رأي شماره 1706245 هيئت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري با موضوع عدم ابطال بندهاي 13 ـ1 ـ1، 13 ـ1 ـ2، 13 ـ3 ـ3 ـ1، 13 ـ6 ـ1 ـ1 ـ4 از مبحث سيزدهم مقررات ملي ساختمان.

هيئت تخصصي اراضي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست * شماره پــرونـــده : هـ ت/ 0400050 * شماره دادنامه سيلور : 140431390001706245 تاريخ : 1404/07/12 * شاكي : آقاي سعيد صادقيان * طرف شكايت: وزارت راه و شهرسازي * مـوضـوع شـكايت و خواسته: ابطال بندهاي 13 ـ1 ـ1، 13 ـ1 ـ2، 13 ـ3 ـ3 ـ1، 13 ـ6 ـ1 ـ1 ـ4 از مبحث سيزدهم مقررات ملي ساختمان. ـــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــــ * شاكي دادخواستي به طرفيت وزارت راه و شهرسازي به خواسته ابطال بندهاي 13 ـ1 ـ1، 13 ـ1 ـ2، 13 ـ3 ـ3 ـ1، 13 ـ6 ـ1 ـ1 ـ4 از مبحث سيزدهم مقررات ملي ساختمان به ديوان عدالت اداري تقديم كرده كه به هيئت عمومي ارجاع شده است. متن بندهاي مورد شكايت به قرار زير مي باشد: "13 ـ1 ـ مباني عمومي 13 ـ1 ـ1 مراجع اين مبحث مبتني بر مقررات و استانداردهاي معتبر مي باشد. چنانچه در مدت اعتبار اين مبحث، ويرايش هاي جديدي از مقررات و يا استانداردها به تصويب برسد، جانشين مقررات، استانداردها و معيارهاي مشابه در اين مبحث خواهد شد. 13 ـ1 ـ2 لوازم و تجهيزات و دستگاه هايي در تاسيسات برقي ساختمان ها قابل نصب و استفاده خواهند بود كه طبق مشخصات يك يا چند استاندارد معتبر ساخته شده باشند، استفاده از هر نوع لوازم و تجهيزات غيراستاندارد اكيداً ممنوع خواهد بود. لازم بذكر است كه منظور از عبارت سازندگان و يا سازندگان معتبر در اين مبحث مقررات، سازندگاني هستند كه توليدات آنها طبق استانداردهاي معتبر بوده و مورد تأييد مؤسسات و ادارات ذي صلاح قرار گرفته باشند. ........ 13 ـ3 ـ3 انتخابات تجهيزات الكتريكي 13 ـ3 ـ3 ـ1 كليات هر يك از مصالح و تجهيزاتي كه در تاسيسات برقي به كار مي رود بايد با مقررات و استانداردهاي مربوط به آن براساس رديف 13 ـ1 ـ2 مطابقت داشته باشد. ....... 13 ـ6 تابلوهاي توزيع نيرو، تجهيزات، وسايل حفاظت و كنترل 13 ـ6 ـ1 كليات 13 ـ6 ـ1 ـ1 ساختمان تابلوها ........ 13 ـ6 ـ1 ـ1 ـ4 تابلو بايد مطابق استانداردهاي ملي يا بين المللي معتبر ساخته شود." * دلايل شاكي براي ابطال مقرره مورد شكايت: شاكي به موجب دادخواست تقديمي اعلام كرده است: ـ به استناد اصل 170 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران تقاضاي ابطال بندهاي 13 ـ1 ـ1، 13 ـ1 ـ2، 13 ـ3 ـ3 ـ1 و 13 ـ6 ـ1 ـ1 ـ4 از مبحث سيزدهم مقررات ملي ساختمان (ويرايش 1395) را دارد. دلايل اين درخواست به شرح زير است: 1. مغايرت با بند 12 ماده 35 قانون تقويت و توسعه نظام استاندارد: بند 13 ـ1 ـ2 از مبحث سيزدهم مقررات ملي ساختمان (ويرايش 1395) بدون تفكيك بين استانداردهاي اجباري و تشويقي تمام لوازم، تجهيزات و دستگاه هاي برقي را ملزم به داشتن استانداردهاي معتبر كرده است. اين در حالي است كه مطابق بند 12 ماده 35 قانون تقويت و توسعه نظام استاندارد مصوب 1396، تنها شوراي عالي استاندارد اختيار تعيين استانداردهاي اجباري را دارد كه هم اكنون استاندارد اجباري براي تمام لوازم، تجهيزات و دستگاه هاي برقي تعيين