشنهاد شماره 13879 ـ 17 /1 /1400 سازمان برنامه و بودجه كشور و به استناد اصل يكصد و سي و هشتم قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1400 كل كشور را به شرح زير تصويب كرد: ........... ماده 11ـ كمك ‌هاي رفاهي مستقيم و غيرمستقيم مطابق با موافقت نامه مبادله شده و براي بانك ‌ها، بيمه‌ ها و شركت ‌هاي دولتي حداكثر 10% بيش از عملكرد بودجه سال 1399 قابل پرداخت است. پرداخت كمك‌ هاي رفاهي مستقيم و غيرمستقيم به كاركنان قرارداد كار معين (مشخص) و ساعتي و موارد موضوع ماده 124 قانون مديريت خدمات كشوري از محل اعتبارات ابلاغي پرداخت شده خزانه و با رعايت مفاد موافقت نامه مجاز است. ........... تبصره4ـ ضوابط اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل، اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك ‌ها، بيمه‌ ها و شركت ‌هاي دولتي بر اساس دستورالعملي است كه ظرف يك ماه پس از ابلاغ اين تصويب‌ نامه، توسط وزارت امور اقتصادي و دارايي، بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و سازمان تهيه و ابلاغ خواهد شد. ـ معاون اول رئيس جمهور" ج ـ دستورالعمل اعطاي تسهيلات موضوع تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرايي قانون بودجه كل كشور: "تسهيلات كاركنان بانك ‌هاي دولتي، بيمه مركزي جمهوري اسلامي ايران، شركت بيمه ايران و ساير شركت‌هاي دولتي كه به نحوي از منابع خود براي اين منظور استفاده مي ‌نمايند و بر اساس ضوابط قبلي و با رعايت مفاد اين دستورالعمل قابل پرداخت مي ‌باشد: 1ـ مجموع تسهيلات پرداختي نبايد از 40 برابر سقف تعيين شده در تبصره ذيل ماده 76 قانون مديريت خدمات كشوري تجاوز نمايد. ............. 6 ـ مديران عامل و اعضاي هيأت مديره/ هيأت عامل در صورتي مي‌توانند از تسهيلات اين ماده بهره‌مند گردند كه حداقل دو سال از حضور آنها در دستگاه مربوطه سپري شده باشد و از تسهيلات مذكور در ساير دستگاه‌هاي اجرايي استفاده نكرده باشند. ـ وزير امور اقتصادي و دارايي ـ رئيس كل بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران – معاون رئيس جمهور و رئيس سازمان برنامه و بودجه كشور" در پاسخ به شكايت مذكور، مديركل دفتر حقوقي وزارت امور اقتصادي و دارايي به موجب لايحه شماره 91/52865ـ 24 /3 /1401 اعلام كرده است: "اصل پنجاه و دوم قانون اساسي، مواد 1 و 6 قانون محاسبات عمومي مصوب 1 /6 /1366 با اصلاحات و الحاقات بعدي و قانون برنامه و بودجه كشور مصوب 10 /12 /1351 با اصلاحات بعدي، دلالت بر اصل سالانه بودن بودجه دارند. افزون بر موارد ياد شده بند (هـ) تبصره 21 قانون بودجه سال 1399 كل كشور و بند (ص) ماده 20 قانون بودجه سال 1400 كل كشور تأييد‌كننده اصل ياد شده مي‌باشند. از اين رو احكام مورد شكايت در ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1399 و 1400 براي همان سال‌ها بوده و به سال يا سال‌هاي آينده تسري نخواهد داشت و تكرار هر سال حكم مورد شكايت دلالت بر تأييد مطلب مورد ادعاست. بنابراين ابطال احكام ياد شده در «ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1399 كل كشور» و «ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1400 كل كشور» پس از پايان مدت زمان اجراي قانون بودجه مربوط به آنها به لحاظ حقوقي معتبر نمي‌باشد. سازمان‌هاي مورد اشاره در ماده 43 ضوابط اجرايي قانون بودجه سال 1401 كل كشور، در زمان تدوين دستورالعمل جديد مي‌توانند نكات مورد ايراد سازمان بازرسي كل كشور را مورد توجه قرار دهند." طرف ديگر شكايت، معاون امور حقوقي دولت (حوزه معاونت حقوقي رئيس جمهور) به موجب لايحه شماره 48153/81854ـ 15 /5 /1401 تصوير نامه شماره 01/90900ـ 12 /4 /1401 بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران و نامه شماره 155322ـ 4 /4 /1401سازمان برنامه و بودجه كشور ارسال نموده است كه متن آنها به قرار زير است: الف ـ نامه شماره 01/90900ـ 12 /4 /1401 معاون حقوقي، امور مجلس بانك مركزي جمهوري اسلامي ايران: "الف ـ ايراد شكلي: مصوبات و دستورالعمل معترض عنه مستند به قوانين بودجه ساليانه 1399 و 1400 كل كشور بوده كه اعتبار حقوقي آنها خاتمه يافته است. لذا سخن از موافقت يا مغايرت مصوبات موصوف با قوانين وجاهتي نداشته و موضوع مشمول ماده 85 قانون تشكيلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري و محكوم به رد است. ب ـ دفاعيات: 1ـ عدم قابليت تسري حكم ماده 132 لايحه قانوني اصلاح قسمتي از قانون تجارت مصوب 24 /12 /1347 كميسيون خاص مشترك مجلسين به شركت‌هاي دولتي: 1ـ1ـ شركت‌هاي موضوع قانون تجارت اصولاً به جهت انجام عمليات تجاري و توسط اشخاص ايجاد مي‌شود در حالي كه وفق موازين قانوني از جمله ماده 4 قانون محاسبات عمومي كشور، ماده 4 قانون مديريت خدمات كشوري و ... تشكيل شركت دولتي به حكم قانون و در جهت انجام خدمات عمومي بوده و اداره اشخاص به عنوان انشاء‌كننده عمل حقوقي در ايجاد آن هيچ تأثيري ندارد. 2ـ1ـ ماده 132 لايحه قانوني مذكور مختص شركت‌هاي سهامي عام است. در حالي كه براي تشخيص نوع شخصيت حقوقي شركت‌هاي دولتي بايد در هر مورد به قانون تشكيل و اساسنامه آن شركت مراجعه كرد. از اين رو نمي‌توان به طور كلي نوع شخصيت حقوقي شركت‌هاي دولتي را تشخيص و به تبع آن از مغايرت يا عدم مغايرت با قوانين سخن گفت. 3ـ1ـ وفق ماده 300 لايحه، شركت‌هاي دولتي تابع قوانين تأسيس و اساسنامه خود مي‌باشند و تنها در صورت سكوت به قانون اخيرالذكر مراجعه خواهد شد. 2ـ در راستاي تكاليف قانوني مندرج در قوانين بودجه سال 1399 و 1400 كل كشور تصويب‌نامه‌هاي شماره 8206/ت57598هـ ـ 2 /2 /1399و 10674/ت58680هـ ـ 4 /2 /1400 توسط هيأت وزيران تنظيم و ابلاغ شد. 3ـ در اجراي حكم مقرر در تبصره 4 ماده 11 مصوبات مذكور «دستورالعمل اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل، اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك‌ها، بيمه‌ها و شركت‌هاي دولتي» با مشاركت اين بانك، وزارت امور اقتصادي و دارايي و سازمان برنامه و بودجه تهيه گرديد. لذا بايد توجه داشت دستورالعمل ياد شده در مقام سياستگذار پولي و بانكي نبوده، بلكه بانك مركزي در راستاي عمل به تكليف قانوني محوله اقدام به تنظيم دستورالعمل موصوف نموده و بر اين اساس طرح موضوع صلاحيت و حدود اختيار واضع فاقد وجاهت است. 4ـ مطالب شاكي صرفاً در خصوص اطلاق اعطاء تسهيلات به مديران بوده و به فرض صحت هيچ ارتباطي با ماده 1 دستورالعمل كه متضمن تعيين سقف تسهيلات پرداختي مي‌باشد، ندارد. با عنايت به مراتب فوق و لحاظ اين مطلب كه احكام شركت‌هاي تجاري قابل تسري به شركت‌هاي دولتي نيست، وضع مصوبات مذكور كاملاً در حدود اختيار و صلاحيت‌هاي مراجع واضع بوده و تخلف از قوانين موضوعه در اين خصوص رخ نداه است. لذا صدور رأي شايسته مبني بر رد شكايت شاكي مورد استدعاست." ب ـ نامه شماره 155322ـ 1401/4/4 رئيس امور حقوقي، قوانين و مقررات سازمان برنامه و بودجه كشور: "سازمان بازرسي، دليل خواسته خويش مبني بر ابطال تبصره مذكور و دستورالعمل اجرايي آن را مغايرت با ماده 132 لايحه قانوني اصلاح قسمتي از قانون تجارت مصوب 1347 اعلام كرده است كه اشعار مي‌دارد: «مديرعامل شركت و اعضاي هيأت مديره به استثناء اشخاص حقوقي حق ندارند هيچ گونه وام يا اعتبار از شركت تحصيل نمايند و شركت نمي‌تواند ديون آنان را تضمين يا تعهد كند. اين گونه عمليات به خودي خود باطل است. در مورد بانك‌ها و شركت‌هاي مالي و اعتباري معاملات مذكور در اين ماده به شرط آن كه تحت قيود و شرايط عادي و جاري انجام گيرد معتبر خواهد بود. ممنوعيت مذكور در اين ماده شامل اشخاصي نيز كه به نمايندگي