نشده است. قانون تقويت و توسعه نظام استاندارد مصوب 1396 قانون خاص لاحق است كه نسبت به قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان كه مصوب 1374 است، ارجح است. استاندارد اجباري و تشويقي در ماده يك آيين نامه ضوابط اجرايي استانداردهاي اجباري و تشويقي و طرز به كار بستن علائم آنها كه مصوب شوراي عالي استاندارد بوده و به پيوست است، تعريف شده است. بنابراين، الزام مطلق به رعايت استانداردها در اين بند، اجتهاد در برابر نص قانون و دخالت در اختيارات شوراي عالي استاندارد است. 2. تعارض با اصل 22 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران: اجراي استانداردهاي تشويقي براي توليدكنندگان اختياري است لذا به طريق اولي نمي توان مصرف كنندگان را ملزم به استفاده از لوازم، تجهيزات و دستگاه هاي برقي داراي استاندارد تشويقي كرد. اين الزام، مغاير با اصل 22 قانون اساسي جمهوري اسلامي ايران است كه بر حفظ حقوق، اموال و آزادي هاي مشروع اشخاص تأكيد دارد. 3. مغايرت با قانون حمايت از حقوق مصرف كنندگان: مطابق تبصره 2 ماده 3 قانون حمايت از حقوق مصرف كنندگان مصوب 1388، داشتن نشان استاندارد تنها براي كالاهاي مشمول استاندارد اجباري، الزامي است. بنابراين، الزام به رعايت استاندارد براي لوازم، تجهيزات و دستگاه هاي برقي مشمول استاندارد تشويقي، مغاير با اين قانون است. 4. مغايرت با قاعده لاضرار: نظر به اينكه لوازم، تجهيزات و دستگاه هاي برقي داراي استاندارد تشويقي گران تر از لوازم، تجهيزات و دستگاه هاي برقي بدون استاندارد تشويقي هستند اين موضوع سبب تحميل هزينه هاي غيرضروري به مصرف كنندگان و ضرر مالي آنهاست كه در اسلام منع شده است. 5. تبعات منفي بر روند صدور پايان كار و سند مالكيت: با توجه به موارد فوق الذكر و نيز بند13 ـ2 از مبحث دوم مقررات ملي ساختمان مصوب 1384، مهندس ناظر برق مكلف است عمليات اجرايي ساختمان را با نقشه هاي مصوب، پروانه ساختمان و مقررات ملي ساختمان كنترل نمايد و فقط در صورت مطابقت عمليات اجرايي ساختمان با موارد مذكور، گواهي اتمام عمليات اجرايي ساختمان را تأييد كند با توجه به بند 13 ـ1 ـ2 مبحث سيزدهم مقررات ملي ساختمان و شرايط واقعي جامعه، مهندس ناظر برق عملاً امكان تأييد گواهي اتمام عمليات ساختماني را نداشته و در نتيجه ساختمان قادر به دريافت پايانكار نبوده و سند مالكيتي براي آن صادر نمي شود و مالك با توجه به قانون الزام به ثبت رسمي معاملات اموال غيرمنقول، قادر به فروش ساختمان خود نيست. 6. ايجاد تكليف غيرممكن (تكليف مالايطاق) در شرايط فعلي كشور، بسياري از لوازم، تجهيزات و دستگاه هاي برقي مانند قوطي كليد، سرسيم، كابلشو، لوستر، ريسه شيلنگي، تابلو برق و... مشمول استانداردهاي تشويقي هستند و نمونه استاندارد آن در بازار وجود ندارد. اين در حالي است كه اگر بخواهيم به الزام مبحث سيزدهم مقررات ملي ساختمان عمل كنيم، هيچ ساختماني حق داشتن لوستر را ندارد. از طرفي، بند 13 ـ6 ـ1 ـ1 ـ4 مقرر مي دارد: "تابلوهاي برق بايد مطابق استانداردهاي ملي يا بين المللي ساخته شوند." با توجه به تشويقي بودن استاندارد تابلو برق (به شماره استاندارد 1 ـ12103) و عدم وجود آزمايشگاه هاي معتبر در بسياري از استان ها مانند ايلام، چهارمحال و بختياري، خراسان جنوبي، خراسان شمالي، كهگيلويه و بويراحمد و سيستان و بلوچستان اجراي اين بند عملاً غيرممكن است. اين موضوع، تكليفي مالايطاق بوده و مغاير با اصل 40 قانون اساسي است كه بر منع اضرار به غير و تجاوز به منافع عمومي تأكيد دارد. 7. ارتباط بندهاي ديگر با موضوع و ضرورت ابطال آنها بندهاي 13 ـ1 ـ1 و 13 ـ3 ـ3 ـ1 به دليل ارتباط مستقيم با بندهاي فوق، در صورت ابطال بندهاي 13 ـ1 ـ2 و 13 ـ6 ـ1 ـ1 ـ4 نيز بايد ابطال شوند. ابطال اين بندها از ايجاد تعارضات حقوقي و فني بيشتر جلوگيري مي كند. با توجه به موارد فوق و در راستاي رعايت قوانين، حمايت از حقوق مصرف كنندگان و توجه به شرايط واقعي جامعه، تقاضا دارد ديوان محترم نسبت به ابطال بندهاي 13 ـ1 ـ1، 13 ـ1 ـ2، 13 ـ3 ـ3 ـ1 و 13 ـ6 ـ1 ـ1 ـ4 از مبحث سيزدهم مقررات ملي ساختمان (ويرايش 1395) اقدام فرمايد. * خلاصه مدافعات طرف شكايت: همانگونه كه آن مرجع محترم استحضار دارند: قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان و بطور كلي مقررات ملي ساختمان، يك قانون خاص بوده و صرفاً به حوزه ساختمان اختصاص دارد و هدف مهم قانونگذار در تصويب اين قانون، در حقيقت افزايش ميزان كيفيت در ساخت و سازها در حوزه ساختمان و حفظ سرمايه ملي و عمومي كشور و مردم مي باشد. فلذا قانونگذار بموجب اين قانون كه با تعيين مسئوليتهاي سازمان هاي مرتبط در امور ساختمان و مردم (مالكان ساختمانها) با وضع مقررات ملي ساختمان بعنوان مجموعه اصول و قواعد فني با هدف ارتقاي كيفيت ساختمانها و مصالح بكار گرفته در ساختمان ها در راستاي حفظ سلامت و ايمني و رفاه و سرمايه عمومي جامعه گام بسيار مؤثري برداشته شده است. بنابراين رعايت مقررات ملي ساختمان يك امر ضروري و حياتي بوده و ناديده گرفتن و عدم رعايت آن، خسارات جبران ناپذيري در خصوص جان و مال و سرمايه عمومي مردم در پي خواهد داشت. همچنين قانونگذار بموجب مواد 3 و 4 تصويب نامه شماره 4605ت 28549 هـ مورخ 1383/04/22 هيئت محترم وزيران، آيين نامه اجرايي ماده 33 قانون نظام مهندسي، مقررات فوق (مقررات ملي ساختمان) را تنها قانون حاكم بر تمامي عمليات هاي ساختمان ها مي باشد دانسته و مقرر مي دارد. (ماده 3 مصوبه فوق):"مقررات ملي ساختمان داراي اصول مشترك و يكسان لازم الاجرا در سراسر كشور است و بر هرگونه عمليات ساختماني نظير تخريب، احداث بنا، تغيير در كاربري بناي موجود، توسعه بنا، تعمير اساسي و تقويت بنا حاكم مي باشد. (ماده 4 مصوبه فوق): مقررات ملي ساختمان به عنوان تنها مرجع فني و اصل حاكم در تشخيص صحت طراحي، محاسبه اجرا بهره برداري و نگهداري ساختمان ها اعم از مسكوني، اداري، تجاري عمومي، آموزشي بهداشتي و نظايرآن است. به موجب مواد 11 و 18 و 22 مصوبه فوق مجري و ناظر ساختمان مسئوليت صحت تضمين كيفيت عمليات و اجراي ساختمان را به عهده دارند و در ماده 30 و 40 مصوبه، اين دستگاه مسئول و ناظر عالي در ساخت و ساز ساختمان تعيين شده است. علاوه بر مراتب مذكور قانونگذار اساسي در اصول 85 و 138 هيئت وزيران و نيز هر يك از وزراء با اختيار وضع و تصويب آيين نامه و بخشنامه اعطا نموده است و براساس اين اذن و اجازه و اختيار مهم از قانون اساسي هيئت وزيران و هر يك از وزيران اقدام به تهيه و