شخص حقوقي عضو هيأت مديره در جلسات هيأت مديره شركت مي‌كنند و همچنين شامل همسر و پدر و مادر و اجداد و اولاد و اولاد اولاد و برادر و خواهر اشخاص مذكور در اين ماده مي‌باشد»، حال آن كه به استناد ماده 300 همين قانون «شركت‌هاي دولتي تابع قوانين تأسيس و اساسنامه‌هاي خود مي‌باشند و فقط نسبت به موضوعاتي كه در قوانين و اساسنامه‌هاي آنها ذكر نشده تابع مقررات اين قانون مي‌شوند». بدين ترتيب «دلايل و جهات اعتراض از حيث مغايرت مصوبه با شرع يا قانون اساسي با ساير قوانين يا خروج از اختيارات مرجع تصويب‌كننده» موضوع بند (ت) ماده 80 قانون تشيكلات و آيين دادرسي ديوان عدالت اداري مصوب 1392 از اين حيث كه برخي مواد قانون مورد استناد را ناديده گرفته ناقص بوده و واجد اشكال است." هيأت عمومي ديوان عدالت اداري در تاريخ 20 /4 /1402 با حضور رئيس و معاونين ديوان عدالت اداري و رؤسا و مستشاران شعب ديوان تشكيل شد و پس از بحث و بررسي با اكثريت آراء به شرح زير به صدور رأي مبادرت كرده است. رأي هيأت عمومي براساس ماده 11 ضوابط اجرايي قوانين بودجه سال‌هاي 1399 و 1400 كل كشور: «كمك‌هاي رفاهي مستقيم و غيرمستقيم مطابق با موافقت نامه مبادله شده و براي بانك ‌ها، بيمه ‌ها و شركت ‌هاي دولتي در سقف عملكرد بودجه سال 1398 قابل پرداخت است. پرداخت كمك‌هاي رفاهي مستقيم و غيرمستقيم به كاركنان قرارداد كار معين (مشخص) و ساعتي و موارد موضوع ماده 124 قانون مديريت خدمات كشوري از محل اعتبار مصوب پرداخت شده خزانه و با رعايت مفاد موافقت نامه مجاز است.» بنا به مراتب فوق، اولاً حكم مقرر در ماده 11 ضوابط اجرايي قوانين بودجه سال‌هاي 1399 و 1400 كل كشور ناظر به كمك‌هاي رفاهي مستقيم و غيرمستقيم بوده و اساساً موضوع كمك‌هاي رفاهي منصرف از تسهيلات رفاهي به اشخاص مشمول تبصره 4 ماده 11 اين مقرره است. ثانياً حكم به تجويز اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل، اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك‌ها، بيمه‌ها و شركت‌هاي دولتي در قوانين بودجه سال‌هاي 1399 و1400 كل كشور ذكر نشده است. ثالثاً به موجب ماده 132 لايحه قانوني اصلاح قسمتي از قانون تجارت مصوب سال 1347: «مديرعامل شركت و اعضاي هيأت مديره به استثناي اشخاص حقوقي حق ندارند هيچ گونه وام يا اعتبار از شركت تحصيل نمايند و شركت نمي‌تواند ديون آنان را تضمين يا تعهد كند...» بنابراين با توجه به اينكه تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرايي بودجه سال‌هاي 1399 و 1400 از نظر حقوقي نمي ‌تواند متضمن حكمي جدا و فراتر از حكم مقرر در ماده 11 ضوابط اجرايي بودجه باشد و آنچه در ماده 11 دستورالعمل مذكور آمده ناظر به كمك ‌هاي رفاهي است كه مفهوماً با اعطاي تسهيلات و وام متفاوت است و قانون بودجه سنواتي نيز در ساليان فوق مجوزي براي اعطاي تسهيلات و وام ندارد و قانونگذار نيز در ماده 132 لايحه قانوني اصلاح قسمتي از قانون تجارت به عنوان قانون مرجع، مديرعامل شركت و اعضاي هيأت مديره را از تحصيل وام منع كرده است، در نتيجه اطلاق تبصره 4 ماده 11 ضوابط اجرايي قانون بودجه سال‌هاي 1399 و 1400 كل كشور و بندهاي 1 و 6 دستورالعمل اعطاي تسهيلات رفاهي به مديرعامل، اعضاي هيأت مديره و كاركنان بانك‌ها، بيمه‌ها و شركت‌هاي دولتي كه ناظر به بهره‌مندي از تسهيلات پرداختي است، از آن جهت كه مبناي پرداخت و اعطاي تسهيلات به مديرعامل و اعضاي هيأت مديره قرار مي‌گيرد، خلاف قانون و خارج از حدود اختيار است و مستند به بند 1 ماده 12 و ماده 88 قانون ديوان عدالت اداري مصوب سال 1392 ابطال مي‌شود. اين رأي براساس ماده 93 قانون ديوان عدالت اداري (اصلاحي مصوب 10 /2 /1402) در رسيدگي و تصميم گيري مراجع قضايي و اداري معتبر و ملاك عمل است. رئيس هيأت عمومي ديوان عدالت اداري ـ حكمتعلي مظفري