تدوين و تصويب آيين نامه و بخشنامه و ... مي نمايد و وزارت راه و شهرسازي نيز بر اين اساس مطابق اختيار و اجازه قانوني در اين خصوص اقدام نموده است و بطور كلي تعيين و تدوين سياستها وخط مشي و اجرايي و ضوابط و معيارهاي فني در قالب آيين نامه ها و بخشنامه ها و دستورالعمل ها و شيوه نامه ها و ساير ضوابط در اين خصوص با وزارت راه و شهرسازي است از اين رو اقدام وزارت مذكور در تدوين، تصويب اصلاح و ابلاغ مقررات مذكور براساس اختيار و اجازه حاصله از اصول قانون اساسي و نيز قانون نظام مهندسي و آيين نامه اجرايي آن صورت گرفته است. در خصوص موضوع مشابه شكايت مطروحه موردي در هيئت عمومي ديوان عدالت اداري مطرح و به موجب دادنامه شماره 554 مورخ 1390/12/8 موضوع پرونده كلاسه 88/210 شكايت مطروح رد شده است. در دادنامه فوق با اين استدلال كه مرجع صدور اشتغال به كار مهندسي و ... وزارت راه و شهرسازي تعيين شده و شرايط و ترتيب صدور، تمديد، ابطال و... موضوع ماده 4 (قانون نظام مهندسي) و چگونگي تعيين حدود صلاحيت و ظرفيت اشتغال آن ها در آيين نامه اجرايي قانون تعيين مي شود و... مطابق مواد 11 و 28 آيين نامه اجرايي قانون فوق اين موارد به وزارت مذكور محول شده و بنابراين مورد شكايت و مغايرت قانون و خارج از حدود اختيارات تشخيص داده نشده است، لذا شكايت رد شده است. بنابر دادنامه شماره 264 مورخ 21 شهريور 1390 موضوع كلاسه پرونده 88/933 در خصوص شكايت مشابه توسط هيئت عمومي ديوان عدالت اداري صادر شده است با اين استدلال هيئت عمومي نظر به اينكه ارتقاء دانش فني و كيفيت كار شاغلان در بخش هاي ساختمان و شهرسازي از طريق آموزش و همچنين برگزاري آزمو ن هاي تخصصي و آموزش هاي تكميلي و غيره براي هنگام نگهداشتن دانش فني و... قانونگذار در بند 3 ماده 15 و بند كه ماده 21 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان مصوب 1374 است و از طرفي مطابق مواد 11 و... آيين نامه اجرايي قانون مذكور مصوب 1375 صدور يا تجديد يا تمديد و به برگزاري آزمون هاي تخصصي منوط شده است بنابراين مواد 2 و 11 دستور العمل مورد اعتراض در حدود اختيارات مرجع وضع تدوين شده و به لحاظ انطباق با قانون ابطال تشخيص نمي شود و موجب دادنامه هاي متعدد صادره از شعبات محترم ديوان عدالت شكايت معترضين به اعتراضات و اقدامات دستگاه طرف شكايت رد شده اند. لذا نظارت و رعايت استانداردهاي الزامي در حوزه ساختمان كه با جان و مال و سرمايه مردم و عموم جامعه ارتباط مستقيم دارد از موضوعات بسيار مهم و اساسي و هدف قانونگذار در تصويب مقررات قانوني براي حصول به اين نتيجه مهم مي باشد و در راستاي اين امر مهم و اساسي رعايت استانداردهاي لازم و ضروري و نظارت بر اجراي آن در اين حوزه ساختمان برعهده اين دستگاه است و براي اجرا و نظارت و رعايت اين امر مهم استانداردهاي الزامي اين دستگاه نسبت به اصول و استانداردهاي لازم و نيز وضع دستورالعمل هاي اجرايي و ضوابط و معيارهاي فني در قالب آيين نامه ها بخشنامه ها و دستورالعمل ها و شيوه نامه ها و ساير ضوابط در اين خصوص اقدام نموده است. از اينرو اقدام اين وزارتخانه در تدوين، تصويب، اصلاح و ابلاغ مقررات مذكور براساس اختيار و اجازه حاصله از قوانين فوق الذكر صورت گرفته است. رأي هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست 1 ـ براساس ماده 33 قانون نظام مهندسي و كنترل ساختمان اصلاحي مصوب 1390 مقرر گرديده: «اصول و قواعد فني كه رعايت آنها در طراحي، محاسبه، اجرا، بهره برداري و نگهداري ساختمانها به منظور اطمينان از ايمني، بهداشت، بهره دهي مناسب، آسايش و صرفه اقتصادي و ضروري است، بوسيله وزارت راه و شهرسازي تدوين خواهد شد. حوزه شمول اين اصول و قواعد و ترتيب كنترل اجراي آنها و حدود اختيارات و وظايف سازمان هاي عهده دار كنترل و ترويج اين اصول و قواعد در هر مبحث به موجب آيين نامه اي خواهد بود كه بوسيله وزارتخانه هاي راه و شهرسازي و كشور تهيه و به تصويب هيئت وزيران خواهد رسيد. مجموع اصول و قواعد فني و آيين نامه كنترل و اجراي آنها مقررات ملي ساختمان را تشكيل مي دهند.» 2 ـ بر اساس مواد 3 و 4 آيين نامه اجرايي ماده 33 قانون نظام مهندسي مصوب 1383 هيئت وزيران مقررگرديده: «مقررات ملي ساختمان داراي اصول مشترك و يكسان لازم الاجرا در سراسر كشور است و بر هرگونه عمليات ساختماني نظيرتخريب، احداث بنا، تغيير در كاربري بناي موجود، توسعه بنا، تعمير اساسي و تقويت بنا حاكم مي باشد.» و «مقررات ملي ساختمان به عنوان تنها مرجع فني و اصل حاكم در تشخيص صحت طراحي، محاسبه، اجراء، بهره برداري و نگهداري ساختمان ها اعم از مسكوني، اداري، تجاري، عمومي، آموزشي، بهداشتي و نظاير آن است.» 3 ـ بر اساس ماده 30 آيين نامه مذكور نيز مقرر گرديده: «و زارت مسكن و شهرسازي به عنوان ناظر عالي در زمينه ساخت و ساز، بر عملكرد سازمان هاي عهده دار كنترل و اجرا در زمينه رعايت دقيق مقررات ملي ساختمان و ضوابط شهرسازي نظارت مي نمايد و در صورت مشاهده هرگونه تخلف، موارد را به مراجع صدو ر پرو انه ساختمان و سازمان نظام مهندسي ساختمان استان اعلام نموده و تا رفع تخلف، موضوع را از مراجع قانوني و در صورت لزو م مراجع قضايي پيگيري مي نمايد.» بر اساس ماده 40 اين آيين نامه نيز مقرر گرديده: «دستورالعمل هاي موضوع مواد اين آيين نامه ظرف شش ماه به و سيله و زارت مسكن و شهرسازي تهيه و ابلاغ مي شود و در موارد سكوت يا ابهام در نحوه اجرا يا اعمال مواد اين آيين نامه يا دستورالعمل هاي مربوط، طبق نظر و زارت مسكن و شهرسازي عمل خواهد شد.» بنا به مراتب مذكور رعايت اصول و قواعد فني موضوع مقررات ملي ساختمان امري ضروري است و بندهاي 13 ـ1 ـ1، 13 ـ1 ـ2، 13 ـ3 ـ3 ـ1، 13 ـ6 ـ1 ـ1 ـ4 از مبحث سيزدهم مقررات ملي ساختمان با استفاده از اختيارات حاصل از ماده 40 آيين نامه اجرايي ماده 33 قانون نظام مهندسي مصوب 1383 هيئت وزيران صادر شده و مغايرتي با قوانين و مقررات مورد استناد شاكي نداشته و خارج از حدود صلاحيت مرجع وضع آن نبوده و قابل ابطال نمي باشد. اين راي به استناد بند (ب) ماده 84 قانون ديوان عدالت اداري اصلاحي مصوب 1402 ظرف مهلت بيست روز از تاريخ صدور از جانب رئيس محترم ديوان عدالت اداري يا 10 نفر از قضات محترم ديوان عدالت اداري قابل اعتراض است. همچنين اين رأي به استناد ماده 93 قانون مذكور پس از قطعيت در رسيدگي و تصميم گيري هاي آتي مراجع قضايي و اداري، معتبر و ملاك عمل خواهد بود. رئيس هيئت تخصصي شهرسازي، منابع طبيعي و محيط زيست ديوان عدالت اداري ـ شهريار قلعه